陈实:为什么中国至今水旱灾害无穷?

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──简评50年来的中国水利工作

陈 实
原中国水利水电科学研究院高级工程师

一、兴建“水害”工程是谁推动的?
二、水利工作的指导思想:忽视河流整治、热衷于大型水利工程
三、水利工作决策一再失误的制度原因

1949年以来,中国的水利事业经营了半个多世纪,至今仍水旱灾害交替、祸患无穷,原因是50年来的水利工作失误太多。这些失误反映在许多方面,例如,治理淮河半途而废、推行了错误的“三主”治水方针、在河道整治方面忽视“以泄为主”的防洪工程、工程建设上以群众运动代替专家决策、废弃科研规划设计并大砍水利规划设计及科研机构、盲目上马一批愚蠢的工程、排斥不同意见和用人不当等等。归根结底,这些失误是专制政体所造成的。

一、兴建“水害”工程是谁推动的?

1949年以后中国新政府的水利工作始于“治淮工程”,起初颇有进展,但好景不长,自从毛泽东和中共发动“大跃进”之后,水利工作就走上了歧途。

1950年,淮河灾情十分严重,为了治理淮河水患,中央成立了“治淮委员会”。当时确定的治淮方针是:上游修建水库,蓄洪兴利;中游利用湖泊洼地拦洪、滞洪,并加高加固河堤;下游除加高加固河堤外,还疏浚河道、开挖入海水道,以增大泄洪能力。这个方针基本上是正确的。按照这个方针,自1951年到1958年,在淮河上游先后修建了佛子岭、梅山、响洪甸、磨子滩、两河口、南湾等一大批大中型水库,拦蓄上游洪水;中游则利用一批湖泊洼地滞洪,并修建了润河集分水闸、城东湖闸、瓦埠湖闸、王家坝闸等工程;在下游既疏浚了淮河干流、加高加固河堤,又开挖了苏北灌溉总渠,做为淮河的入海水道。在此期间,治淮水利工程的进展快速顺利。例如,库容达21亿立方米的梅山水库仅用2年工期即告竣工,该水库高达88米的连拱坝(属当时世界上最高的连拱坝),一年就浇筑到顶。如果按照这个速度继续其他治淮工程,根治淮河水患指日可待。

但令人非常惋惜的是,中共很快就把经济建设引导到荒谬的道路上去,水利工作自然也不会例外。1958年,毛泽东发动了“大跃进”,提倡“大搞群众运动”。水利部负责人立即闻风而动,紧紧跟随。为了表现其对毛泽东的“大搞群众运动”口号的拥护,该部负责人放弃了依靠专家和正规水利工程设计的正常做法,改行“群众运动”式的水利工程建设方针。一方面,水利部负责人于1958年突然决定解散“治淮委员会”,该机构的技术人员被分散其他地区,治淮工作因此半途而废。另一方面,水利部负责人与各地的基层干部彼此配合,每年冬春都动员全国各地的数千万农民“大办水利工程”,五花八门的水利工程项目在全国“遍地开花”。这些工程基本上没有合格的专业人员参与规划设计,而是听任根本不具有水利工程知识的农村基层干部“瞎指挥”,既不了解当地的水文、地形、地质条件,也不考虑工程是否需要、能否完成,更不作方案比较、效益计算,多半由乡村基层干部“拍脑袋”任意决定,只要有工程上马,看起来热闹就好。这种“群众运动”式的水利工程建设方针完全忽视了水利工程严格的技术性要求和防止水旱灾害的科学论证和规划。不但劳民伤财,而且遗患累累。

在这场“群众运动”式的水利工程建设“高潮”中,由于全国各地处处建水库,不可能每处工程都事先进行正规的库址勘察和工程设计,于是水利部负责人就想出了一个“以蓄为主、以小型为主、以社办为主”的所谓“三主方针”,以此说法为其推动的水利工程建设上的“群众运动”“正名”。这个方针极为荒唐,它盲目地主张“以蓄为主”,提出要“一块地对一块天”,把天上的雨水全部就地蓄起来,完全忽略了全国各地截然不同的具体情况,违背了水利工程必须“因地制宜”的基本原则。这种“一刀切”式的水利工程方针虽然简单易懂,适合在“群众运动”中当作口号来推广,却在很多地区造成了严重后果。“三主方针”要求水利工程“以小型和社办为主”,实际的结果就是放弃水利工程必要的规划设计,听任各地完全不懂水利技术的农村基层干部胡乱安排水利工程项目、随意组织工程施工。

