郭保刚
美国托玛斯学院(Thomas College)政治学副教授

一、台湾的威权统合主义劳工政策
二、大陆的国家统合主义劳工政策
三、世纪之交台湾的劳工政策
四、世纪之交中国大陆的劳工政策
五、结论
【注释】

任何现代的社会制度都非常注意保护劳工的正当利益,尊重劳工的种种权利。如果说,发达国家这方面的制度经验距离中国大陆的现实尚远,那么,对比中国大陆和台湾的劳工政策的历史和演变,则不失为一可行的劳工制度和政策的比较研究课题,可以为分析转型中的中国大陆的劳工问题提供可直接参考的信息。

许多人或许会认为,台海两岸分治多年,政治经济制度迥然不同,其劳工制度和政策可能缺乏可比性。笔者曾在大陆和台湾都作过实地调查或访问,认为两岸的劳工政策实际上颇具相似之处。虽然台湾一向标榜奉行以民生主义为宗旨、以劳资合作为目的之劳工政策,而大陆方面则一向宣称,工人阶级是其政权的领导力量,奉行社会主义的劳工政策,但两岸的劳工政策都具有强烈的统合主义(corporatism)色彩。

统合主义是指国家通过对利益集团的协调和控制、达到国家与社会的利益相互和谐的一种社会政策。其基本特徵包括三点。第一,政府通过与少数具法定垄断地位的劳资团体的协商对话,求得双方对经济政策的认同;第二,这些团体不仅对其所代表的成员或群体负责,同时也对政府负责;第三,政府与利益团体的关系是合作性的而非对抗性的。[1]

美国学者霍华德·威尔达(Howard·Wiarda)研究了欧洲的政治史后认为,当代各国的劳工政策都有一个从“国家统合主义(state corporatism)”向“社会统合主义(societal corporatism)”转变的过程。“国家统合主义”又称威权统合主义或保守统合主义,其主要特徵是,政府通过对利益团体的干预来保证体现国家利益的政策得以贯彻实施,在这种状况下,相对于强有力的政府而言,社会团体处于劣势,具有对政府的依附性。“社会统合主义”又称自由统合主义或新统合主义,其基本特徵是,利益集团具有充份的独立性,而且与政府机构处于对等地位。“国家统合主义”多出现于早期工业化的国家和地区;“社会统合主义”则多产生于已经工业化的国家和地区,尤其是在社会民主主义传统强盛的欧洲。当一个国家经历着从“国家统合主义”向“社会统合主义”转变的过程时,通常官方对社会团体的管制程度减低,政府运用强迫手段的能力下降,而社会团体对政府的影响力则逐步上升。[2]

笔者认为,海峡两岸长期推行的劳工政策基本上属于保守性的威权统合主义政策,两岸的威权统合主义政策既有许多共性,也有一些区别。目前,台湾正经历着从威权统合主义的劳工政策向社会统合主义的劳工政策转变的过程,在此期间必然会遇到劳工运动日益温和、劳工立法进退两难等现象;而大陆当局传统的劳工理论和实践在经济改革中也受到了全面的挑战;未来大陆和台湾各自的劳工政策只能是合作型的社会统合主义模式。在本文中,笔者将首先考察台湾所谓的三民主义劳工政策的实际内容;然后再分析大陆的劳工政策的理论和实践;最后将二者加以比较,从台湾经验来研判大陆未来劳工政策的走向。

一、台湾的威权统合主义劳工政策

台湾的劳工政策有两个组成部份,一部份是延续国民党在大陆统治时期的劳工政策,另一部份则是民国政府迁台后在长期戒严的政治环境下所制订的劳工政策。国民党在统治大陆的初期,曾强调扶助工农、抑制资本的政策;但国共分裂后,国民党便逐步采取了以国家利益至上和一党专治为特徵的威权统合主义统治体系。[3] 国民党退守台湾后,痛定思痛,认为有必要吸取在大陆失败的教训,因此在政治上进一步强化了对劳工的控制,而在经济上则开始强调劳工福利和劳资合作,此后形成了台湾的威权统合主义劳工政策。其特徵可从工会的组织结构、工会与政府的关系、工会与执政党的关系、劳工的政治权利、劳工的经济权益等几个方面来分析。

台湾现行的“工会法”是民国政府于1929年在大陆制订的,虽先后修订了七次,但其控制工会发展的基本精神并无实质性的改变。根据这个法律,所有超过50人(后改为30人)以上的工厂均须组织工会(行政、教育、军工等部门除外),但每个工厂只能有一个工会;凡符合入会条件的职工均要入会;参加了产业工会的工人不得再加入职业工会;基层工会必须加入地区(如市、县)或行业性的总工会,而区域性或行业性的联合工会又必须加入全国总工会。这套一元化的组织结构显然有利于党政机构自上而下地对工会实行集中性的控制,而工会本身也就失去了独立的地位。但台湾当局并未严格推行这一工会法,从未完整地建立起这套强制性的“金字塔”型的工会组织结构。到1976年为止,在所有符合组织工会的要件的单位中,只有三分之一多的单位有工会组织;即使到了工会运动非常活跃的九十年代,设有工会的企业也始终没超过50%。[4]

