中国国家结构改革:从单一制到联邦制

国家结构即国家的组成。它决定着国家整体与其组成部分之间、中央机关和地方机关之间的权力配置及相互关系。现代国家主要有两种国家结构类型,即单一制和联邦制。单一制国家以普通行政单位或自治单位划分其内部组成,其主要特点是:第一,全国只有一个宪法,一个中央机关体系;第二,各行政单位和自治单位均受中央的统一领导,没有脱离中央而独立的权力;第三,不论中央与地方的分权达到何种程度,地方的权力均由中央以法律文件规定或改变,地方权力没有宪法保障。联邦制国家以成员国形式划分其内部组成,其主要特点是:第一,联邦和成员国都有自己的宪法和中央机关体系;第二,联邦公民同时也是成员国公民;第三,联邦权力依照联邦宪法在全国行使,但联邦和成员国之间的权限划分亦由宪法规定,联邦无权任意改变。

中国一直是一个单一制国家。1911 年的辛亥革命结束了延续两千多年的封建帝制。1912年元旦,中华民国宣告成立。1912年3月8日,制宪会议制定通过了《中华民国临时约法》。当时的地方建制,“为二十二行省,内外蒙古、西藏、青海。”(1)之后经历了袁世凯专权、北洋军阀统治、南京国民政府主政,直到1946年12月25日通过《中华民国宪法》。随后,不到三年,国民党政权即退据台湾,共产党取得了全国政权。共产党领导下建立的中华人民共和国先后颁布过1954宪法、1975宪法、1978宪法和1982宪法,都规定中国实行单一制的国家结构,全国设立一个中央机关体系,实行统一政令。1978年以来,随着大陆改革开放政策的逐步施行,情况发生了变化。一是,为解决实行资本主义制度的香港、澳门和台湾与实行社会主义制度的大陆的统一问题,邓小平提出了“一国两制”的构想,并经过1982宪法的确认,之后于1990年、1993年相继公布了《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》,规定香港、澳门主权回归中国以后“实行高度自治、享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”二是,中国大陆近十多年来实行的分权化的经济改革政策,一方面使地方和企业的动能得到巨大释放,国民经济取得了持续的高速增长;另一方面,则从经济层面到地域层面、社会层面乃至政治层面出现了“联邦化”的趋向,这已是不可回避的现实。三是,台湾和西藏问题日益凸显。台湾三大党(国民党、民进党、新党)均在以务实的态度调整与修订对待大陆的政策;西藏的宗教首脑和精神领袖达赖喇嘛更是以其温和与富于建设性的态度赢得世人的同情与尊重。四是,愈来愈多的海外华人学者和社会活动家主张用建立联邦制的方法来解决中国的统一问题。严家其先生于1992年初发表了《联邦中国构想》;20余位著名学者于1993年7 月在美国的火努鲁鲁市共同举办了“联邦中国宪法研究第一次会议”,并草拟了《联邦中国宪法草案》。凡此种种均表明,中国的国家结构正在酝酿着深刻的变革。因此,亟需对之作出理论上的描述与研究。

第一节 中国单一制国家结构现状研究

本节的主要任务是解释中国单一制国家结构的成因,并对其现状进行客观地描述,同时对中国单一制国家结构所面临的问题与挑战给予实际地分析。旨在说明,国家结构的确立不是人为选择的结果,而是在历史、文化传统、社会经济条件等诸种因素综合作用下自然成长的结果,其发展演变、利弊得失是有迹可寻的。

一、成因

中国的历史与西方国家有很大的不同。它的地理的、经济的、社会的背景也与西方国家有很大的差异。中国的地理环境是半封闭的温带大陆大河环境,它位于欧亚大陆的东南部、亚洲的东部和中部、太平洋的西岸,东南面向海洋,西北深入亚洲内陆。黄河、长江流域是中国的腹地。西起喜玛拉雅山脉,东至渤海、黄海、东海和南海,北自内陆草原大漠,南达热带岛屿是中国的疆域。这样的地理环境使中国成为一个地域辽阔而又相对封闭的大国。直到19世纪,中国的经济仍然是典型的农业型的自然经济。绝大多数人口生活在广大的农村,绝大多数农村人口都在从事农业劳动,而农业劳动和家庭手工业作坊生产出来的产品主要不是用来交换,而是为了满足自身的需要。“男耕女织”、“自给自足”、“日出而作、日落而息”就是这种经济的写照。这种经济的特点是生产单位分散、生产规模狭小、生产技术因循守旧、生产力水平低下和社会分工不发达。与自然经济相适应的社会结构是家国一体的宗法社会。这一宗法社会是从氏族社会父系家长制演变而成的以血缘关系为基础的族制系统。在中国,到周代与嫡长继承制结合,渐趋完备。天子的王位由嫡长子继承,定为大宗,是同姓贵族的最高家长,也是政治上的共主,掌握国家的军政大政。天子的庶子有的分封为诸侯,对天子为小宗,在本国为大宗,诸侯的职位也由嫡长子继承;有的分封为卿大夫,对诸侯为小宗,在本家为大宗。从卿大夫到士一直到百姓,其大宗与小宗的关系与上同。如此区分,则全族的属系分明,权利关系也随之厘清,由此构成了家国一体的宗法社会。从公元前221 年秦始皇统一中国始,即建立了一统天下的王朝和强大的王权,并开创了大一统的政治传统。秦王朝虽然只存续了15年,但随后建立的汉王朝却持续了400多年,经过三国、两晋南北朝,到隋唐进入鼎盛时期,再经历五代十国到宋、元、明、清,前后历时二千多年。中间虽然多次发生分裂与战乱,持续的时间也不算短,(2)但强大的王权和大一统的政治传统却一直绵延至二十世纪。这样的历史背景与政治传统,不能不对中国的现代国家结构的形成产生极为深刻的影响。