按照这个“三主方针”修建的许多小型水利工程往往是劳民伤财,甚至造出“水害”来。华北三省的“引黄灌区工程”就是一个这样的典型例子。该工程动员了黄河下游几百万农民挖渠“引黄河水”灌溉农地,但由于当地干部不懂水利工程的基本常识,这个庞大的工程只有引水灌溉的功能,而没有排水功能,结果工程建成后地下水位迅速上升,华北平原3省几千万亩农田因而盐硷化,粮食大面积减产,农民们痛骂当地的干部。但这个严重后果已经造成,从此再也无法扭转了。“大跃进”时期在淮北地区推行所谓的“河网化”则是另一个案例,当时以“综合开发灌溉、航运与防洪”为口号,盲目提出了淮北平原的“河网化”,结果反而加重了淮北平原的洪涝灾害。

“三主方针”的推行还导致全国出现了许多“病、险”水库,有些水库一蓄水就垮,有的刚竣工尚未蓄水就垮坝崩堤。在“大跃进”之后的60年代和70年代里,每年都有很多这类的“病、险”水库垮塌。例如,仅1973年就垮掉了500多座,1974年又垮了300多座。1974年5月,鉴于这类的“水害”工程为祸甚大,当时的国务院副总理李先念曾特别警告水利部及各省:“如果哪里再发生水库垮坝,使人民生命财产遭到重大损失,就应查明原因,严格处理。如果领导不负责任,就应处罚。”由于这类的“群众运动”式水利工程本身“病、险”太多,即使当地干部再小心看护,也难避免垮塌的结局。

果然,就在李先念警告过后的第二年(1975年),河南省的板桥等两座大型水库就垮了,库水如排山倒海般奔腾而下,淹没了河南数县,冲毁许多村镇,淹死数万人,且冲断了京广铁路。事实上,李先念关于“再发生水库垮坝”就“处理”、“处罚”相关干部的说法,不过是一句虚话,尽管已经发生了那么多的水库垮塌、甚至淹死数万人的悲剧,“大跃进”时期热衷于“大搞群众运动”、推动修建了大批“水害”工程的水利部负责人并未受到任何惩诫。

二、水利工作的指导思想:忽视河流整治、热衷于大型水利工程

中国水利部自50年代后期以来的历任负责人有一种政策偏向,即忽视河流整治,却热衷于兴建一个又一个的大型、超大型水利工程。大型水利工程既是水利部向中央索要巨额投资的“本钱”,也是水利部负责人展现其个人政绩的“纪念碑”。后来水利部与电力部合并后,兴建大型水电站就成了它的“中心任务”,而河流整治这类水利部门的基础性工作却被扔在一旁。

多年来,水利部负责人惯于用大型工程来“钓鱼”:先低报预算,骗取批准,同时抢先动工,造成既成事实;工程开工后就以此为“质押”,不断增加开支,最后工程的决算往往是预算编列数的几倍;一个工程未了,马上筹备下一个工程,为专职的水利施工队伍安排新“饭碗”,不少大型工程就是为了满足这些施工队伍“吃饭”的需要而“上马”的。靠着接二连三地兴建大型水电站工程,水利部财源滚滚,不仅水利系统“吃”工程自肥,而且各级官员从中为个人或本单位谋得了大量“好处”。不久前国家审计局专项审计水利部的资金使用时,发现了大笔以兴建水利工程为名要来的财政拨款被水利部部机关挪用来盖“楼堂馆所”。这还只是偶尔的一次审计发现了水利部“不小心”未能遮掩住的劣迹。

正因为水利部能挟“水利”之名义要来巨额经费,所以水利部的各项工程向来十分浪费。例如,四川的渔子溪电站工地混乱不堪,器材(大如电动机,小到钢筋、水泥)大量被盗,连工地的汽车被扔在成都市区都无人过问。这个中型电站施工周期长达十余年,工程完了后施工队伍从四川搬迁到东北,竟整整花了8年时间。又如,为了在四川建设白龙江堆石坝工程,专门进口了几百辆20吨自卸卡车,结果车不适用,加上使用、养护不善,这几百辆昂贵的大型自卸卡车没有几年就都报废了,于是水利部又另行进口了一批14吨自卸卡车。一个工程先后两次重复进口自卸卡车,糟蹋了大量外汇。