这样,工会事实上不是一个独立的劳工团体,而是变成了受行政部门辖制的一个变相的劳工管理机构。法律中有明文规定,内政部及省、县、市行政部门为工会的主管机关,主管机关得监督指导工会的选举、工会代表会议的召开、批准工会的国际联络等;工会从成立到改选、以及章程的修改,均要报送主管部门审批;政府对县市以上工会组织予以经费补助,并列入中央及地方政府的预算;政府机关还对工会举办的会员福利事业另拨发福利金。这种用政府预算直接在经济上补贴、扶植官方工会的做法与大陆十分接近。

除了直接的行政干预外,国民党还通过其党部渗透和操纵工会组织。在六十、七十年代,工会会员中国民党党员一般都占一半以上[5];国民党的各级组织积极干预工会选举,通过发动党员和工会会员来保证国民党的候选人当选;对非党员的工会领导人则极力笼络,吸收他们入党或诱之以官禄德。国民党的目的是要防止敌对性工会组织的出现[6],为此直接掌控了大部份的工会领导权,通过国民党中央的社会事务工作委员会(社工会)掌管执政党对工会的工作。这种将工运纳入国民党党务管理体制的作法延续了国民党在大陆统治时期的策略,减弱了工会的政治活力,从而避免劳工阶级成为其他政治势力的社会资源。[7]

国民党在台湾实行戒严达38年之久,在此期间劳工的政治权力受到严格限制。“工会法”虽保留了劳工罢工的权力,但却多方限制。一方面,它规定劳资纠纷必须经过调解程序,劳工在调解期间不得宣布罢工;但另一方面对调解的期限却无规定。[8] 同时它还明文规定,工会不得要求为超过标准工资之加薪而罢工(“工会法”第26条)、罢工期间不得采取封锁工厂的行为(“工会法”第29条)[9]。事实上,劳工们就连这些大为缩水的政治权利往往也无法运用,因为在戒严时期罢工者可因种种罪名被判刑,其惩罚可高至死刑。此外,政府的安全部门还长期监视工会和劳工领袖,有时还恐吓威胁。这些政治高压手段确实遏止了劳工运动的萌芽。解除戒严后,虽然劳工罢工的权利恢复了,但仍存在不少限制。

台湾的劳工对企业的生产经营的发言权不多。台湾的“工厂法”规定,劳资双方要组织工厂会议(后改名为劳资会议),由劳资双方同等名额的代表组成;每月召集一次会议讨论工厂经营、劳资关系、劳动条件等议题。但在实际运作中,劳资会议往往成为资方安抚劳工的一个渠道。不少企业的资方还提供资金,让工人组织游览和娱乐活动,以改善劳资关系、增强劳工对公司的亲和力。

为了软化劳工中可能的对立情绪,台湾当局一方面推动基层劳资协商和福利事业,一方面在劳动保护、劳动就业、职业训练、医疗保健等方面增加了法律保障。1958年台湾就制订了“劳工保险条例”,实行强制性劳工保险,从而在劳工遇到工伤、生育、医疗、残废、失业、退休及死亡等情形时可提供一定的补偿;该条例还规定,资方与劳工分别交付保险金的比率为8比1,在五十年代这个比率对劳工来说是相当优厚的。1972年台北县淡水的一家电子公司发生了多名女工因三氯乙烯有机溶剂中毒而死亡的事件,惊动了政府的高层,于是立法院于1974年制订了国民政府的第一部劳动保护法令“劳动安全卫生法”。1975年又修订了民国19年通过的“工厂法”。蒋经国任总统后,每年都提高最低工资标准,使得1978年至1988年这十年间,工人的平均基本工资增长了三倍多。[10] 1984年颁布的“劳基法”全面强化了对劳工经济权益的保护,对劳动契约、工资、工作时间、休息、休假、童工、女工、退休、职业灾害补偿等作了全面规定。蒋经国先生对这一法律极为重视,认为它是改变国民党形像,提升经济发展层次的重要法律,并督促迅速制订与之配套的附属法规。

台湾式威权统合主义所特有的这种刚柔并济的双重特性是历史条件的产物。国民党政府在台湾与中共统治的大陆长期对立,缺乏安全感,因而采取了压制劳工运动的策略,并以牺牲劳工的政治经济利益来换取经济的发展和政治上的稳定。[11] 同时,为了达到平息劳工运动的目的,又借鉴了中国的传统文化和西方工业化国家的作法,大力推动劳工福利。在台湾,劳工经济状况的不断改善,以及伴随着经济高速增长所出现的充份就业,使劳工比较容易满足现状,易于接受关于劳资合作的宣传,因而在政治上也就能继续承受政府的高压政策,而不至于酿成像南韩那样的剧烈的劳资冲突和与政府大规模对抗的局面。因此,台湾当局通过双管齐下的办法,达到了控制劳工并使之非政治化的目的。