其次,与亚细亚生产方式具有密切关系的东方专制主义传统的影响也不容忽视。马克思在他的许多经济学著作中都曾论述过亚细亚生产方式,如1859年发表的《〈政治经济学批判〉序言》指出:“大体说来,亚细亚的、古代的、封建的和现代资产阶级的生产方式可以看做是社会经济形态演进的几个时代。”(3)根据马克思的论述:在大多数亚细亚的基本形式中,公社共同占有和利用土地,而凌驾于公社之上的总合的统一体是土地的更高的所有者或唯一的所有者;公社的一部分剩余产品以贡赋等形式属于总合统一体;公社内部每个人同自己的家庭一起,独立地在分配给他的份地上从事劳动;公社范围内基本上是农业与手工业结合的自给自足的经济;专制政府掌管重要的灌溉以及交通等公共事业。马克思进而认为,中国和印度一样,也具有“亚细亚”制度的特征,在这两个国度里,“小农业和家庭工业的统一形成了生产方式的广阔基础”。马克思还认为,“公社土地所有制”在中国的消失,并没有显著瓦解“亚细亚生产的经济基础”。美国的著名中国史教授魏特夫(Karl A.Wittfogel)在其名著《东方专制主义》一书中引伸了马克思的理论,首次提出了“治水社会”的理论。用他本人的话概括地说:“这种社会形态主要起源于干旱和半干旱地区,在这类地区,只有当人们利用灌溉,必要时利用治水的办法来克服供水的不足和不调时,农业生产才能顺利地和有效地维持下去。这样的工程时刻需要大规模的协作,这样的协作反过来需要纪律、从属关系和强有力的领”:“要有效地管理这些工程,必需建立一个遍及全国或者至少及于全国人口重要中心的组织网。因此,控制这一组织网的人总是巧妙地准备行使最高政治权力”,于是便产生了专制君主,“东方专制主义”。(4)魏氏一生主要研究中国问题,长期在欧美的许多大学教授中国史,因此,他的意见是值得重视的。大量的出土文物和古代典籍充分证明黄河、长江两大领域是中华民族的发源地,兴修水利、治理水患确实是中国历朝历代的一项重要任务。而在中国古代,在生产力水平十分低下的条件下兴修大型水利设施与专制王朝的建立之间也确实存在着一定的内在联系。这种“东方专制主义”势必会对中国的国家结构产生特殊的作用。

再次,还应注意儒家文化传统的深远影响。儒家学说对中国政治的影响可谓至深至大,早在汉朝初年,就有“罢黜百家,独尊儒术”之说;隋唐开始的“科举制”也是以儒家的“四书五经”及其注释经典为主要内容的;到宋、元、明、清诸朝,儒家学说均为显学,连大多数帝王都要从小学习。而儒家学说强调的就是“内圣”、“外王”之道,就是王朝和王权的一统。儒家最古老的经典之一《诗经》上就有“溥天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”的诗文。(5)孔子说过:“天下有道,则礼乐征伐自天子出;天下无道,则礼乐征伐自诸侯出。”(6)孔子还十分提倡“君君,臣臣,父父,子子”的统治秩序和社会伦理。孔子创立的儒家思想经过后世门徒的代代研习、诠释与推演,成为一非常庞大的理论体系,并形成了独具特色的文化传统,对中国乃至一些周边国家都产生了重大影响。中国近现代的著名政治代表人物无论是尊儒还是批儒,实际上都带有很深的儒学印记。蒋介石的《中国之命运》就十分推崇儒家的忠孝仁爱信义和平与礼义廉耻。刘少奇的《论共产党员的修养》同样在宣扬孔孟先师的修身养性之道。毛泽东经常以反传统的面目出现,但在其著述中仍不乏儒学功底。由此可以解悟,中国两千年来一直实行高度中央集权和严格等级制度是有其文化原由的。考诸儒家文化圈列国,竟无一不是采行单一制国家结构的,看来决非偶然。

再次,中国近代史上联邦制思潮数度浮沉的命运也对国家结构的形成产生了直接的作用。早在1853年,魏源就在《海国图志》一书中介绍过美国的联邦制度,并对美国联邦制度表示赞美。此后,随着民族危机的日益深重,这种联邦制思想越来越多地受到了先进的中国人的重视,并作为挽救民族危亡的方案而大加宣传。19世纪末,资产阶级革命派和改良派有见于中国疆域辽阔,各省情形复杂,均曾提出过仿效欧美国家的联邦政体,把中国建成一个联邦制的国家。1894年孙中山创建兴中会,其誓词中就有“建立合众政府”,明确主张把美国联邦制作为未来中国新国家的楷模。1900年梁启超也曾向康有为表示,中国太大,不若分成十八国治理。次年,梁在《新民丛报》上,发表《卢梭学案》一文,介绍西方的联邦制。1911年10月武昌起义爆发,各省相继宣布独立,清朝中央政权垮台在即,而新的强有力的中央领导权威尚未出现。这时,一些省区的立宪派提出采用联邦制度的主张,企图以此填补政治“真空”。于是,联邦制思想渐次风行。山东宣布独立时,山东咨议局给清廷的八条建议中的最后四条为:“(五)宪法须注明中国为联邦政体;(六)外官制和地方税皆由本省自定,政府不得干涉;(七)咨议局章程即为本省宪法,得自由改定之;(八)本省有练兵保卫地方自治之自由”。(7)当时大多数独立的省份均制有宪法,如湖北颁布了《中华民国鄂州约法》;浙江军政府颁布了临时约法;江苏制定了《中华民国江苏约法》;江西制订了江西省临时约法;贵州咨议局改为立法院,拟定了省宪法草案。但南京临时政府成立后,由于社会上新旧势力矛盾冲突激烈,人心厌乱,迫切希望新政权早日巩固,国家早日统一,于是中央集权思想随之兴起,联邦制的思想便被中央集权的统一思想所压倒。到了民国元年的下半年,联邦制思想开始沉寂下来。1920年以后联邦制的理论发展成为联省自治运动。洪宪帝制失败和袁世凯死后,广大中国人民原以为民主共和制度将重新恢复,社会将由乱到治;但严酷的现实同人民的善良愿望相反,中国从此陷入了军阀割据混战的黑暗局面。这时,又有不少人提出用联邦制来停止军阀混战,达到和平统一。主张实行“省自治”,各省制定宪法,选举省长,由本省人管理本省事务;然后各省联合组成中央政府。由此掀起了提倡“省自治”,进而“联省自治”的浪潮。1922年11月,湖南省率先公布《宪法草案》,随后,浙江、四川、广东、云南、广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建、顺直等省,或由当局宣言制宪自治,或由人民积极运动制宪。当时的许多地方军阀出于割据称雄的需要也纷纷鼓吹“联省自治”,与广大民众的意愿是决不相干的。(8)正是由于军阀割据,战乱频仍,致使生灵涂炭,百姓遭殃,使得“联省自治”的主张失去了民众基础,在数年之后即“灰飞烟灭”。以后的中国被迫走上了“武力统一”的道路。而用武力统一的中国必然又定于一尊,重新恢复中央集权的单一制国家结构。