尽管水利部负责人不断要求修建新的大型水电站,但对这类工程的研究和规划设计却非常马虎。在“文革”时期,这些负责人甚至把水利水电科学研究院和分布全国各地的8个规划设计院悉数解散,将科研和水利规划设计人员都“下放”到水利工地上从事体力劳动;然后倡导水利工程建设事先不经周密的规划设计,而是实行所谓的“三边”(边勘测、边设计、边施工)方法。用“三边”方法建设水利工程,其实质就是盲目动工、随意施工、既浪费又无法保证工程质量。正是在这样的领导下,水利部组织施工了一批“愚蠢工程”,有的是得不偿失,有的是后果堪忧。

50年代,水利部负责人低估了黄河的泥沙淤积问题,不顾泥沙专家黄万里教授等人的坚决反对,决定建设“三门峡水电站”。工程建成后才发现三门峡水库里淤积严重,将库尾和一些入库河道的支流河床抬高,危及到上游西安等城市和两岸农田的安全;而且,淤积会减少库容,将影响到防洪与发电效益。这样,水电站建成后不久就不得不停止蓄水,先后花了20多年将该电站的设施一再改造(如增设大坝的排沙底孔等)。经过多年改造之后,这个当初设计为装机百余万千瓦的大型电站被缩小成只能发20余万千瓦的中型电站。三门峡电站工程可以说是个典型的失败工程。

70年代,水利部又要求在长江中游修建“葛洲坝水电站”。这一决定既违背了河流开发的一般程序,也未经认真的设计规划,是个典型的”三边”工程。水利部开工前唯一的施工依据就是几页“工程说明书”,这个庞大的耗资几十亿元的工程匆忙“上马”时居然既没有规划设计文件,也没有比较方案和计算经济效益。果然,工程开工不久就出现了严重的质量事故,不得不中途停工,重新设计。由于决策草率,这个工程的工期被拖延长达十几年之久,而且工程投资的决算超过原来预算的4倍多。从技术方面看问题也非常多,这个修建在长江上的径流电站装机容量为271.5万千瓦,而保证出力仅为76.8万千瓦;水电站因受到长江航运的限制不能担任电网调峰的任务,长江汛期的水能也难以利用;船闸闸门常因冲沙而发生事故,长江舵运因此经常停航。从经济效益来看,这是个得不偿失的水电站工程,其单位千瓦投资比长江不少支流上的水电站贵几倍;由于“葛洲坝水电站”的庞大投资占当时水电总投资的很大比例,又挤占了其他水电站的正常建设,所以在战略上这也是一个严重失误。

“葛洲坝水电站”还未完工,水利部负责人又开始不择手段地为上马“三峡工程”而斡旋。到了90年代,“三峡工程”这座特大型水电站终于如其愿全面开工,预计工期长达17年,为此工程要来的巨额资金自然又够水利部花用很多年了。了解内情的专家都知道,“三峡水库”不可能在防洪方面起实质性作用,因为汛期到来时水库为了排除淤积就必须泄洪排沙,因而不能蓄洪;它挤掉了原拟兴建的其他许多水电站工程,而“三峡电站”一旦建成,不但电价过高,而且没有足够的用电客户;此外,“三峡水库”严重破坏了周边的地质与生态环境,将导致库区上游严重的泥沙淤积,不但长江航运大受影响,而且重庆港可能淤成死港。然而,水利部负责人为了给自己树碑立传,却打击压制对“三峡工程”的批评意见,操纵舆论,一意孤行,强行把工程推上马。这个工程究竟会带来什么样的严重后果,读者可以拭目以待。

过去50年来,经水利部投入各种水利工程的财政投资加上民工劳务至少有几千亿了,可是全国大小水患不止、旱灾频繁,一个重要原因就是水利部负责人长期以来偏重于修库建坝,却轻忽河流整治和堤防维护。水利工作的核心应该是防止水患的发生,而通过河流整治(包括加高加固堤防、疏浚河道、排除行洪障碍、筑“丁字坝”顺坝保护险段等)以加大行洪能力,是防洪的主要办法,此乃大禹治水以来的宝贵祖训。或许是因为河流整治不象修库建坝那样能显示出看得见的“功劳”,也许是水患少了、水利部就争取不到更多的资金,水利部的负责人一直不愿意推动河流整治,甚至还故意挪用防洪资金,拖延已经规划了的防洪工程。