二、大陆的国家统合主义劳工政策

中国大陆奉行的是国家至上、一党专治的列宁主义式统治体系。由于社会主义理论建立在工人阶级领导地位的学说之上,所以在经济改革前工人的地位和福利明显地高于农民和其他阶层,且享有众多的特权;在经济改革开始后工人的这种优越地位正逐渐消失,工人与执政党的矛盾将会越来越突出。大陆的国家统合主义劳工政策同样可以从上述五个方面加以考察。

与台湾相同,大陆的企业、事业单位也实行一元化的工会组织体系。根据1992年通过的“工会法”,全国所有的工会均需接受中华全国总工会的领导;全国总工会之下设有省、县两级工会,行业之间亦可建立地方和全国性的工会,但仍隶属于全国总工会;目前全国仅有铁路、民航、金融和邮电等四个全国性的行业工会;下级工会的成立须呈报上一级工会批准。与台湾不同的是,大陆虽然没有对国家机关、军工企业和教育单位设立工会的限制,也没有对组建和加入工会的强制性规定。但工会的组织率在国有企、事业中达到90%。近年来外资公司中的工会组织迅速增加,已达到53,600家。目前全国工会会员总数已愈1亿人。然而,当局一向视体制外的工会为非法组织,经常对组织者加以追究甚至迫害,这使得地下工会成为唯一的体制外工会的生存形式。

与台湾不同的是,大陆的工会是政权的组成部份。规模稍大的企、事业及机关的工会多设有脱产专职人员。1993年全国各地区各级工会有专职干部493,644人[12],他们的工资、奖励、补贴均由所在单位支付,劳动保险和其他福利待遇亦与本单位的职工相同。基层和基层以上工会主席中享受同级党政副职待遇的有118,828人[13],许多工会主席还同时兼任人大常委及其副主任或政协常委及其副主席的职位。凡是县及县以上单位的工会干部均属于国家干部,其待遇与同级国家干部相同,享有离、退休等优遇。工会的活动经费主要有四个来源。一是工会会员会费;二是本单位的拨款(全民与集体企业按每月职工工资总额的2%拨交,合资与外企也要按规定提拨);三是工会经营的企、事业机构的收入;四是政府的直接补助。工会的办公和活动场所均由所在单位或政府提供。由此可见,大陆的工会已经政权化和官僚化,其官方色彩是不言而喻的。

根据大陆的宪法,中国共产党是法定的唯一执政党;所有的其他党派及社会团体均需接受共产党的领导,它们虽享有“参政和议政”的权利,但绝不能成为反对党或反对团体,工会也不例外。工会的章程明文规定,工会必须接受中共的领导;工会干部的任命或选举通常是由同级党组织考察和推荐。执政党一向非常重视工会工作,近年来每次举行工会全国代表大会时,中共中央政治局的成员均全数出席;而全总主席也一向是中共中央委员会成员,1998年的工会十三大继续选举已是中共中央政治局常委的尉健行为全总主席;各级工会主要负责人也都享有同级党政人员副职的地位,许多人还是同级党委的委员或常委。对非党员工会干部中共则采取积极吸收和发展其入党的作法。这些做法的目的其实与国民党相似,即防止工会成为独立的政治势力,尤其是防止工会成为象波兰的团结工会那样的对抗性组织。

与台湾相比,大陆的工人名义上具有较多的政治权利(如参政权、集体协商和企业管理权等)。大陆的“劳动法”第1章第8条规定,“劳动者依照法律规定,通过职工大会、职工代表大会或者其他形式,参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商”。“工会法”还规定,政府在制订涉及工人利益的法律、法规、政策时应听取工会的意见,并邀请工会参与;公有制企、事业的职工代表大会有对重大经营管理问题的决策权和对管理人员的选举和罢免权;企业管理委员会要有工会代表参加。虽然这些规定未必能落实,但仅从法律层面看,大陆的工人在企业民主管理方面的权利比台湾要多。当然,大陆的多数企业为公有企业,而台湾的多数企业为私有企业,二者未必能简单地类比。如果考察大陆的私营、合资及外资企业的情况,工人的政治权利就远不如公有企业,因为“工会法”的许多规定只适用于全民或集体所有制企业。

大陆在1982年修改宪法时,删除了公民享有罢工权力的规定,成为大陆工运史上对工人政治权利的一次严重侵犯。相比之下,台湾尽管在戒严时期对罢工作了种种限制,但在法律上却始终保留了这一劳工权力。在处理劳动纠纷方面,大陆设立了调解、仲裁和法律诉讼这三级程序。企业按规定须建立永久性的调解委员会。