最后,1949年以后中共执政,在治国方略上,深受列宁主义和苏联模式的影响。列宁一贯主张单一制,反对联邦制。他说过:“我们在原则上反对联邦制,因为它削弱经济联系,对于一个国家来说是一种不合适的国家形式。”(9)他甚至还说:“联邦制在原则上是从无政府主义小资产阶级观点中产生的。马克思是主张集中制的”。(10)十月革命后建立了俄罗斯苏维埃共和国,只能面对现实采取联邦制的国家结构形式,按照列宁的解释是:“恩格斯同马克思一样,从无产阶级和无产阶级革命观点出发坚持民主集中制,坚持统一而不可分割的共和国。他认为联邦制共和国或者是一种例外,是发展的障碍,或者是由君主国向集中制共和国的过渡,是在特定条件下的‘前进一步’。”(11)在列宁看来,实行联邦制仅仅是为了解决民族问题而采取的一种权宜之计(即“一种例外”),是作为向单一制过渡的一种形式(即一种“过渡”)。列宁的上述观点以及经过列宁诠释的马克思、恩格斯的观点和苏联实际上实行的高度中央集权的体制,对于号称“指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义”的中共来说,无疑是具有圣旨和范式的作用。尽管中共在早期也曾主张过联邦制,1922年7 月的中共二大宣言中明确提出建立“中华联邦共和国”,主张“蒙古、西藏、回疆三部实行自治,成为民主自治邦”,“用自由联邦制,统一中国本部、蒙古、西藏、回疆,建立中华联邦共和国”。(12)1933年,中共公布的《中华苏维埃共和国十大政纲》中,提出“承认各民族的完全自决权”,并“希望中国各民族,在自愿结合、抵抗共同敌人的基础上,建立完全平等的苏维埃联邦共和国”。(13)1945年4月,毛泽东在中共七大政治报告《论联合政府》中明确提出:“要求改善国内少数民族的待遇,允许各少数民族有民族自决权及在自愿原则下和汉族建立联邦国家的权利。”(14)但是,一旦中共用武力夺取政权后,为了维护自身的统治和特殊利益,便立刻奉行列宁主义,实行列宁式的集中制和列宁主张的单一制,从此闭口不提联邦制。综上所述,中国实行单一制国家结构是由历史的、地理的、经济的、社会的、文化的、意识形态和权力结构等诸方面的因素综合作用而成就的,是一种历史合力作用的结果。因此,对它的存在应持有历史主义的客观态度。

二、现状

中国大陆现行的国家结构和国家制度是由最近公布的宪法——1982 年宪法(以下简称《八二宪法》)规定的,在其制订和实行的过程中不断发生着争议、变化与变形。首先要指出的是,《八二宪法》并没有关于实行单一制的提法,好像美国宪法并没有提到联邦制的名称一样。但考察《八二宪法》四章、一百三十八条,加上1988年第七届全国人大通过的两条修正案和1993年第八届全国人大通过的九条修正案,即可明了中国的国家结构属于单一制应无疑义。《八二宪法》中直接与国家结构对应的一段文字是“序言”中的“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”。(15)这即是说,中国是由多个民族组成的统一国家,而非由多个国家组成的联邦。宪法是独一无二的,全国各个地方、各个民族都要统一奉行这一宪法。根据《八二宪法》规定,全国只有一个中央机关体系,它由全国人民代表大会、国家主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院组成;地方的各级国家机关均须接受对口的中央机关的统一领导。地方的权力由中央以法律文件规定或改变,实际上没有宪法保障。中央可以赋予地方一定的权限,也可以随时扩大、缩小或回收地方的权力。上述特点均为单一制国家的典型特征。和单一民族的国家不同,中国历史上一直是一个多民族组成的国家,到现在,除人口最多的汉族以外,还有五十五个民族以及一些尚未确定民族身份的人口。[附表一]在单一制的多民族国家如何解决民族问题,各国采用的办法不尽相同。中国采取的制度形式是在单一制国家中建立民族区域自治制度。《八二宪法》第四条中规定“各少数民族聚居的地方实行区域自治,建立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。民族区域自治地方既享有一般的地方行政区域所享有的权利,是中国的地方行政区域的一部分,同时它又享有一般地方行政区域所不能享有的民族自治地方的自治权利,它享有比一般地方行政区域更为广泛的权利。根据宪法,中国的民族自治地方除了享有管理本地区的政治、经济、社会、文化等事务的权利,还享有以下特别权利:(1)有权制定自治条例和单行条例,可根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策,在不违背宪法和法律的原则下,有权采取特殊政策和灵活措施以加速经济文化的发展,对不适合民族自治地方的上级国家机关的决议和命令,可报上级国家机关批准,变通执行或者停止执行。(2)民族自治地方的人大常委会中应由实行区域自治的民族的公民担任主任或者付主任,自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任,民族自治地方的人民政府的其他组成人员和自治机关所属工作部门的干部中,要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。(3)民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下,自主地安排和管理地方性的经济建设事业,自主地安排地方基本建设项目,自主地管理隶属本地方的企业、事业。(4)民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权,凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都应该由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。(5)民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要,经国务院批准,可以组织本地方维护社会治安的公安部队。(6)民族自治地方的自治机关在执行职务的时候,依照本民族自治地方自治条例的规定,使用当地通用的一种或几种语言文字。

