中国国家结构改革:从单一制到联邦制

前承第一节

第二节 中国国家结构的改革思路及其评价

通过上节的论述,我们已大致缕清了中国单一制国家结构的成因、现状及其面临的问题与挑战。本节我们将着重分析面对迅速变化的社会现实,可供选择的改革思路;并通过对各种改革思路的考量和比较,论证中国从单一制走向联邦制的趋势与前景。的确,中国实行单一制的国家结构,有其历史的必然性。但是,随着社会、经济、政治的发展以及外部世界和人的观念的变化,这种国家结构形式的“外壳”已经愈来愈不相适应。继续沿袭僵化的单一制(包括“一国两制”),就无法解决与台湾的统一问题;也很难与达赖喇嘛就未来西藏的前途达成谅解与协议;对日益凸显的中央与地方的关系问题、少数民族问题、地区差距扩大问题、宪法与法律体系自相矛盾的问题以及不久的将来香港、澳门主权回收之后的治理问题等,恐怕都难以有效地应对。因此,进入二十一世纪,对中国国家结构形式进行必要的改革,就会显得更加迫切。改革的思路主要有以下四条:(1)将中央集权型的单一制改为地方分权型的单一制;(2)将社会主义单一制改为自由主义单一制;(3)将单一制改为邦联制;(4)将单一制改为联邦制。下面分别予以评述:

一、地方分权型的单一制

为了研究的方便,我们根据集权与分权的特点将单一制的国家结构分为中央集权型、地方分权型和集权─分权集合型三种类型。中央集权型的单一制的主要特点是:一切重大的决策权力都集中在中央机关;地方行政首长由中央任免;国家的财政收入绝大部分由中央统一提取和分配;中央委托地方政府管辖地方各项事务,但地方的一切职权须经中央认可。地方分权型的单一制的主要特点是:实行地方自治制度,地方享有较为充分的自治权;地方的行政首长由地方议会选举产生或由所在地的公民直接选举;地方政府的开支主要来自地方财政收入而非中央财政拨给;地方在宪法和法律赋予的职权范围内有效地行使自身的权力,并受到法律的保护,不需要事事经由中央批准。集权─分权集合型的单一制的主要特点是:中央机关和地方机关分享社会公共管理的权力,中央偏重于关系国家全局的宏观事务的管理,地方政府专司所在地的公共事务的管理,中央和地方的权力划分由宪法和法律规定;政府人事任免,由中央和地方分别履行,即中央负责任免中央机关的公务人员,地方负责任免地方机关的公务人员;财政税收实行分税制,即实行中央和地方两套税收体系,中央政府的开支主要依靠中央税(或称“国家税”),地方政府的开支主要依靠地方税;中央机关在管理国家公共事务时实行适度集权,地方机关在管理地方公共事务时则实行充分自治。法国属于中央集权型的典型,英国属于地方分权型的典型,日本则可以说是集权─分权集合型的典型。研究集权与分权理论的学者认为:集权的长处是,能有效地提供全国性共享物品和服务;可以将跨地区外部效应内部化;有利于获得规模经济效应;有利于实现宏观经济稳定;有利于进行收入再分配。集权的短处是:对各方面信息的了解太粗疏;难以设立一种既能调动各级官员积极性、又能使他们的行为与中央保持一致的动力机制。分权的好处是:有利于促进居民参与当地事务;有利于促使地方政府对本地居民负责;有利于发挥地方官员的信息优势;有利于制度创新;给人们更多的选择;有利于缩小政府的总体规模;有利于提高效率。分权的短处是:不能提供全国性共享物品和服务;难以克服跨地区外部效应问题;有时无法得到提供共享物品或服务的规模经济效应;几乎完全不可能解决宏观稳定问题;不利于解决收入再分配问题。总之,集权和分权各有利弊,完全集权与完全分权两个极端都是行不通的。正因为如此,“我们在现实中既找不到一个将全部权力集中在中央政府手中的国家,也找不到一个将全部权力下放给地方政府的国家”。(35)中国在1978年(实行改革政策)以前,是一个高度中央集权的国家。在政治上,一切重大问题的决策权都集中在中共中央政治局(毛泽东在世时,重大决策权集中在他一人手中);在经济上,实行国有制和中央计划经济(实际为统制经济),财政、税收、基建、投资、金融、物价、物资供应和分配、外贸等权力都集中在中央;在意识形态上,也是实行高度垄断,几乎所有的传播媒介都控制在中央手中。地方(包括实行“民族区域自治”的地方)基本没有多少自主权。因此,地方、企业、个人发展经济的积极性被限制得很死,经济效率也十分低下,到1978年时,中国的宏观经济已经濒临崩溃的边缘。毛泽东去世后,邓小平重新回到权力中心,为了挽救危局,除弊兴利,遂在党内和社会上的改革力量支持下开始进行改革。改革的矛头首先就指向了弊端丛生的中央集权的计划经济体制,改革的主要方法就是“简政放权”,削减过去由中央机关控制的各种特权,扩大地方和企业的权限,用以调动多年来一直被抑制着的地方和企业发展经济的积极性。这样的权力下放,带来了中央和地方关系所处的制度环境的变化,使地方政府掌握的权力得到很大扩张。这主要是因为:第一,所谓“权力下放”,虽然在中央决策者的主观意愿上主要是想把一部分权力下放给企业,但是在实施的过程中,却常常是把权力下放给了地方政府。因为产权关系的作用,尽管中央政府因为“权力下放”而不再干预企业的日常事务,但是地方政府却并不完全愿意让企业变成独立的市场经营主体。于是,“权力下放”的过程中,地方政府的经济权力却大大增长了。第二,集体所有制和个人所有制等非国有部门的成长,往往与地方政府有紧密的关系。在一个地方,非国有部门经济的成长状况,往往取决于当地地方政府的决策能力与行为能力。由于非国有部门往往控制在地方政府手中,地方政府就有可能通过非国有部门的增长而深入地方经济事务,并从中获取大量经济上的收益。由此,地方政府获得了更多的政策和非政策手段来引导和干预地方经济。这就是郑永年和吴国光提出的“发展型地方主义”的缘起。(36)只要分权化的改革持续下去,中国就会一步一步向地方分权型的国家模式靠近。尽管这种国家结构仍然是单一制的,仍然保留部分的中央集权特点,表现形式是集权─分权集合型的,但它与过去的高度中央集权的体制截然不同,带有浓重的地方分权特色。我们可以设想,这种地方分权型的国家模式具有如下特点:(1)中央政府对地方的统治主要依靠法制和宏观经济杠杆(如财政、货币、金融、投资等),辅之以必要的行政管理。(2)地方按照《地方自治法》实行自治,并依法享有立法权、行政管理权、司法权和财权。(3)地方行政首长由选举产生,省长由省议会选举产生;市、县、乡、镇的行政首长由地方选民直接选举产生,并且接受选民监督,对选民负责。(4)地方拥有独立的财政和税收机构,可以自主地支配地方税收征得的税费,可以自主地制定地方的财政预、决算。(5)地方政府负有维护地方社会治安、公共安全和居民生活秩序的职责,负责管理治安警察、保安警察和交通警察。(6)地方自治机关的公务员由地方依法自行管理,自治地方通过考试录用、考核晋升、考勤、福利待遇、奖惩等办法控制地方的公务员。(7)地方政府可以办理中央授权的对外事务,与国外的地方政府或组织机构建立和发展友好、合作关系。(8)地方政府致力于地方的经济建设、社会发展和环境治理,致力于提高本地区居民的生活水平和生活质量。对照上述诸点,我们不难看出,在改革进行了十七年后的今天,中国正在从中央集权型的国家向地方分权型的国家转变,中央政府对国家的治理愈来愈多的强调法制的作用和运用经济手段;地方政府的自主权呈现逐步扩张的趋势;地方行政首长虽仍然是由中央(通过共产党的组织部门)甄选和提名,但必须要经过地方人民代表大会表决通过,近年来已不断发生中央内定的人选被人民代表大会否决的事例;分税制税种的划分参见[附表二]改革实行之后,已经形成了中央和地方两个税收体系,地方政府已经拥有自己的税收机构,并且有了稳定的财源;地方政府在制定地方性行政规章、行使地方行政管理、司法管辖和对外交往方面的权限也在逐步扩大。随着中央宏观控制的能力逐步减弱和旧的意识形态的逐步消解,中国将会继续朝向地方分权型的国家模式变迁。

将中央集权型的单一制改为地方分权型的单一制的改革思路,有其一定的合理性。它有利于克服中央过度集权造成的各种弊端,如信息失真、决策与行动迟缓、效能低下、严重的官僚主义、管理成本过高、财政赤字巨大、地方和企业的自主性受到压抑等等。同时具有参与程度高、选择性大、管理成本相对较低、有利于提高效率、制度创新、强化监督等优点。但是,真正实行起来,也会出现地区割据、排外倾向、抵制竞争、保护落后以及阻碍统一市场的成长发育等弊病。当然,这些弊病是可以通过逐步健全法制、加强地区间的交流与互利合作来给予解决的。根本问题仍在于,它没有改变单一制的国家结构,仍然无法解决阻碍国家和平统一与有效治理的关键问题:在这样的国家结构下,只能把台湾作为中国的一个地区(“特别行政区”)来对待,把台湾当局作为一个地方政府来对待,这是台湾统治者(不管是国民党执政,还是民进党执政)不可能接受的;西藏的达赖喇嘛也不可能接受这种国家结构形式;此外,它也无助于解决日益紧张的中央与地方的关系问题、地区差距扩大问题和少数民族问题。因此,这种改革思路的局限性是显而易见的。我们需要继续探寻其它更好的改革路径。