大陆工人的经济权益按企业所有制的形式而分为几等。在国有企业中,由于工人被置于“主人翁”的地位,企业的经营者要对国家和工人负责,工人在劳保、医疗、工资等方面一向有较好的待遇;为增进企业员工的经济利益,企事业单位往往不惜减少利润而增发奖金或实物。这样的高福利政策使得国有企业的工人具有较强的优越感,国有企业的职位成为令人羡慕的“铁饭碗”。在集体企业中,工人在福利、工资和就业保障等方面的待遇比国企工人就逊色很多;尤其是在福利方面,工人的经济权益并没有坚实的保障。近年来,大陆涌现出众多的私营、合资和外资企业,这些企业的工资较高、劳动强度大,但福利较低,在一些外资企业中侵犯工人经济权益的事件时有所闻。与台湾1984年颁布的“劳动基本法”相比,大陆1994年通过的“劳动法”对工人的经济权益的保障明显高于台湾劳工。如在女工保护方面,台湾女职工生育时只享有两个月的带薪产假,而大陆则至少给三个月的带薪产假。近年来,大陆已实行每周40小时工作时间的制度,而台湾仍然是48小时工作时间制。

综上所述,大陆的劳工政策与台湾既有相似之处,也有一些区别。大陆劳工的政治地位较高,福利较为优越;劳工虽不能自主,但一向受惠于社会主义的政经体系,有许多源于这一体制的既得利益。然而,随着改革的深入及相应而来的利益重新分配,这些既得利益将逐渐消失,劳工问题将会日益突出。如果不及时调整现行的劳工政策,势必会出现危及政局稳定的劳工运动。台湾在这方面的改革已先大陆一步,以八十年代的政治改革为契机,台湾对劳工政策已经松绑。其成功之处在于,避免了在台湾出现象南韩那样的大规模工潮。大陆应该研究台湾经验,以便未雨绸缪,防患于未然。

三、世纪之交台湾的劳工政策

进入八十年代以来,台湾的政治格局有了突破性的转变。1986年,当民主进步党公开打出反对党的旗号时,国民党一反以往的作法,没有冠之以非法之名,而是宣布于1987年解除实施了37年的戒严状态,恢复民主宪政。随之而来的是对一系列过时的法律法令的修改,逐步放开党禁和报禁,恢复人民的言论自由和许多过去被剥夺的政治权利,包括放松政府对劳工的控制和干预,恢复劳工的自由结社、集会、罢工的权利。这标志着国民党政府放弃了对劳工长期的政治压制,而劳工运动则日益活跃。

首先,由于台湾当局在解严后即修改了1930年民国政府颁布的“劳资争议处理法”,新法删除了戒严时期禁止罢工的规定,紧接着立法院又废除了“国家动员勘乱时期劳资争议处理法”、使罢工合法化,这样,劳工重新获得了团结权、协商权和争议权这“劳动三权”,使得劳工运动得以兴起。仅解严后的一年之内,就先后有100多个完全由劳工自发组织的“非法”或“体制外”的工会和工会联合会成立[14],其中比较知名的有桃竹苗兄弟会、大型旅馆员工工会、北市产业总工会、银行员职业工会联合会、台湾独立工会联合会等。它们之所以被称之为“非法”工会,是因为现行“工会法”只承认官方组建的工会,而且一厂或一个行政区内于法只认可一个工会或联合会。这些“非法”组织的存在,对解严后残存的威权统和主义体系构成了挑战。

其次,知识分子和新成立的政党在援助劳工、提高工运水平方面起了很大作用。1987年,以律师为主的法律援助组织“编联会”发起并成立了有一定影响的工党。该党成立之初相当活跃,曾组织过多次工人罢工活动。[15] 另一个团体是以知识分子为主的“台湾劳工阵线”,其前身是郭吉仁律师与“编联会”部份成员创办的“台湾劳工法律支援会”,1988年改名为“台湾劳工运动支援会”,它的宗旨是帮助劳工建立独立工会,提高劳工的权利意识。该组织在九十年代非常活跃,起草过“劳工宪法”,推动了自主工会的大联合,如筹备创立独立的产业总工会等。民进党、工党、劳动党和中华劳工党的建立,是对国民党在工会体系中的垄断地位的挑战,大部份体制外的劳工组织与这些反对党都有联盟关系。[16]

再次,在所谓的合法工会系统内,劳工要求摆脱国民党和资方控制的呼声也越来越高。在工会领导的改选过程中,往往是那些独立性强、非亲国民党或资方的工人当选;而国民党或亲资方的候选人则纷纷落选。[17] 台湾石油工会改选就是一个典型的例子,工党成员康义益联合劳工积极分子在石油工会改选中击败了国民党支持的候选人,从而取得了这个拥有2万会员的工会的领导权,并使该工会朝着自主性工会的方向迈出了第一步。[18]

应当指出,民主化的进展并不意味着威权政府就会立刻自动放弃对社会的所有干预及控制。实际上,长期的威权主义传统和旧体制的惯性不可能在一夜之间消失,政府是在民主化的压力下不得不逐步调整自己的功能。在台湾,政府对工运一度的强硬态度就是一个很好的例证。1988年8月,苗栗县运输公司司机为争取加薪和减少工时而罢驶,遭到资方和政府的强力干预;后经台湾省交通处同意,资方联合外地30几家运输公司调来60部公车和司机顶替罢驶人员;苗栗县政府也宣布罢工为非法,并派警察护送前来顶替的汽车和司机。虽然这次罢工坚持了23天,但最后罢驶的司机被迫结束罢工,3名罢工组织者被开除。1989年5月,工党副主席罗美文领导远东化纤公司工人罢工也遭到了同样的结局。这次罢工是因两名工会领袖被解雇而起,得到了全台湾60家独立工会和工运组织的声援和支持;但县政府坚称罢工为非法,并调去防暴警察,结果警察与工人发生冲突。这场罢工坚持了11天,最后因罢工者内部的分裂而告终,包括罗美文在内的7名罢工领导人被以违犯“农矿工商管理紧急处理法”和“游行集会法”等罪名起诉。[19] 此后,台湾的其它公司违法开除参与工运的工人的事件也时有所闻,而政府行政部门并未过问,因而间接支持了资方压制工运的做法。