为了解决中国大陆与香港、澳门、台湾的统一问题,根据中共“总设计师”邓小平“一国两制”的构想,《八二宪法》增加了设立“特别行政区”的条款。宪法第三十一条规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”全国人大根据宪法第三十一条,相继制定了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》,规定在1997年7月1日和1999年12月20日恢复对香港和澳门行使主权后,在香港和澳门分别设立特别行政区。特别行政区是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。特别行政区除外交和国防事务属于中央人民政府外,实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权,现行法律基本不变;特别行政区政府由当地永久性居民组成;现行的社会、经济制度和生活方式不变;保持自由港、独立关税地区和国际金融中心的地位;保持财政独立,可以同世界各国建立互利的经济关系,可以以“中国香港”、“中国澳门”的名义单独地同各国、各地区及其有关的国际组织保持发展经济、文化关系,负责维护社会治安等。对于宪法和法律的这些新发展,有的宪法学家认为,中国设立特别行政区后,在国家结构形式上,将成为一个带有联邦制某些特征的单一制国家。这是一种国家结构的崭新形式,是国家结构的新模式。他们认为,“特别行政区”享有的权力在许多方面大大超过了联邦制下成员国的权力。(1)表现在立法权上。特别行政区的立法机关制定的法律可以同中国其他地区的法律不一致,只要符合特别行政区基本法和法定程序,均属有效。而联邦制下的成员国虽然也拥有一定的立法权限,但宪法一般都规定各州的法律必须符合联邦的法律,否则无效。(2)表现在对外关系上。在联邦制国家,代表全国和中央政府的对外事务交往权是联邦政府的独有权力,成员国政府不得分享。在香港、澳门设立特别行政区后,外交事务也同样由中央人民政府统一管理,在国际上代表中国的是中央政府。但中央政府将赋予香港、澳门地区以很大的外事权,授权处理某些涉外事务,特别是在经济、文化领域的事务,允许它们以“中国香港”、“中国澳门”的名义单独同各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系,并签订有关的双边或多边协定。(3)表现在财政、军事、货币和关税等一系列事务的管理上。美国这个联邦制国家,其宪法明文规定,各州政府不得拥有制造货币、维持军队的权力。货币的铸造、本国货币与外国货币比价的规定权,完全属于联邦。而香港、澳门特别行政区以及中国实行和平统一后的台湾,将拥有超过联邦制国家成员国的权力。香港、澳门特别行政区将保持财政独立,可以自行发行货币,可自行制定货币金融政策。台湾在不构成对大陆威胁的前提下,还可以有自己的军队。(4)表现在司法权的行使上。联邦制国家,如美国联邦最高法院的判决,对全国有效,各州政府、法院及居民都得遵守。而特别行政区司法独立,终审权属于特别行政区终审法院。(16)总之,特别行政区的设立,将给中国国家结构带来意味深长的变化。

研究中国大陆实行的国家结构的现状,一定要注意法律条文与现行政策、社会现实之间的巨大差异,一定要把握住国家制度的“中国特色”和政治实质,否则就会误入歧途,或如坠五里雾中。近些年来,中国大陆的立法技术已有很大进步,不少留学归来的法律专家加入了立法队伍,法条的起草可能充分吸收外国特别是法制国家的经验教训,有些新颁布的法律(尤其是经济方面的)简直和发达国家的法律没有多大差别。但仅看到这些表面上的变化是很不够的,借用毛泽东的话来说,必须“透过现象看本质”。首先需要认清的是,中国是一个“党领导一切”的一党专政的“党治”国家。诚如廖光生指出的:从广义的角度看,中共的国家基本大法可以分为三部分。第一部分是党章;第二部分是不成文的,它是党对国家机关的控制关系;第三部分才是“国家宪法”。其根本缺陷有四:(1)党权无限;(2)领导阶层不重视宪法和法律;(3)缺乏维护“国家宪法”效力之措施;(4)司法不能独立。(17)1992 年召开的中共十四大通过的《中国共产党章程》规定:中共是“按照民主集中制组织起来的统一整体。党的民主集中制的基本原则是:(一)党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。……。”(18)党员必须绝对地、无条件地遵守党的路线、方针、政策、决议,也就是说,即使党的路线、方针、政策、决议是错误的、荒谬的,作为党员也必须服从。而在从中央到地方的各级国家机关中都设有党委、党组和党的支部,所有国家机关的主要负责人(“第一把手”)都是由共产党员担任的,也就是说,所有重大决策都是由党组织作出后再交给国家机关去贯彻执行的。在这样的“中国特色”下,民族区域自治制度实际上不可能得到真正实行,因为是党的组织而不是自治机关在行使着所谓的“民族区域自治地方”的真正管理权、决定权。再者,虽然《八二宪法》较前有所进步,规定民族自治地方的行政首长由当地民族的公民担任,但党组织的“一把手”却很少有当地民族的人担任(至少在自治区[省]、自治州[地、市]两级的党组织首脑中还鲜有少数民族人士担任)。而根据“党管干部”的原则,民族自治地方的行政首长是党员的自然要接受党的领导,不是党员的也要接受党的管理(事实上,不是党员根本不可能担任民族自治地方的行政首长)。弄清了这个道理,法条与现实之间的差距就好理解了。