二、自由主义单一制

如果我们以意识形态和社会经济制度作为标准来划分单一制的国家结构形式,则可以得出社会主义单一制和自由主义单一制两种截然不同的类型。自由主义是一种与社会主义相对立的思想体系和意识形态,它起源于欧洲的自然法则思想、人道主义和改良主义,并且在现代资本主义世界中占据主流地位。美国兰德公司的弗朗西斯·福山1989年发表了“历史的终结”一文,认为西方自由主义在20世纪先后战胜了两个挑战者,一是国家主义,二是共产主义,而在可想见的未来看不到新的挑战,因此今后的历史将在自由主义哲学的框架中展开。自由主义的主要特点是:(1)坚持维护私有制,主张个人的自由发展,这种发展不应受到来自社会、国家在思想上、政治上和经济上的强制和约束。自由主义的代表人物、奥地利经济学家路德维希·冯·米瑟斯在其名著《自由主义》一书中写道:“用一个唯一的词汇就能概括自由主义的纲领,这就是:私有制,即生产资料的私有制”。(37)(2)主张在政治上实行宪政,建立和巩固法制国家,并藉此限制国家的权利,防止国家的专制。法制是保障个人自由的前提,宪法必须包括一整套保障个人和公民基本权利的内容,这些基本权利保障公民不受国家的干预,而国家的主要职能就是保证公民有自由发展的空间。政治自由化的政权形式是议会民主制。(3)主张在法律上、政治上人人平等,人人都有参与经济生活和社会生活的权力。而这种主张只有在一个自由、民主的国家制度、经济制度和社会制度中才能得以实现。(4)主张在经济生活中建立和维护一种生产者和消费者都可在不受国家干预的条件下追求其利益的经济秩序。主张国际范围内的自由贸易。在自由市场经济的条件下,不是由国家,而是由私人经济的参与者来决定经济生活的进程,国家只应为经济运行制定法律秩序并督促和观察其实施情况,而不是直接介入经济生活。(5)主张和平,反对战争,认为和平是万物之父,只有和平才能给人类带来进步。(38)(6)主张建立一个人人都可以按照自己所选择的道德标准、哲学和宗教等世界观来塑造个人生活的社会,国家在世界上保持中立和宽容的态度,并保障个人的自由发展。

如果我们把社会主义的意识形态与自由主义加以比较,就可以看出二者之间在一些基本点上是相互对立的。首先,社会主义主张废除私有制,实行生产资料的公有制。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中有一句名言“共产党人可以用一句话把自己的理论概括起来:消灭私有制”。(39)其次,社会主义在政治上一般都实行一党专制和无产阶级专政。“社会主义就是宣布不间断革命,就是实现无产阶级的阶级专政,”(40)而共产党是无产阶级阶级利益的集中代表,因此,共产党一经夺取政权就会把党的领导变成国家意志和宪法原则。再次,否定议会民主制和权力制衡,实行共产党领导一切和全能主义政治,党的意志、党的方针、政策、决议渗透到社会生活的各个层面,党的权力、党的利益高于一切,可以不受任何制约。再次,忽视法制,强调意识形态和思想革命化,强调思想觉悟和集体主义的道德规范。传统的社会主义还主张实行计划经济,反对市场经济;主张实行按劳分配(实际上并未真正实行),反对按资分配;主张社会公正,反对阶级剥削。当然,以上所说的社会主义是指马克思、恩格斯创立的共产主义学说、列宁、斯大林创立的前苏联和东欧的社会主义和毛泽东、金日成领导的中国、朝鲜(还有越南、古巴)的社会主义,而不是指的欧美各国社会民主党(包括社会党、工党、工会组织)主张的社会民主主义。到本世纪七、八十年代,共产党执政的各社会主义国家纷纷出现危机,也纷纷进行改革。前苏联、东欧的社会主义国家(包括阿尔巴尼亚、罗马尼亚、南斯拉夫等国)经过经济改革和政治变革已经悉数变为自由主义的国家(其中有的国家尚未完成转变过程,但至少已不再是社会主义了)。越南、中国的经济改革也使本国发生了深刻的变化,朝鲜、古巴正在开始尝试着进行改革,并在加强与外部世界的联系。