工人运动的兴起全面冲击着台湾原有的一元化工会体制,要求修改“工会法”的呼声越来越高。尽管政府每年仍拿出2千万元新台币补助“全国总工会”,但该组织在劳工中的影响却日益低下,而且内部也严重分裂。每年产业工会的代表与职业工会的代表因各自所关切的议题不同而争吵不休;由于职业工会的会员众多,总工会的领导权一直由职业工会把持,这也使得产业工会极为不满。最后,电信工会、石油工会和铁路工会等大型国营事业工会陆续停止交纳会员会费,公开宣布退出全总。而以电信工会和劳工阵线为主的一些工运组织则积极推动建立独立的、全岛性的产业总工会。目前已有8大地方产业总工会(包括台北县、市、 高雄县、市、台南县、市等)及电信、石油、铁路、台湾电力和烟酒公卖等5大国营事业工会参加,号称拥有会员25万人,政府当局则依据现行“工会法”不承认其合法性。

台湾的自主工会已经意识到,工运要走向成熟,就必须通过进一步的联合壮大势力,把被动式和议题式(针对某个立法草案)的抗争模式提高到组织型抗争和集体协议的新高度。[20] 中华电信工会提出了“工会社会化(关心公共事务)、产业民主化(参与经营管理)”的口号。[21] 一些工会团体已开始积极地从事劳工立法的修订工作。当政府当局酝酿修改“工会法”等法律时,许多工会团体都积极表达了自己的看法。有些还起草了新的法律草案呈交立法和行政部门,如劳工阵线提出了“公营事业产业民主条例草案”。许多工运领导人还把建立工人自己的政党作为长远的奋斗目标[22],积极研讨系统的政治、经济和社会纲领。这说明台湾的劳工正逐步地由自在的阶级变成自为的阶级,也标志着劳工运动正走向成熟。

象征威权主义衰弱的另一个方面是多元化劳资协调体系的产生。随着劳工问题的日益复杂化,行政部门明显地感到力不从心。当局开始强调劳资自治与自律,利用民间组织作为中介机构调解劳资纠纷。在1990年对“劳资争议处理法”的修改建议中,曾专门提出了推动民间中立团体调解、仲裁劳资争议的设想。台湾先后成立了“劳动伦理基金会”、“劳资合作基金会”和“中华劳资事务基金会”等组织,但由于宣传不够、以及经费人手不足等问题,这类组织还没有发挥太大的作用。[23] 目前,台湾的劳工普遍地对民间仲裁机构了解不多,57%的民众仍不相信民间中介机构有能力公正地调处劳资争议。[24] 此外,九十年代以来司法诉讼也日益成为解决劳资问题的新渠道。台湾地方法院受理的劳资诉讼案逐年上升,但劳工胜诉的比例不高,一般只占总诉讼数的20-40%。[25] 随着司法真正地独立,法律诉讼的重要性会越来越高。1995年2月,台湾的司法院就教师和公务员要求改变现行工会法禁止他们组织工会的规定做出裁决,宣布组织工会是台湾宪法保证的权利。这一裁决改变了行政部门对一些政府雇员组织工会所作的限制,意义重大。

今后,台湾的劳工政策会继续朝社会统合主义型发展,形成这一政策和体制的主要标志之一,应该是劳工阶层在法律和行动上真正成为生产和分配决策的参与者、以及自主型大型劳工组织体系的形成和功能的正常发挥。劳工的参与形式通常应包括全国、地区及事业企业三个层次的三边或双边联合咨商制度。在日本,政府每年都要定期举行产业界与劳工界的圆桌会议,参加者包括全国工会高层人员和企业界及工商会的高层人员;此外劳工还通过参与政府组织的各种审议会议对政府的政策及法律制订提出咨询。在德国和美国,参与式的管理则通过企业民主的模式,建立劳资共同决策制(如工厂会议、员工参加公司董、监事会等),在经济利益上则以物化的形式(分红、入股)来促进劳资利益真正的一体化。[26]