例如,长江防洪历来依靠沿江堤防和湖泊洼地,为此国务院早就主持制定了“长江中下游10年防洪部署”,所需工程经费只要48亿元,本应从1981年起开工、1990年完成。但水利部负责人却执意一拖再拖,迟迟不动手,甚至挪用防洪经费为水利系统的职工购买住房,直至1995年这个“规划”所要求的维护工程仍未完成。1998年长江的洪水之所以会造成那么严重的洪灾,与水利部故意延怠“长江中下游10年防洪部署”有直接关系。由于水利部把经费集中投入““葛洲坝”等水电站建设,致使长江沿岸堤防严重失修或维护工程塞责草率,导致洪水来临时到处出现险情,堤岸多处决口,水患肆虐。

又如,1991年淮河和太湖流域水灾严重,受灾人口占流域的60至70%,水灾造成的损失达几百亿元。实际上,此次灾害期间淮河的洪峰流量尚不及1954年大,能够拦洪、蓄洪的水库也比1954年多(1954年淮河上游的梅山、响洪甸、磨子滩等水库尚未建成),可是1991年水灾期间淮河的水位却比1954年高,灾害程度也比1954年严重。其主要原因就是淮河河道多年未经整治,干流久未疏浚,行洪障碍未清除,入海、入江水道不畅通,行洪能力减小。

由于水利部忽视河流整治,一旦洪水为患,一次水灾的直接损失就远远超过几十年的河流整治费用。例如,1995年、1996年全国洪灾的直接经济损失就达1,300多亿元,而“长江中下游10年防洪部署”总共只需要48亿元经费。以较小的投入避免严重的灾害损失,水利部的负责人不可能不懂这个极为简单的道理。那么,明知其理而故意“不作为”,其原因就值得深思了。这里是否有“养患自重”之类的盘算呢?一旦水患发生,各级政府不得不动员一切资源和人力去防汛抢险,震动地方乃至全国,事后水利部负责人以防止水患为由要求更多经费来修水电站,不就容易得多了吗?倘非如此,为什么水利部的负责人从来不肯公开解释一下他们多年来一再延误河流防治的原因呢?

三、水利工作决策一再失误的制度原因

过去50年来,中国的水利工作中连连失误,中国大地至今水旱灾害交替、祸患无穷,水利部历任负责人多年来的决策失误及重大行政责任是十分明显的。然而,这些负责人对水旱灾害频仍不但安之若素,拒不接纳不同意见,而且步步高升,如此一来,自然谈不上汲取教训了。

下面就水利部历任部长、副部长的特点试举几例:

第一个例子是中国水利系统的元老级人物钱正英。她自50年代参与水利部的领导工作以来,其地位在中国的水利系统中喧赫一时。她虽然大学未毕业,知识有限,却在党内以“专家”自居,在党外则以“老革命”自傲,根本不愿听取真正的专家的意见。她的专断跋扈、工作方法上偏好“群众运动”式的水利“运动”等特点,与许多党务官僚如出一辙。

上文提到的水利部的许多常识性决策错误,钱正英并非一无所知,很多问题早就有专家向她提出过,但她就是拒不采纳。“文革”后期有人写信给钱正英,指出水利部负责人决定解散规划设计院和科研院是错误的,钱正英不听。早在70、80年代就有专家指出,治河防洪之本是加强河道整治、加大河道泄水能力,防洪比抢险重要,防洪有效就无险可抢了,抢险花费要远远多于防洪费用;但是水利部负责人对此真知灼见却置若罔闻,一面到处设立防汛指挥部,一面挪用河道整治经费、拖延河道整治,始终不建立负责河道整治的专责机构。

第二个例子是一位力不胜任、累死在任上的副部长。这位大学毕业生离开校门后只在研究机构里工作过几年,知识面很窄,也没有什么明显成绩,后来有幸调到水利部部机关工作。由于此人善于领会“领导意图”,又能写会道,颇得部长欣赏,几年内就由科员升为处长,又再度升迁为司长,然后一跃而成为水利部总工程师。但他实际上很难胜任总工程师这个位置,由于他的知识面太窄,又没有水利规划、工程设计、施工等方面的经验,更未参与过任何大型水利或水电工程的管理,所以应付工作时简直苦不堪言。为了勉强对付水利部总工程师这个职务的繁重复杂的工作,他只好下班后努力学习,补充基础知识。据其妻子说,为了应付工作,他晚上回家后总是看书看得很晚,连中学物理课本都不得不借来看。这位如此辛劳、且深得部长青睐的的总工程师后来又被提拔为水利部副部长,这就更加重了他承受的压力。于是,升官之幸就变成了不幸,他当上副部长才40天,就活活累死了。