邓小平创立的有中国特色的社会主义主要由“两个基本点”构成:即在政治上坚持四项基本原则,这一点是与毛泽东一脉相传的,也是与其它老革命家(如陈云)完全一致的;在经济上实行改革、开放、搞活。这两个基本点是主从关系,而不是平行关系,经济是从属于政治的。当经济上的“改开搞”影响到坚持四项基本原则时,就要进行纠偏和整肃,这也就是党内改革派如胡耀邦、赵紫阳等的悲剧结局之所在。而还有“一个中心”(以经济建设为中心)也就难以贯彻始终了。但不管怎么说,经济上的改革、开放、搞活给中国社会带来的变化都是巨大而深远的。改革不仅极大地促进了社会生产力的发展,而且催生了市场经济、中产阶层、市民社会、多元文化,也极大地促进了人的价值观念的现代化。问题在于,中国的改革始终是一种跛足的改革,经济改革进展很大,政治改革却裹足不前,关键是共产党的领导阶层担心搞政治改革会象前苏联和东欧国家一样使自己失去政权,丢掉江山。由于不搞政治改革,且通过持续不断的政治运动,全力反对资产阶级自由化和政治多元化思潮,使中国共产党一党专政得到维持。不过,这样的做法带来许多其它问题,如:政治上的保守、僵化,维护既得利益,直接阻碍了经济改革的深化,既限制了非国有经济的发展,也使国有经济陷入难以自拔的困境;由于缺乏权力制约机制和新闻舆论监督和社会监督,致使共产党内的腐败和国家权力机关的腐败迅速蔓延,党的形象和党的权威每况愈下;权力意志论的盛行与滥用权力,造成行政决策的非科学化、非民主化和普遍的以权谋私、不负责任、决策失误、挥霍浪费;强化意识形态(如所谓的“讲政治”)和反自由化,则压制了人们的自主性、积极性、创造性的发挥,淘汰了大批社会精英(包括政治精英和知识精英),造成了知识阶层的疏离现象与认同危机和年轻一代的普遍缺乏信仰……。这就使共产党的领导阶层在政治上陷入了一种两难境地,不搞政治改革,最终会导致各种社会矛盾的总爆发,危及党的统治;搞政治改革,也会诱致党内和社会矛盾的激化,危及党的统治;确实左右为难。总之,我们目前还看不出自上而下地进行和平的政治改革的前景。但是,在邓小平之后,党的最高领导层将会被迫做出选择,是继续实行政经分离,维持一党专政体制;还是顺应世界民主化潮流,进行政治改革,逐步实现政治现代化。

不管中共是否主动地进行政治改革,中国或迟或早都会走向政治民主化。日本教训、台湾经验、韩国模式、香港道路无不印证了这一点,经济成长、社会进步、民智提高、利益多元、人权张扬都会不利于政治一元化,而有利于政治民主化、自由化。所以,在二十一世纪,中国可能会先于国家结构的改革实现政治民主化、自由化。这样,自由主义单一制就会从假设变为现实。届时,国家政权的合法性基础将会得到重塑;宪法和法律将具有至高无上的权威;人权和公民的财产权将得到制度化的保障;政党和政府的活动将被纳入法制化的轨道,受到有效的监督和制约;司法是独立、公正、权威的;言论自由和结社自由将真正得以实现,并成为实行民主宪政的基石;军队将实行职业化、国家化、非政治化,成为保障国家安全、捍卫和平发展的可靠力量;并且将与世界所有爱好和平的国家和地区建立友好、互助、合作关系。我们不是乌托邦主义者,也不是在幻想完美无缺的世外桃源;自由主义的社会并不是没有缺点、没有丑恶现象,我们只是认为它更加符合人性的需要,是人类社会较为成熟的发展阶段,是现代文明的发展主流,它有利于抑恶扬善,有利于多样化、个性化、创造性和生命活力。尽管在社会经济体制比较方面,自由主义单一制大大优越于社会主义单一制,但是对于中国这样一个多民族的、幅员广阔、发展很不平衡、且又因袭着厚重的历史包袱的世界大国来说,单一制的国家结构仍然有其难以克服的局限性。在这种国家结构下,台湾问题仍是一个“死结”;西藏问题恐怕也很难找到根本的解决办法;中央与地方之间的关系仍将是一种错综复杂的局势;宪法条文与法律体系的内在矛盾仍旧无法克服;地区差异与民族问题的处理仍然受到诸多限制。所以,有必要把国家结构的改革思路转向复合制,即邦联制和联邦制。