台湾政府虽然也积极强调和推动团体协商及企事业单位员工的参与制度,但收效甚微。到目前为止,台湾只有近3百家事业企业单位与工会签有团体协议,而且大部份都是由产业工会缔结的[27];1996年仅有17%的事业单位建立了员工申诉制度,有近千家企业建立了定期的劳资会议制度。根据现行法律,劳工代表可参与福利性的工厂委员会(如职工福利委员会、退休准备金监督委员会和劳动安全委员会等),但在劳工参与企业董、监事会方面,政府及企业主则持有异议。1997年底,台湾立法院在讨论“国营事业管理法”修正案时,增加了员工董事或监、理事的规定。如该修正案得以通过,则员工将可在此类企业的董事会或监、理事会中得到至少三分之一的席次。在分配关系方面,台湾目前有5百多家企业实行分红制(profit-sharing),仅有4百家企业允许劳工入股(ownership-sharing),另外还有150家企业兼有分红和入股制度,实行这些制度的企业大多是利润较高的电子科技产业。

台湾目前还没有建立类似日本的大型三边协商制度,这与工会的势力尚弱小有关。工会体制仍受到旧法律的限制,一直未能摆脱政府的控制。目前台湾政府似无意完全放弃对工会的控制,对劳工参与制度的推行也不十分积极。拟议中的“工会法”修改草案一方面继续维持单一的“全国”总工会的基本结构,工会申请仍采用立案许可制而不是报备制,对罢工权力还有许多限制(如禁止政治性的罢工,电力、自来水、燃气及医疗事业禁止罢工,电信、大众运输业则限制罢工),罢工者需提前三日将罢工的决定通知官方及资方等;另一方面,政府又引进了自由竞争原则,允许一个单位和行政区有多个工会的存在,工人入会改用自由选择而非强制性入会。但是,许多工会极力反对工会自由化的作法,害怕这样反而会削弱工会的势力,因为在自由的原则下存在着所谓的“免费搭乘”(free-ride)倾向。据调查,90%的劳工赞成自由入会的作法,但60%的人则反对一个单位允许两个或两个以上工会的作法。[28]

劳工内部的团结和自主地位的维持也是影响工会作用的因素之一。目前台湾自主性劳动组织数目不少,但这些组织内部山头林立、派性很强,因此力量不大。这不仅阻碍了劳工的团结,也加深了各劳工团体对其它政治势力的依赖,使得劳工团体成为这些政治势力变相的工具,从而丧失其来之不易的独立性。有关研究表明,目前台湾的体制外劳工组织大多为反对党所吸收[29],不少劳工组织为扩大影响而与台独势力合作,如劳工阵线长期接受民进党的资助并支持台独;也有的劳工虽然在政治倾向上并不一定赞成民进党台独的主张,但为了表达对国民党政策的不满,就转而支持民进党,

四、世纪之交中国大陆的劳工政策

中国大陆的经济改革突破了延袭多年的计划经济体系、放弃了单一公有制模式,多种形式的所有制体系已经出现,国有经济的逐步收缩以及私营、合资企业的壮大,公有制企事业职工原有的优越地位的改变,都冲击着现行的劳工政策。由于企业的关、停、并、转及破产造成下岗、失业工人大量增加,增加了社会不稳定的因素。目前大陆的下岗职工已达1254万,实际失业率超过7.5%。[30] 面对这样的形势,当局一方面继续花钱买稳定,另一方面加强了对地下工会的取缔和监控。当台湾的劳工政策受民主化的影响已开始从旧的威权统合主义向社会统合主义和平转变之时,大陆原有的国家统合体系却开始受到严峻的挑战,这种挑战的激烈程度可能比台湾八十年代末工运的初级阶段时还要大,而大陆政府所要处理的劳工问题的难度也远远大于台湾。

目前,大陆现行劳工管理体制受到挑战的迹象已十分明显。首先,出现了越来越多的工运事件。由于官方禁止国内媒体报导此类事件,所以不易准确地估计工运的规模。据海外媒体的各种报导,1996年1月至9月,全国就有120多个城市发生示威游行和请愿事件,参与者合计达180多万人次;此外,有1,700多个企业发生了集体罢工、怠工事件。1997年1月至4月,据国务院的有关文件称,全国25个省、市、自治区的230多个城市又发生了许多职工、居民、群众上街示威、游行集会、请愿的事件,参与者达135万人次。1997年下半年,在四川自贡市、绵阳市、湖北武汉市等许多城市都爆发了大规模的工潮。

其次,由于官方工会未能有效地履行为工人争取权益的职责,使工人无法通过协调、平和的方式来保护自己的正当权益,所以大陆各地工人要求成立独立工会的呼声日益高涨。1989年天安门事件中出现的“北京工人自治联合会”虽然只存在了十几天,但因其公开要求工会自主,在当时曾产生了一些影响。近两年来,工运活动分子再次趋于活跃。1997年,广州远洋集团汽车运输工人谭力和律师李文生等到广州市公安局递交了申请集会游行方案[31];同年7月,绵阳市的一个地下工会发出了“绵阳工人宣言书”,提出了对政府的五大要求。