三、问题与挑战

中国在过去和现在采行单一制的国家结构形式,在一定意义上可以说有其历史必然性。单一制并非绝对地不好,联邦制也非处处优越。现在世界上近二百个国家中实行联邦制的只有二十多个,其它都是单一制的国家(包括英国、法国、日本、印度尼西亚、埃及等欧、亚、非洲的大国)。但是,我们应该看到,事物总是处在流动、分化、变异和重组的过程之中。美国实行联邦制二百多年来,经历了州权主义时期、二元联邦制时期,自本世纪三十年代罗斯福新政以来中央集权日趋加强,州权逐渐衰弱,中央政府的权力已超过许多单一制国家。换句话说,美国这个典型的联邦制国家在一些方面越来越靠近单一制。日本自明治维新建立现代国家一百多年来,经历了社会改组、经济起飞和对外扩张,在二次大战后重新制定的《日本国宪法》中确立了地方自治制度,颁行了《地方自治法》,扩大了地方自治的权力。可以看出是明显地借鉴了联邦制的优点。中国同样生存在这个地球上,也在时时发生着变化;中国一直延续的单一制的国家结构也同样遇到了不少难以解决的问题和棘手的挑战。以下作一简要概述:

1、中央与地方的关系问题

由于中国是在一个幅员广大、人口众多、地区之间差异很大的国度实行单一制的国家结构,所以中央与地方的矛盾、摩擦以至对抗始终是令中央政府感到困窘的事情。在毛泽东时代,中央与地方的关系就几经变化,政策时放时收。中共建国之初,实行的是以大行政区为主的管理体制。当时,将全国划分为华北、东北、华东、中南、西南、西北等六大行政区,除华北行政区外,各大区都设置了军政委员会,作为比所辖省(市)高一级的地方政权,同时又作为中央政府的代表机关统辖地方政府。这种管理体制赋予大行政区较大的自主权,很快就发生了地方与中央争权的矛盾,被认为在政治上不能保证中央的统一领导,经济上不能集中人力物力财力保证国家的重点建设,于是在1952年底通过《中央人民政府关于改变大行政区人民政府(军政委员会)机构与任务的决定》,提出“中央人民政府对各项工作的领导,应该更加统一与集中,中央人民政府的机构应该大大加强;……。”并于1954年6月19日作出决定,撤销大区一级行政机关,将原来由大区行使的职权上收中央。从此,开始实行高度集中的中央集权体制。但不久,又发现“统得过死”,影响地方的积极性,降低工作效率。于是毛泽东在1956年4月25日中央政治局扩大会议上作的《论十大关系》的报告中提出:“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。”(19)随后,发生了三年“大跃进”,国民经济紊乱,市场空前紧张,财政严重危机。毛泽东又提出“下放的权力,要适当收回”。就这样,放放收收,一直到“文化大革命”爆发。“文革”后,中共召开十一届三中全会,重新提出扩大地方和企业的自主权。以后,又数次进行“治理整顿”、“宏观调控”,始终无法摆脱“一统就死,一死就放,一放就活,一活就乱,一乱又统”的“统死放乱”情结。直到前些时候(1995.9.28),江泽民在中共十四届五中全会上提出“论十二大关系”报告,还在强调“必须加强中央的统一领导,维护中央权威”。(20)为什么中共执政看看就要到半个世纪了,中央和地方的关系不仅未能理顺,反倒出现了地方坐大,“诸侯经济”,中央权威流失,地方各行其是的状态,看来只有从现行体制上找原因了。在一个党政而非宪政,人治而非法治,政策多变,合法性基础松动的体制下,如不进行彻底的制度变革,中央与地方的矛盾只会愈演愈烈。