三、邦联制

前述的两种国家结构的改革思路都是在单一制架构之内所作的预设。本节论述的邦联制和下节论述的联邦制则同属于复合制国家结构。按照《布莱克维尔政治学百科全书》的诠释:邦联是一种限制性的国家联盟。“一些国家有时通过某种永久性协定共同拥有政府的某些机构。例如,一些共和国可以拥有共同的国籍、军队、仲裁法庭、秘书处、部长会议、在共同的边境课收的进口税,甚或共有一个两院制立法机关的议院。它们藉此获得了一种不很重要的集体的性质和名称,这就是邦联。但是,当通过了不退出的决议和对极为重要的最终决定不再需要一致同意时,联邦制这个相关的概念就更恰当了。”(41)邦联的成员国是主权国家,各自均有立法、外交、军事、行政、财政方面的全权。邦联与联邦不同,不是国家的主体,只是成员国之间的联合体。历史上的邦联如1579—1595年的荷兰联省共和国、1781—1789年美利坚合众国、1815—1848年的瑞士同盟、1820—1866年的德意志同盟等。1775年北美十三州开始进行反对英国殖民统治的独立战争,1776年7月4日通过《独立宣言》,1777年11月的大陆会议通过《邦联和永久联合条例》(简称《邦联条例》),条例经各州批准后,于1781年正式生效。《邦联条例》宣称邦联的名称为美利坚合众国;各州保持其主权和独立;建立邦联政府,设立一院制的国会,由各州派代表参加,不论邦的大小,各州只有一个表决权,其权力只限于处理战争和对外事务、向各州要求经费、办理邮政事务、管理印第安人等事务。邦联无独立的行政机关,无统一的司法部门,无统一的军队。由此可见,邦联不是一个国家,而仅仅是一个松散的国家联盟,它的法律对各州没有约束力,权力十分有限。(42)现代某些国家,为某种共同利益而组成的国家联合,实际上也是一种邦联的新形式,如欧洲联盟、东南亚国家联盟、独联体、英联邦(有学者将独联体和英联邦称之为国协)等。欧洲联盟(简称“欧盟”)的前身是欧洲共同体。1958年1 月欧洲经济共同体和欧洲原子能联营成立后,同1952 年成立的欧洲煤钢联营共同设立欧洲议会和欧洲法院。1965年4月,上述三个组织的六个成员国法国、德意志联邦共和国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡为统一这三个组织的部长理事会和委员会签订条约,从此这三个组织总称为欧洲共同体,并设立部长理事会(最高决策机构)、欧洲共同体委员会(最高执行机构)、欧洲议会、欧洲共同体法院。1974年12月又把原来不定期举行的成员国首脑会议制度化,定名为欧洲理事会,商议共同体的重大对内对外政策。1991年底《马斯特里赫特条约》的签订,是欧洲一体化进程的里程碑。1993年11月,《马约》生效,欧盟正式取代了欧共体。1995年,由于奥地利、瑞典和芬兰的加入,欧盟成员由12国扩大为15国,成为国际社会最具影响力的主体之一。东南亚国家联盟(简称“东盟”)是由马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、印度尼西亚五国共同创立的区域性国家联盟。1967年8月8日,上述五国的外交部长在泰国首都曼谷举行会议,发表了《曼谷宣言》,宣告东盟成立。其最高政策制定机构为东盟部长会议,由五国的外交部长出席,每年举行例会和非正式会议各一次。在两次会议之间,部长会议的决议由常务委员会执行。1976年成立了东盟秘书处,设在雅加达。之后,文莱、越南等国又相继加入东盟。现在,东盟已成为一个十分活跃的区域组织,在国际事务中发挥着越来越重要的作用。独联体(全称“独立国家联合体”)是在苏联解体之后由前苏联的11个国家共同建立的。1991年12月21日俄罗斯等11个独立国家领导人在哈萨克斯坦共和国首都阿拉木图举行独立国家联合体首脑会议,会议通过了《阿拉木图宣言》和《关于武装力量的议定书》等文件,宣告苏联不复存在,独联体正式成立。经过几年的磨合,近来独联体内部正在产生一体化趋向。1996年3月29日,俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦四国总统签署了加深四国在经济和人文领域一体化的条约。该条约规定俄、白、哈、吉之间进一步加深关系,以在未来建立“一体化的国家共同体”。随后,4月2日,俄罗斯又与白俄罗斯签署了《主权共和国联合体条约》。条约规定:双方将协调两国对外政策及在重大问题上的立场;制订军事建设的共同原则;建立统一的经济区;形成统一的运输系统;逐步向编制共同的生产能力表过渡,协调两国生产能力;实施统一的货币、信贷和预算制度,为发行统一货币创造条件。联合体的最高机构为最高委员会,该委员会由两国国家元首、政府首脑、议会领导人和执委会主席组成;由两国相等人数的议员组成议会议,成立执行委员会作为联合体的常设执行机构。条约参加国将保持自己的主权、独立和领土完整以及各自的宪法、国旗、国徽和国歌等国家政权的标志。英联邦实为邦联,由英国和一些曾经是英国殖民地的独立国家以及英国的附属国、殖民地和其他统治地区组成。原称“大英帝国”,一次世界大战后,改用现名。英联邦有49个成员国,拥有世界人口的四分之一,没有任何统一的权力机构,英国国王为邦联的象征和元首。1965年起设立英联邦秘书处,处理邦联的日常事务。英联邦成员国将英语当作共同语言。各成员国政府首脑定期举行会议,但其结果对成员国没有约束力,只是保持一种松散的联系形式。从以上对现存的几个邦联的简介可以看出,邦联是一种松散的国家结构形式,其对各成员国的约束力也较为薄弱。邦联没有设在各组成单位之上的中央政府,虽然它也组建了邦联中央机构,但这只是一种协商性机构或者成员国首脑会议,这种机构没有权力统治其成员。邦联的各成员国都是独立的国家,各国之间的关系属于国际关系,各国的盟约算是国际条约。所以,邦联中央机构的决议,虽然对成员国有一定约束力,却不能直接束各国国民;必须由各成员国政府再用自己的名义作出决议,对本国国民才产生约束力。