第三,国家对劳工政策的控制力逐渐削弱。改革前的高度集权体制使政府得以比较有效地贯彻对劳工的各项政策;而改革后,政府的权力下放了,对日益多样化的企事业实体的干预逐渐减少,这些单位管理人员的权力则相应地明显增加。在这种情况下,许多国家原有的保护工人的法律、法令得不到有效的落实,往往成为一纸空文。近几年时有所闻的工业事故就多与厂方无视劳动安全规定有关。据一位美国学者对大陆劳工状况的研究,企业的自主管理权对工人权益造成了三个方面的负面影响。其一,由于管理人员掌控任用、升迁及工资决定权,工人变得小心翼翼、不敢有半点怨言;其二,由于企业内工人的地位和薪金的多样化,出现了正式固定工、合同工、临时工并存的局面,工人团结起来进行集体协商的机会减少了;其三,即使工人在劳动争议中胜诉,他们也不一定能得到实际的益处,相反,厂方却可能寻机报复。[32]

从五十年代开始,中共建立了一套以高福利为特徵的劳动政策,使国有部门的职工身价百倍,这种作法使中共成了名副其实的代表工人阶级的“工党”;大陆的国有企业工人也因此一向是当局的坚定支持者,是大陆政权重要的社会基础。然而,由于传统社会主义体制的失败,从七十年代末期开始,中共转而实行以经济建设为中心的发展战略和市场化改革,使农民、企业家、外资以及知识分子获得了较多的利益,而国有部门职工在改革中却成了最大的输家。所谓的“社会主义初级阶段理论”,实际上是对过去国有部门高福利政策的否定。邓小平在改革时期把无产阶级专政还原为人民民主专政,实质上是把中共政权的性质从一个阶级的专政改变为全民的政权,把共产党从工人的政党变成全民党。这种提法决非创新,前苏联早就提出过。

目前,中共在处理劳工问题上正处于进退两难的地步。改革砸烂了许多国有部门工人的“铁饭碗”;劳动合同制虽然使职工成为自由劳动者,但却削弱了其“主人翁”的地位;股份制改革虽使国家所有制物化为真正的全民所有,但却会造成贫富分化;医疗、住房、教育、退休金等改革大幅度削减了过去的福利待遇,增加了职工在这些方面的个人开支。从推行改革的角度来看,所有这些措施都是必要合理的,但对吃惯了社会主义“大锅饭”的工人来说,这些改革都直接或间接地损伤了他们的既得利益。因此他们难免会在政治上开始与中共离心离德,出现对立情绪,政府只能不断采取应急措施加以防犯。例如,1998年8月,新组建的劳动部和社会保障部会同中华全国总工会等部门发出通知,要求保障下岗职工基本生活费和社会保险费,并加快再就业中心的建设。[33]

总体上来看,目前大陆的劳工政策仍处于国家统合主义阶段,近期内还不会向社会统合模式转变;从台湾经验来看,只有展开政治改革后,才可能出现这种转变,随着独立工会运动的发展,今后也可能出现主要代表工人利益的工党。最近,刚闭幕的工会“十三大”进一步强调中共对工会的领导,这反应出中共非常担心工人会由于对国企改革的不满而诉诸激烈的抗议活动,希望通过政治上的控制和经济上的安抚软化职工的对立情绪。

五、结论

从以上对两岸劳工政策的比较中可以得出以下结论。第一,两岸的劳工政策的重点都是控制劳工,为此曾建立了一套自上而下的组织体系;官办工会失去了自发性的群众团体的功能,在政治上成为执政党的外围组织和御用工具;历史上台湾对劳工的控制程度曾高于大陆。第二,两岸都强调国家利益高于工人本身的利益。但大陆方面一惯宣称国家利益与工人利益的一致性,不愿意承认工人阶级的利益与国家利益之间可能的冲突。第三,在许多国家的统合主义政策中起着重要作用的集体协商制度,在两岸的劳工体系中一直都形同虚设;相反,政府更重视的是工会组织的福利功能。

在台湾,政治民主化带动了劳动政策的转型,劳动政策正处在从威权统合主义向社会统合主义转变的过渡时期中。过去多年以来,台湾已对工会法、劳资争议法和工厂法等重要法律作了修改,今后可能在劳工立法方面有进一步的突破。同时,政治的进一步民主化要求政府加快推行自由劳工市场的政策、并放松对劳工的控制,政府的角色会逐步变成管理者和协调者。劳工阶级的觉醒会使他们积极地争取更多的政治和经济权利。劳工运动的走向必定是通过工业民主的形式达到劳资和谐,并通过与政府的集体对话达成社会统合主义的政策目标。

在中国大陆,现行的劳动政策正面临着经济改革的挑战。一方面,长期享受国家高福利保护的国有企、事业职工的既得利益正在全面受损,如何使这部份职工平稳地过渡,从而适应市场经济体制,是当前和今后一个时期的紧迫任务。另一方面,在市场经济环境中,工人的政治、经济权益已经不能在国家统合主义的体系内得到有效保护。工人会要求劳工团体自治、组织独立工会以保护自身的利益,参与集体协商,这既是经济改革的必然结果,也是政治改革的一项重要内容。如果政府不能有效地引导,工运就必然会朝着激进化的方向发展,最终有可能出现象波兰团结工会主导政治改革那样的局面。