第三个例子是一位被超迁提拔为部长的人物。他原是水利水电科学研究院水利研究所的所长,在5年的所长任期内,既未做任何专题研究,也未指导研究生,更没有任何业绩。可是他善于“走上层路线”,能说会道,又因为他的堂兄是“诺贝尔物理学奖”得主,原水利部负责人就把他从处级越级提升为部级,最后当上了部长。就是这位部长,热衷于骗取“三峡工程”上马,同时又故意拖延“长江中下游10年防洪工程部署”的实施。在他任内长江中下游连年遭到洪水灾害,直接经济损失上千亿元,淮河、太湖流域也相继发生洪灾,直接经济损失数百亿元。应该说,对这些严重损失此人是有直接责任的。

第四个例子是上述第三例的继任者。他的前任延误了长江中下游的河道防洪部署,造成了极为严重的后果,然而这位新任水利部长依旧步前任之辙。他被选择来担任水利部长也很奇怪,他毕业于北京农机学院,对水利工作是个外行。当然,他在哗众取宠方面还是相当内行的。在他的前任任内,本应在1990年完成的“长江中下游10年防洪工程部署”就被延误了,这一部署被推迟到1995年完成;但是,这位新任部长对长江防洪工作还是掉以轻心,直到1998年这一“部署”仍未完成,终于酿成了1998年震动全国的长江洪灾的严重后果。后来,由于审计部门发现这位部长竟把防洪经费挪用去购置住宅,案情公布后激起了社会公愤,这位水利部长才被正式罢官。

上述现象其实是共产党专政体制下必然出现的弊病。

从中共建政以来,毛泽东的“改天换地”与“向大自然开战”的观点一直是政府处理人与自然关系的主导思想,在这种思想的指导下,中国的生态环境遭到了严重的破坏。上述水利工程的负面影响只是对生态环境破坏的一个方面。共产党维持的是独裁统治,从不允许“大权旁落”,其组织路线就自然是极端宗派主义的,即所谓的“任人唯亲”。共产党任用和提拔干部,虽然公开讲要“任人唯贤”,但那只是一句空话,实际上的任用标准是优先任用“三种人”。这就是“用亲人”(指子女、亲属)、“重亲信”(即唯命是从、能无条件贯彻上级意图的吹牛拍马者)、“唯党员”(自“反右”运动后科长以上级干部基本上都是中共党员)。水利部历任负责人选择和任用干部,正是沿这条路线走的,偏重于选用忠于上级、善于领会和贯彻其意图、会吹会拍、“报喜不报忧”的干部。于是,那些善于政治投机、媚上压下的干部总是被一再提拔重用,而对现行政策的批评却被百般压制。由那样的庸才主持业务,其后果可想而知。

同时,共产党既然实行“一党专政”,就必然会建立从上而下的高度集权的制度,在各层各级都是“第一把手”说了算,这就形成了党内所谓的“一言堂”,在“毛时代”所有干部都听命于“最高指示”,到了现在则曰“与中央保持一致”。这种集权体制不仅不许下级有自己的意见和主张,而且会把提出不同意见的人视为“反党”,加以政治打击。“一言堂”不仅严格禁止任何主政者排斥的政治言论,连在技术问题上也限制正常的讨论。

此外,共产党还主张“一切服从政治需要”。因此,在水利工作上往往不讲科学、不顾实际、急功近利、片面极端。许多大型、超大型工程的上马,其实并不是着眼于经济上的紧迫需要,而只是为了迎合高层领导人的偏好,甚至是为了“落实”最高领导人的几句“语录”。例如,为了毛泽东讲过“黄河清”,水利部50年代就不顾专家的反对而盲目建设“三门峡水库”,结果投资浪费了、水库基本废了,黄河也更加浑了;又如,由于毛泽东曾经写过一句“高峡出平湖”,多少年来一直有不少干部以此为理由,主张修建三峡水库,最后终于开工了。

之所以大型水利工程在中国会成为“政治需要”、“政治工程”,是因为高层领导人把这种工程看成是给其个人及共产党“树碑”的政治性活动;而下级官员拼命迎合上级的这种需要,则是为了个人的升迁。无论是高层领导人,还是水利部的技术官僚,谁的眼中都没有民众的利益。只要“政治”上“正确”了,水利部的负责人无论制定了什么样的错误决策、造成了什么样的严重后果,都极少承担政治责任。

从以上分析不难看出,中国的水利工作为什么失误会如此之多,而且这类失误具有普遍性、重复性,往往一再发生、难以避免。要根本改进中国的水利工作,只有实行民主体制才能减少此类失误。

当代中国研究
MCS 2002 Issue 4

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