近些年来,台湾、香港以及海外的社会活动家和学者主张中国实行邦联制的言论已屡见不鲜。台湾民主进步党的创始人之一费希平早先在美国时就曾主张“大中国邦联”的构想,建议召开“中国统一委员会议”,商议建立“大中国邦联”的议程。(43)香港学者金骥在其1992年4月出版的《邦联制》一书中更对在中国建立邦联进行了系统地阐述。金氏在书中提出中国的最佳出路是分为九国,合建为“神州邦联”。“神州邦联”由九个成员邦组成:华夏联邦共和国、雪山狮子国(西藏)、阿尔泰共和国(新疆)、漠南共和国(内蒙古)、广西共和国、回夏共和国、中华民国、港澳共和国和蒙古共和国。金氏主张:(1)邦联不设中央政府,不设行政机关,也不需要政府首脑,邦联议会对外代表邦联主权。(2)邦联各国自行组建军队,邦联议会中设一防务委员会,协调国防事务,下设西线、东线联合司令部,各国自愿参加两个司令部的防卫行动。(3)邦联内各成员邦都可以自主发展对外关系,邦联议会内设一外交委员会,协调各成员邦的外交政策,协商统一重要的外交行动及立场。(4)复兴墨学,兴办墨家寺院。(5)民主分为“大规模民主”与“小规模民”,“与其说中国现在最需要的是民主,不如说最需要的是减少规模”,“减少规模有助于走向民主”,“民主只能在小规模中实现”,“大规模民主的民主程度都较低”。(44)美国马里兰大学教授丘宏达在论述“中国最终统一模式”时,认为中国应以联邦制统一。但是他又指出:“目前存在的三个著名的联邦国家,瑞士、美国与德国,均是先经过邦联的阶段才和平统一成为联邦国家。”由此,他认为中国“必须先采邦联的方式才能逐渐达到统一的目标。”成立邦联后,两岸关系更形密切,这样经过一段时间相处后,再水到渠成地成立联邦达到真正统一的中国。(45)将来中国如欲实现最终统一,用武力的方式是决不可取的。只有用和平的、民主的方式,加强交流、合作,通过对话、协商、谈判、妥协,在确保人民福祉的前提下捐弃前嫌、求同存异、缩小差距、建立共识,才能一步步靠近目标。这就要求海峡两岸的政治家一定要尊重民意,以国民的意愿、国民的利益为依归。就是说,如果在将来的某个时刻,民意使然(如举行全民公决),采行邦联制达成中国统一,也未尝不是一件值得庆幸的事情。缔结邦联的方案可能有以下几种:(1)中国大陆与台湾结成邦联;(2)中国大陆与台湾和西藏结成邦联;(3)中国内陆与台湾、西藏、新疆、内蒙、广西、宁夏以至港、澳结成邦联;(4)在第(3)方案的基础上再加入蒙古以及其它自愿加入的国家和地区组成“大中国邦联”。邦联制的优点是包容性大,富于弹性,较利于逐步缩小各个地方(国家)之间的差距。采行邦联制,我们在前面论述过的中国单一制国家结构面临的诸种问题均能得以解决或缓解。邦联制的缺点是成员国之间的联系过于松散,因而相互之间的凝聚力和团结一致处理外部问题的能力比较弱。正因为如此,近年来,欧盟、东盟和独联体内部各国的联合与合作均有加强的趋势。欧洲一体化与欧洲统一的步伐正在加快;东盟诸国协调一致的外交也有所进展,并已确立在本世纪末建立东南亚十国“大同盟”、2003年实现东盟自由贸易区的目标;独联体中的俄罗斯与白俄罗斯、哈萨克斯坦于1995年2 月建立了关税同盟,独联体国家政府首脑会议相继通过了10 多个有关独联体经济一体化的协定,1996年2 月叶利钦又宣布俄罗斯将与白俄罗斯“实现统一”。上述种种正应了《三国演义》开篇的一段话:“天下大势,分久必合,合久必分”。分也好,合也好,都是历史自身合乎逻辑的推演,我们对之应抱有一种达观的态度,顺民意而尽人事而已。