2、台湾问题

台湾,古称夷洲,秦汉以来即与大陆交往频繁。南宋时澎湖隶属于福建路晋江县。1292─1294年,元朝在澎湖设巡检司,管辖澎湖、台湾民政,隶属福建省泉州同安县(今厦门)。1624年荷兰侵占台湾。1661年(明朝未年)民族英雄郑成功率众驱逐入侵者,收复台湾。1683年清朝置台湾府,属福建省。1885 年被日本侵占,1945年二次世界大战结束后,台湾回归中国。1949年国民党军队在国共战争中败北,遂将中华民国政府迁往台湾迄今。台湾全境包括台湾岛、澎湖列岛、钓鱼岛、赤尾屿、彭佳屿、兰屿、绿岛及金门、马祖等岛屿,面积约3.6万平方公里,人口2100余万,物产丰富,气候宜人,美丽富饶。共产党夺取大陆政权,国民党迁台,海峡两岸长期对峙,数度战争,始终未果。这期间,国民党政权生聚教训,专心致志发展经济,取得了举世瞩目的成绩(1953─1984年间,国民生产总值年均增长率为9.32%),被西方经济学者称为“台湾奇迹”。而在大陆,前三十年基本上奉行“以阶级斗争为纲”,政治运动不断,至70年代末,国民经济濒临崩溃边缘;近十七年实行改革开放,“以经济建设为中心”,经济增长也取得了骄人业绩(1979─1995年间,国民生产总值年均增长率也达到9%以上)。与此同时,“统”、“独”之争却日益尖锐起来。大陆是一党专政,舆论一律,先是提出“一定要解放台湾”,后来改为“实现祖国和平统一”,1981年9月30日,全国人大常委会委员长叶剑英提出了“和平统一”的“叶九条”;1982年1月11日,邓小平首次提出“一国两制”;(21)1995年1月30日,中共总书记江泽民又提出了“为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗”的“江八点”。台湾方面,则有国民党主席李登辉1995年4月8日回应的“李六条”,否定“一国两制”模式,强调台湾在“一国两治”(分裂分治)的现实基础上追求国家的统一;民进党则以实现“台湾独立”、“住民自决”为其主要政治诉求,该党“总统候选人”彭明敏最近说:“如果我当选,我们将作为一个独立的国家同中国建立外交关系并举行高层会谈。”(22)新党在1995年的立委选举中则提出“选新党、不打仗──促成两岸签订和平协定”。(23)无党派的总统参选人陈履安则主张,两岸不应在主权问题上各说各话,将主权问题保留以后再说,用时间解决,否则兵戎相见,人民遭殃。(24)由此可见,海峡两岸政界人物对“祖国统一”的看法差距甚大,不是短期内可以弥合的。搞得不好,也不排除出现恶变的可能。

3、港澳问题

香港(包括香港岛、九龙和新界)面积为1061.8平方公里,人口600多万。1840年英国发动了侵略中国的鸦片战争后,强迫清朝政府于1842年签订了《南京条约》,割让香港岛。1856年英法联军又发动第二次鸦片战争,1860年迫使清政府签订《北京条约》,割让九龙半岛尖端。1898年英国乘外国列强在中国划分势力范围之机,又逼迫清政府签订《展拓香港界址专条》,强行租借九龙半岛大片土地以及附近200多个岛屿(后统称“新界”),租期99年,到1997年6月30日期满。澳门(包括附近 仔、路环两小岛)面积为16平方公里,人口50余万。原属广东香山县。1853年,葡萄牙殖民者借口商船避风暴、晾晒货物,进入澳门,并以行贿手段窃取了居住权。随后逐渐扩大地盘,至1864年占领了整个澳门地区。1887年12月,葡萄牙在英国的支持下强迫清政府签订了《中葡北京条约》,规定葡萄牙永驻和管理澳门。因两地均处于珠江三角洲湾口,相互毗邻,且均长期被列强侵占,所以,人们习惯地将二者合称为“港澳问题”。由于港澳优越的地理环境,特定的历史条件,民间的勤劳智慧,政府的管理调控及与大陆的互动关系,使两地的社会经济均取得了长足的进步。尤其是香港,成为公认的国际金融中心、国际贸易中心、国际空运中心以及信息中心、旅游中心,其效能均居于世界前列。香港对外来资本的吸引力,主要经济领域的国际化程度,国际经济联系的广泛性,和它对中国大陆经济建设、对外开放的特殊作用,都是十分突出的。因此,中国政府一直希望在本世纪能够收回香港和澳门。经过中英、中葡间高层人士和政府的谈判,1984年12月签署了中英关于香港问题的联合声明,1987 年4月签署了中葡关于澳门问题的联合声明。这两个联合声明确认了中国政府将分别于1997年7月1日和1999年12月20日恢复对香港、澳门行使主权。同时,将设立香港特别行政区和澳门特别行政区。直接隶属于中央政府。中央政府将代表国家对香港和澳门特别行政区行使主权:(1)负责管理与特别行政区有关的外交事务;(2)负责管理特别行政区的防务;(3)任命行政长官和主要官员;(4)决定特别行政区进入紧急状态;(5)解释基本法;(6)修改基本法。中国政府已于1996年1月26日成立了“香港特别行政区筹备委员会”,正在抓紧进行接收香港的工作。中英两国政府围绕香港问题发生的种种争执、磨擦将会很快成为历史,中国收回香港(和澳门)主权的时间表是不会更改的。问题在于“九七”之后,中国共产党和中国人民解放军相继正式进驻香港和澳门,如何落实“高度自治”、“港人治港”及“澳人治澳”;如何保持香港和澳门的长期繁荣与稳定;大陆的社会主义制度如何保持;还有自由、民主、法制、人权等等一系列问题。解决这些问题的困难程度和需要的智慧决不亚于收回主权所作的努力。