在中国大陆目前尚未开展政治改革的情况下,要改革劳工政策,就首先应使工会真正成为代表工人利益的组织、敢于为工人说话,必须使工会非官僚化、非官方化。其次,随着股份制和中小企业私营化的推行,工人地位的下降将成为工人不满的一个重要原因。因此,必须增加和强化工人参与企业管理的权益,尤其是工人参与企业民主管理的权利,国家有必要加强劳工立法。第三,要保障政府、厂方和工人之间的沟通渠道,建立集体协商机制,建立有效的政府、工会和企业三方联席会议制度,应当建立有效的劳工行政管理系统。总之,大陆的劳工政策中急待解决的问题是,如何疏导日益上升的劳工的不满情绪,避免大的社会动荡;仅仅靠强调党对工会的领导和政治上空洞的宣传,是绝不可能奏效的。只有推行切实有效的劳工政策并配之以必要的政治改革,才能从根本上保证国家的常治久安。

【注释】
[1] Schmitter, Philippe (1974), “Still the Century of Corporatism?” Review of Politics 85(January):104; Stepan, Alfred (1978), The State and Society (Princeton, NJ: Princeton University Press),p.7.
[2] (Schimitter, Philippe (1974), Pp.102-103; Wiarda, Howard (1997), Corporatism and Comparative Politics: the Other Great “Ism” (Armonk,NJ: M.E.Sharpe), p.179.
[3] 彭百荣,“台湾的劳工问题与发展的政策方向”,《 劳工研究季刊》(台湾),1992年,第106期,第4页。
[4] 台湾行政院劳委会,《劳动统计手册》,台北,1997年。
[5] 丁幼泉,《企业内劳工问题及处理》,台北正中书局,1978年,第178页。
[6] 徐正光,“从异化到自主:台湾劳工运动的基本性格和趋势”,转引自谢秋和,“体制外劳工组织的兴起、角色及功能之研究”,《 劳工研究季刊》(台湾),1997年,第129期。
[7] 蔡美凰,“劳资争议处理制度与劳工阶级形成”,《 劳工研究季刊》(台湾),1995年第121期,第46页。
[8] 南韩的法律则明确规定,对劳资纠纷进行调解不能超过十天,若调解过程超过了这个期限,工会有决定罢工的权利。
[9] 在日本,工人罢工时封锁厂区不被视为违法行为。
[10] 台湾行政院劳委会,《主要国家劳动统计指标》,台北,1997年,第55页。
[11] 彭百荣,“台湾的劳工问题与发展的政策方向”,出处见注[3],第3页。
[12] 中华全国总工会,《中国工会统计年鉴(1994)》,北京,中国统计出版社,1994年,第145页。
[13] 同上,第236页。
[14] Chu, Yin-wah (1996), “Democracy and Organized Labor in Taiwan.” Asian Survey 36(May):495-511.
[15] 后来工党分裂了,部份人另组了劳动党。
[16] 谢秋和,“体制外劳工组织的兴起、角色及功能之研究”,《 劳工研究季刊》(台湾),1997年,第129期,第35页。
[17] 徐正光,出处见注[6]。
[18] Liu, Philip (1988), “On Management–Labor Relations.” Free China Review 38(May):15.
[19] Chu, Yin-wah (1996), 出处同注[14]。
[20] 郭国文,“全产总的崛起对台湾工运的意义”,台湾劳工阵线,《1998年台湾工权报告》,台北,1998年。
[21] 杨笠,“筹组全国产业总工会的处境与展望”,《中华电信工会会刊》(台湾),1998年第8期。
[22] 黄育德,“这是第一次由产业工人做主体发动的游行”,《中华电信工会会刊》(台湾),1998年第9期。
[23] 郑玉瑞,“劳资争议及处理方式之探讨”,《劳工研究季刊》(台湾),1995年,第118期,第9页。
[24] 台湾省政府劳工处,《台湾省劳工生活状况调查报告》,台北,1995年,第147页。
[25] 郑玉瑞,“劳资争议及处理方式之探讨”,出处见注[22],第6页。
[26] 吴家声,《劳资关系与产业发展》,台北,华泰书局,1997年。
[27] 台湾行政院劳委会,《劳动统计月报》,台北,1998年。
[28] 台湾省劳工处,《台湾省劳工生活状况调查报告》,出处见注[23]。
[29] 谢秋和,“体制外劳工组织的兴起、角色及功能之研究”,出处见注[16]。
[30] 胡鞍钢,“寻求新的软着陆:降低高失业率是今后宏观调控的首要任务”,《嘹望》新闻周刊,1997年第31期,北京;丁洋,“下岗:今日中国的热门话题”,《当代中国研究》(美国),1998年第1期。
[31] 他们的游行集会方案的名称是“庆祝《经济、社会、文化权利国际公约》在中国大陆生效暨纪念京汉铁路工人大罢工75周年、倡议成立中国劳动同盟”。
[32] Gallagher, Mary, “An Unequal Battle: Why Labor Law and Regulations Fails to Protect Workers”, China Right Forum, Summer 1997.
[33] 《人民日报》(北京),1998年8月8日。

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当代中国研究
MCS 1999 Issue 1

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