四、联邦制

联邦制是与邦联制既有相同之处又有不同之处的一种复合制的国家结构制度。联邦制是指由两个以上的共和国或邦、州联合组成的统一国家的制度。邦联制则是指两个以上的独立国家为了某种特定目的而结成的国家联合的制度。美国学者威廉姆·瑞克(William H.Riker)在《联邦论》中对联邦制作的定义是:“联邦制度之主要机构,乃……联邦及其各组成分子之政府,而此两者又于同一领土之上,统治相同的人们,且彼此又皆享有独立从事某些决定,不受干涉之权限。”(46)英国牛津大学教授肯尼思·钦顿·惠尔(Kenneth Cninton Wheare)在《联邦政府》一书中指出:“我所谓的联邦原则,指的是分权的方法,目的是使中央政府和地方政府各在一个范围内互相协调而又各自独立。”(47)联邦制的主要特点是:(1)二元主权。联邦和成员国分别拥有主权。联邦主权是各成员国协同认可与让予的结果;成员国的主权是经其本身认可与让予联邦之后所剩余的主权权力部分,而其让予联邦的部分主权得根据成员国的意愿,通过特定的程序予以收回。(2)双重政府。即一个联邦政府和若干个成员国(邦、州)政府。它们分别依据宪法所赋予的权力而存在,并通过立法、行政和税收分别作用于公民。(3)双重宪法。各成员国(邦、州)按照联邦宪法的规定,制定自己的宪法和法律,设立自己的立法机关和行政机关,在自己管辖的地域内行使职权,领导地方各级政府。(4)双重国籍。成员国(邦、州)的公民除具有自己的国籍外,同时还具有联邦的国籍。(5)刚性分权。联邦和成员国(邦、州)的权限划分,由宪法和法律明确规定,联邦政府和官员都不得干预或侵犯成员国的权力。正因为联邦制具有以上特点和很大的包容性,所以世界上的大国及次大国(如美国、俄罗斯、加拿大、德国、澳大利亚、巴西、墨西哥、印度、巴基斯坦、尼日利亚等)大多采行联邦制,联邦制国家约占世界1/2的土地和1/3以上的人口。由于实行联邦制的国家在政治体制上存在着很大差异,于是有些学者主张以美国、瑞士、加拿大和澳大利亚为典型的联邦制。(48)为了探寻非大一统、非分裂的中国统一模式,海外的一批华人学者和有识之士近年来做了大量很有价值的工作。1993年7月,20 余位来自美国、欧洲、日本、香港、台湾的法学、政治学、历史学专家学者在美国的火努鲁鲁市召开“中国统一模式和宪法结构学术讨论会”,经过讨论,大多数学者认为,未来的中国在国家结构上宜采用“联邦制”,会议还草拟了一部学术探讨性的《中华联邦共和国宪法草案》。(49)1995年3月,则有近50 人参加了在美国柏克莱加州大学东亚研究所召开的“未来中国国家结构与宪政体制研讨会”,有更多的人对未来中国采用联邦制实现统一和进行治理达成共识。美国哥伦比亚大学访问学者严家其专门著作《联邦中国构想》一书,对中国采行联邦制进行了系统地阐释。他认为中国政治体制存在三大弊端:其一是横向权力结构─专制主义;其二是纵向权力结构─中央集权;其三是政府的权力范围─全能主义。“对于中国政治体制的三大弊端,必须从三方面来克服,即用民主政治来代替专制政治,用联邦制来代替中央集权制,用政府权力受到限制的有限政府来代替全能主义的政府。未来中国的政治体制应当是民主制的、联邦制的与有限政府相结合的体制。”(50)严家其的书中还对联邦中国的政治体制、人权和财产权的保障、港台问题、西藏问题及走向联邦中国的道路提出了自己的构想。上述研究工作和学术积累无疑会对今后中国国家结构的变革提供重要的启示,产生积极的影响。