4、西藏问题

西藏地处青藏高原,平均海拔在4000米以上,被称为“世界的屋脊”。1965年正式成立的西藏自治区,下辖1市、7个地区、77个县,面积为120多万平方公里,藏族人口220多万。此外,青海省建有海北、黄南、果洛、玉树、海南藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州;甘肃省建有甘南藏族自治州和天祝藏族自治县;四川省设有阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和木里藏族自治县。云南省设有迪庆藏族自治州。共有藏族人口250多万人。流散在国外的藏族人口还有10余万人。公元七世纪,松赞干布统一西藏,建立吐蕃王朝。元朝时把西藏作为中央政府直接管辖的一个行政区域。清朝时中央政府对藏人采取“分而治之”的策略,将康定、里塘、巴塘等地划归四川管辖,将中甸、维西、德钦等划归云南,将后藏拉孜、昂仁、彭措林三个宗划归班禅直接管辖。现任达赖喇嘛是十四世达赖喇嘛,是在本世纪三十年代转世的。1939年底,中华民国政府指派蒙藏委员会委员长吴忠信入藏主持了达赖喇嘛坐床事宜。“从历史上看,西藏自十三世纪以来,大部分时间是在中国中央政府控制下的,达赖喇嘛和班禅额尔德尼的称号和权力,也来自于中国中央政府的认可和批准。”(25)1951年5月23日,中央政府与西藏地方政府在北京签订《关于和平解放西藏办法的协议》;协议规定,西藏的现行政治制度,中央不予变更,达赖喇嘛和班禅额尔德尼的固有地位和职权,应予维持,各级官员照常供职等。但到了1954年即强行在青海、昌都地区推行政治经济改革,致使中央政府与藏族统治集团的矛盾激化,并导致了1959年拉萨藏人抗议运动和达赖喇嘛的流亡。由于西藏的民族、宗教、语言、文字、传统、风俗、经济、政治制度和地理环境均具有自身的特性,藏族人民具有虔诚的宗教信仰,而达赖喇嘛在藏人中具有崇高的宗教地位,所以达赖喇嘛的被迫出走在西藏和中国中央政府之间留下了一道巨大的裂痕。“自1978年12月邓小平倡议与达赖喇嘛谈判……,中国中央政府与达赖喇嘛的谈判秘密进行了十多年。但谈判进展起伏不断,至今毫无结果。这一问题已成为海内外注目的话题,有些人甚至认为西藏的未来在于中国政府与达赖喇嘛的谈判成功。”(26)1980年5月,胡耀邦、万里视察西藏后,开始调整西藏政策,纠正“左”的错误,受到藏人拥护。伍精华执政西藏时期,尊重西藏宗教、文化,也受到了达赖喇嘛的好评。(27)但是,西藏问题至今仍是一个广为世界关注的悬而未决的问题。

5、少数民族问题

中国有55个少数民族,上面提到的藏族只是其中之一。各少数民族的人口总计近一亿一千万,约占中国总人口比例的9%(据中国国家统计局1996年2 月发布的人口调查公报,1995年10月1日0时,全国30个省、自治区、直辖市和现役军人的人口总数为120778万人,全国汉族人口为109932万人,各少数民族人口为10846万人);但分布的地域约占中国陆上领土面积的60%.人口在百万以上的少数民族有壮族、回族、维吾尔族、彝族、苗族、满族、藏族、蒙古族、土家族、布依族、朝鲜族、侗族、瑶族、白族、哈尼族、哈萨克族、傣族、黎族(各民族人口数据见附表一)共十八个民族。中央政府在少数民族聚居的地方共设立了5个自治区(内蒙古、广西壮族、西藏、宁夏回族、新疆维吾尔)、30个自治州、119 个自治县和3个自治旗。(28)近半个世纪以来,少数民族聚居的地区的社会经济虽然也有了一定发展,但总的来说仍落后于全国平均水平。1992年,少数民族县的农民人均纯收入比全国水平低25%;在全部农民人均纯收入低于300元的县中,少数民族县占61%;在低于500元的县中,少数民族县占38%.1993年上半年,新疆85个县市中,有60多个县市不能按时给职工发工资;西藏拉萨因酥油、煤油(燃料)等生活必需品价格上涨幅度较大,出现大规模群众上街事件。少数民族地区专业技术人才外流的现象也很严重,1991─1992年新疆维吾尔自治区仅通过劳动人事部门外流的各类专业技术人员就达6500人;1983─1992年,宁夏回族自治区通过正常手续调出的各类技术人员达5000人。(29)在5个自治区的五大少数民族中程度不同地都存在着民族主义或“独立”、“分离”倾向,其中以西藏表现得最为突出(上节已专门论述),新疆的维族、内蒙古的蒙族、宁夏的回族的“独立”运动近几年也有所发展,而且其骨干有不少是受过高等教育的少数民族中的知识分子。少数民族问题的形成大致有下列几方面的因素:(1)历史原因(造成少数民族处在前资本主义的不同社会发展阶段);(2)地理因素;(3)人口因素;(4)民族宗教文化;(5)经济落后;(6)教育不发达;(7)大汉族主义的压迫;(8)法制贯彻不力(未真正实行“民族区域自治”);(9)政策因素(搞“左”的一套,损害了少数民族的利益)。前苏联和南斯拉夫的教训表明,在政治强人和政治高压的时代,民族矛盾大多呈隐蔽状态,而一旦旧时代结束,民族矛盾就可能猛烈爆发,甚至于一发不可收拾。因此,对待少数民族问题,决不可等闲视之。

6、地区差异问题

由于中国地域广阔,国土面积居世界第三位,所以,地区间的差异以及发展的不平衡性是十分突出的。在960.26万平方公里的陆上国土(根据《联合国海洋法公约》,中国有海上国土约300万平方公里)范围内:东部地区(包括京、津、沪、辽、吉、鲁、江、浙、闽、粤、琼11省市)为102.84万平方公里,占陆上国土总面积的10.7%;中部地区(包括冀、晋、豫、湘、鄂、赣、皖、桂8省)为194万平方公里,占20.2%;西部地区(包括广西、宁夏、西藏、新疆、内蒙古五个少数民族自治区和秦、陇、青、黔、滇、川六个省,共11个省区)为663.42万平方公里,占69.1%。据1994年统计,在全国11.72亿人口中:东部地区为4.30亿人,占全国总人口的36.7%;中部地区4.47亿人,占38.1%;西部地区为2.95亿人,占25.2%。在矿产资源、自然资源方面:西部地区草原资源占全国的94 %以上;森林资源占全国的51%;煤炭资源占全国的50%;各种有色金属矿藏储量占全国的90%。中部地区原煤产量达6.62亿吨,占全国总产量的61.3%;原油产量达6970万吨,占全国总产量的50.4%;水力发电量为627亿千瓦,占全国总水力发电量的49.5%。而东部地区上述资源均严重缺乏,储藏量不足全国的3-8%。实行改革开放政策以来,东部沿海地区的经济发展和人民收入增长迅速,而中部、西部地区虽然也在发展,但增长速度却远逊于东部地区,三大区域之间的差距逐渐拉大。第一,国民生产总值(GNP)增长速度的差距拉大。1949─1979年的30年间,国民生产总值的年均增长速度,东、中、西部之比为6.81:6.78:7.25,西部地区高于东部地区0.44个百分点。1980─1994年的15年间,这一比例变为19.88:16.20:15.78,东部地区高于西部地区4.1个百分点。第二,工业生产发展的差距拉大。1985─1994年的10年间,东、中、西部工业生产增长速度比为1.42:1.06:1。 第三,乡镇企业发展的差距拉大。1993年全国乡镇企业产值达29023亿元,其中,东部地区占65.8%,中部地区占24.6%,西部地区仅占7.6%。东部地区是西部地区的9倍。第四,农民收入的差距拉大。1980年全国农民人均纯收入为191.33元,东、中、西部地区农民人均纯收入之比为1.39:1.11:1。1993年全国农民人均纯收入为921元,其中东部地区人均纯收入为1380元,中部地区为786元,西部地区为604元。东、中、西部地区之比为2.25:1.75:1。而经济发达地区的苏、锡、常地区农民人均纯收入为2360元,西部贵州毕节地区为426元,云南思茅地区不足400元,其人均纯收入之比为5.9:1。联想到至今我国尚有6500万人口未解决温饱问题,这种强烈的反差更加值得深思。全国的592个贫困县90%以上集中在中、西部地区;而在6500万贫困人口中,约有80%居住在西部地区。(3)很显然,地区差异是中国现代化进程中的一个不可回避的、重要的综合性问题。

7、宪法与法律体系问题

在单一制的国家中,宪法的规定性和法律体系的一致性是统一的。但是,随着香港和澳门收回之后,中国的现行宪法与法律体系就显得矛盾百出了。《八二宪法》规定:中华人民共和国实行社会主义制度,坚持“四项基本原则”(即中国共产党的领导,马克思列宁主义、毛泽东思想的指引,人民民主专政,社会主义道路),“国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”而《香港特别行政区基本法》则规定:“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义和生活方式,五十年不变”(第五条):“香港原有法律,即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法,除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外,予以保留”(第八条)。《澳门特别行政区基本法》也有类似的规定。这意味着,在香港,原来由英国殖民当局制订的法律(香港法律承袭于英国,以英国法为代表的普通法制原则,在自1843年至今的近一个半世纪中,始终支撑及引导着香港法律的发展。)(31)将基本上予以保留;在澳门,原来由葡萄牙统治者颁布的法律(澳门的法律只是葡萄牙本土法律的一种延伸,没有本身的法律)也将基本上予以保留。这样,《八二宪法》第五条规定的“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。就显得难以自圆其说了。如果再考虑将来大陆与台湾和平统一的前景,法律上的矛盾就更加突出了。尽管中共力图以“一国两制”理论来解释与弥合这种矛盾情形,但众所周知,“一国两制”只是邓小平解决“台、港、澳”问题的战略构想,本身并不具有宪法效力。从法律的角度来讲,无论如何,香港《基本法》、澳门《基本法》的法律原则都是与中国大陆现行宪法的法律原则相抵触的。这个问题在现行的政治体制框架下,是无法从根本上加以解决的。

8、世界民主化潮流的影响

美国哈佛大学教授塞缪尔·亨廷顿(Samuel P Huntington)将世界范围内的民主变革分为三次浪潮:第一次自1828─1926年,期间有33个国家转变为民主制;第二次自1943─1962年,期间有40个国家转变为民主制;第三次自1974─现今(仍在继续),已有30多个国家转变为民主制。(32)亨廷顿强调说:“在托克维尔指出的近代民主政治在美洲出现的近一个半世纪之后,一波又一波的民主化浪潮冲上了独裁政权的海岸。在涨势汹涌的经济发展浪潮的推动下,每一波浪潮都比前一波进得更远,退得更少”。(33)美国斯坦福大学胡佛研究所高级研究员戴芒德(Larry Diamond)指出:“甚至可以说现在世界上有一股不可逆转的激发民主体制成长壮大的发展趋势。说到底,当今世界上的政府只有采用民主体制才有可能取得广泛而深刻的合法地位。”(34)由于近17年来,中国大陆实行积极的对外开放,与外部世界发生了广泛的联系,所以世界民主化潮流得以直接对中国产生影响,而中国的社会变革也对世界产生了极大影响。中国大陆17年来的改革开放,直接带来了如下后果:(1)促进了经济发展,大大提升了社会生产力的整体水平;(2)促进了社会分层与重构,中产阶层与市民社会正在迅速崛起,并且在社会生活中发挥着日益显著的作用;(3)促进了文化进步,东西方文化的交融和多元化思潮的兴起,使得文化领域出现了前所未有的生机与活力;(4)经济、社会、文化的变迁以及利益结构的日益多元化,促进了人们的政治思维的嬗变,民主、法制、自由、人权等观念日益深入人心,政治变革已成为不可遏止的历史进程。所有这些都说明,中国并没有置身于世界民主化潮流之外;中国正在融入世界文明的主流;中国这个文明古国正在重新焕发青春并在为人类进步作出自己的贡献。因此,继续坚持过时的政治思维是没有前途的;继续固守与民主化潮流相悖的专制主义、一党体制、威权政权、特权利益也是难以持久的。只有认清历史潮流的发展方向,以人民和人类的利益为最高准则,超越传统观念与陈规陋习,进行彻底的政治变革,建设民主、文明、自由、繁荣的新国家,中国和世界才有光明的前途。

后续第二节

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