中国自本世纪七十年代末开始的分权化改革历经十几年后,中央和地方的互动关系发生了根本性的变化。这一变化的主要趋势就是中央宏观控制能力的逐渐衰减,地方势力的逐步兴起。八十年代以来,国家能力迅速下降,已经形成财力上的“弱中央、强地方”的格局(51)(1995年中央财政赤字为664.42亿元,地方财政结余为42.98亿元)。在这一过程中,各自为政、实行地方利益取向政策的“诸侯经济”已成气侯,在国家机器内部已经形成更具自我意识、自我利益、自治权力的某些地方政府(主要是省级政府),成为中央政府和国家权威的最大挑战者。(52)由于地方权力日益壮大,中央已经不能有效地通过等级结构来号令地方(在赵紫阳主政时期,就有“政令不出中南海”之说),于是在中央和地方之间就形成了独具特色的普遍的谈判行为。就是说,中央和地方之间的新的行为互动模式主要体现为两者间的谈判。谈判的本质,表明中央和地方之间形成了相当程度的权力平衡和制约。而这种中央和地方之间的权力平衡和制约其实就是联邦制的本质。只是,在目前中国,这种联邦制是行为性的,而不是制度化的。还有人说,中国已经出现了事实上的“半联邦制”或“准联邦制”(郑永年,1994)。这种“联邦制”不是用宪法规定下来的,不是直接表现在国家的规范政治结构之中,而是在实际的权利运作中达成的,是通过中央和地方之间在多种多样的相互谈判的行为中表现出来的。所以,又被称之为“行为性联邦”(郑永年、吴国光,1995)。随着1997年和1999年的相继到来,香港、澳门的主权回归中国,《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》相继生效,中国国家结构将发生制度性变化。届时,香港特别行政区和澳门特别行政区将实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权以及人事权;享有很大的外事权,可以以“中国香港”、“中国澳门”的名义单独同各国、各地区及有关国际组织建立和发展经济、文化合作关系,并签订有关的双边或多边协定;保持财政独立,财政收入全部用于自身需要,不上缴中央人民政府;特别行政区政府享有货币发行权,自行发行货币,自行制定货币金融政策;实行独立的税收制度,自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项;实行自由贸易政策,保障货物、无形财产和资本的自由流动。总之,香港特别行政区和澳门特别行政区享有的权力在许多方面大大超过了联邦制下成员国的权力。此时的中国将成为带有某些联邦制特征的国家,或可称为“实在性联邦”。

中国国家结构如从单一制改为联邦制,则大陆与台湾的和平统一问题就有了一个谈判的基础。这样既维护了一个中国的原则,避免海峡两岸兵戎相见、骨肉相残;又可满足台湾人民自治自强、安居乐业的愿望;还有助于“大中华经济圈”的形成和中华民族的长远发展;亦有利于维护亚太地区和全世界的和平与稳定,有利于增进全人类的利益这一终极价值。可谓“善莫大焉”。台湾高层领导人连战曾表示过:“中国将来统一有很多可能,联邦或邦联应该是可以考虑的途径。”(53)可见,以联邦制实现国家统一,是台湾统治者可以接受的方式。中国如改行联邦制,则长期困扰中央政府的西藏问题也可望迎刃而解。达赖喇嘛曾多次提出过用联邦制解决中国和西藏关系的建议。他在接受访问时说:他的政治目标是建立西藏“自治政府”,并与中共结合成“联邦”。这一联邦方案的主要内容包括:(1)自治政府将外交及防卫事务委由中共负责;(2)确立民主原则;(3)西藏境内所有藏人居住区皆在“自治政府”管辖范围内。因此,实行联邦制应是解决西藏问题的可行方案。(53)中国实行联邦制,联邦与成员邦之间的权限划分得到宪法和法制的保障,这样联邦与成员邦各司其职,各行其权,传统意义上的中央与地方的矛盾也就不复存在了。香港和澳门改为联邦中国的成员邦,将变得更加名符其实。宪法与法律体系的矛盾状况也得以消除,从而维护了法制的至上性与尊严。中国实行联邦制,还为地区差异问题和少数民族问题的逐步缓解提供了带有根本性的制度架构。同时,实行联邦制还有助于实现民主宪政和有限政府,有助于健全权力制约机制,有助于使政府面向民众、为民众服务、接受民众监督。当然,中国国家结构改为联邦制,也会产生新的问题和矛盾,如:怎样合理地划分联邦与成员邦的权限?联邦与成员邦的国家机构如何设置?联邦的法律体系如何建构?怎样建立有效行政?联邦和成员邦的安全如何保障?联邦的统一市场如何扩展与完善,怎样克服区域分割与诸侯经济?怎样争取有利于中国现代化的和平的国际环境?怎样改革和重新确定联邦与成员邦的行政组织与行政区划?怎样克服联邦内部的离散性与分离化倾向?怎样缩小成员邦之间的地区差距?等等。对于这些问题,我们将在本章的第三节分别予以论述。

后续第三节

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