洪朝辉
美国宾州西切斯特大学

一、中国农民土地产权贫困的制度因素
二、农民土地使用权利的贫困
三、农民土地处分权利的贫困
四、农民土地收益权利的贫困
五、农民土地产权贫困与农民的生活贫困
六、农民土地财产权力贫困的治理方向与选择
【注释】

权利贫困(poverty of rights)是中国农村贫困现象的主要原因,而农民权利的贫困主要表现为土地财产权利的贫困。本文分析了农村土地产权的三大特征,即农民集体土地所有权的虚置和多元,国家垄断的土地处分权的膨胀和随意性,以及农户实质享有的土地财产权的被剥夺,这三点构成了农民土地财产权利贫困的制度因素。笔者进而将农民的土地财产权利贫困分为土地的使用权利、处分权利和收益权利的贫困等3类,逐项加以分析,从而讨论农民土地财产权利缺失与农民贫困化的因果联系,认为农民土地财产权利的贫困直接导致了农民的失地、失业、贫困、无家可归、苛捐杂税以及失去社会保障。笔者借鉴美国的历史经验与教训,在本文中提出了解决中国农民土地财产权利贫困的3大方向和选择。

从美国的历史经验来看,民众的贫困一般可以分为物质贫困、能力贫困、权利贫困和动机贫困四大类。[1] 物质贫困是指狭义的贫困,其主要特征是温饱得不到保障;能力贫困是由于文化、教育、技能的不足而导致谋生、求职能力的缺乏,并由此出现经济贫困,属于“想工作,但没有能力工作”所造成的贫困;权利贫困是指制度层面对部份人群的政治、经济、社会和文化权利的限制和歧视所导致的生活贫困,属于“想工作、能工作,但没有权利和机会工作”所导致的贫困;动机贫困的主要表现是依赖福利、懒于工作,属于“有工作、能工作,但不愿工作”所导致的一种贫困。目前,中国的农民既有物质贫困的一面,也有能力贫困的问题,至于动机贫困则尚未成为突出问题。[2] 但是,容易被人忽视的一大贫困现象则是农民的权利贫困,它正在成为中国农民贫困的一大根本原因。

长期以来中国农民的权利贫困主要表现在以下方面。一是参与权利的贫困,农民的选举权利仅及城市居民的四分之一,政府安排各级人民代表名额时,农村社区人民代表的人数仅及居民人数相当的城镇社区人民代表人数的四分之一,换言之,4个农民的选票只相当于1个城镇居民的选票[3],这种情况还不如美国黑奴所享有的五分之三的代表权和选举权(60%)[4]。二是迁徙权利的贫困,户口制度成为农民自由迁徙的“紧箍咒”。三是社会保险权利的贫困,农民不得享受社会保险,在中国长期以来就是一种“常识”。四是教育权利的贫困,农民的子女不得与城市居民的子女享有同等的受教育权利。五是医疗保险权利的贫困,农民不能加入国家的医疗保险体系。六是抗争权利的贫困,农民的上访、示威受到现行法律和政策的严格限制。七是土地财产权利的贫困。这些都可以归纳为公民权利的贫困,农民不能与城市居民一样享有公民的起码权利,此乃最具中国特色的歧视。限于篇幅,本文将侧重讨论中国农民目前土地财产权利的贫困。

原湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平2002年1月出版了《我向总理说实话》一书,他揭露了农村社会的真相,强调“现在农民真苦、农村真穷、农业真危险”。笔者认为,这一现象的根源其实就是农民的权利贫困,而权利贫困的最重要特征之一是农民的土地财产权利不断遭到来自政府、农村自治组织和其他势力的“合法”剥夺和非法侵犯。农民的土地财产权利主要包括土地使用权、土地处分权和土地收益权。土地使用权是指按照土地的性能和用途利用土地的权利;土地处分权主要是指处置土地财产、改变土地用途的权利,它是法律赋予土地使用人转让土地使用权的权利;而土地收益权是指在土地上取得某种经济利益的权利,土地使用人可以通过在土地上生产或土地租赁及土地转让取得经济收入和孳息。[5] 土地使用权是土地财产权的基础,土地处分权是土地财产权的象征,而土地收益权则是土地财产权的实质。所谓农民土地财产权利的贫困就是“农民使用土地、处分土地和获取土地收益的权利被排斥或剥夺,因而缺乏获取土地使用权、处置土地财产、决定土地用途和享受土地转让收益的应有权利”。

一、中国农民土地产权贫困的制度因素

过去半个世纪以来,中国农民的土地产权经历了3次历史变迁。1950年代初,土地改革使农民有了土地所有权,实现了“耕者有其田”的理想;但好景不长,1950年代中期推行初级社、高级社和人民公社,又逐步剥夺了农民的土地所有权,完成了由私返公的土地集体化[6]。直到1980年代初,实行家庭联产承包责任制才对土地产权作了一次不彻底的变动,于是农户重新获得了土地的承包权和使用权,但仍然没有完整的所有权[7]。1990年代以来,由于政府大规模的征地、各利益集团无止境的圈地,导致农民的土地承包权和使用权日益丧失,广大农民再度沦为无地无业的赤贫者[8]。目前,农民的土地承包权利和经营权利正面临着来自三大方面的威胁,即政府征地、利益集团圈地和所在乡村干部卖地。

农民的土地财产权利得不到保障的制度原因首先在于农民集体作为土地所有者的地位虚置,导致其农村土地法人地位的模糊和土地产权主体的多元,农村集体不能有效保护农民的土地使用权、处分权和收益权。在法律上,中国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》都规定了农村的土地所有权,其基本要旨是农村土地属于农村集体所有[9]。而农村集体所有的涵义包括3方面,即村农民集体所有[10]、乡镇农民集体所有[11]、以及村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有[12]。但在现实中,“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的、没有法律人格意义的集合群体”[13],它不同于农民集体组织,也不是法人或自然人,因此不具有法律上的人格。于是,在具体执法中,有关部门就把“农民集体”与农民集体组织混为一谈,比较流行的做法是赋予村民委员会或村民小组这一非经济组织以法人地位,让它掌握实际的土地所有权,控制所有“农民集体”的意志,而“农民集体”中的每一个农民却失去了直接的参与权与决策权。这样的制度环境为村民委员会和村民小组的腐败、专权提供了条件;一个村的土地权利“含金量”越高,土地的所谓“集体所有权”就越有可能转化为村干部的个人支配权。[14]

其实,村民委员会并非集体经济组织,它仅仅是一个社区自治团体,并不具备作为产权主体的法人资格。[15] 因此,有学者提出,应该剥夺村民委员会的经济权力,还村委会作为一个村民自治组织的本来面目。[16] 除了村民委员会以外,其他一些集体经济组织如乡镇企业等也要求行使土地所有权,它们可以不经农民集体的同意,擅自分割和瓜分农村土地,由此既导致农户利益受损,也鼓励和促使乡镇政府或村委会对乡镇企业进行行政干预[17];而这种干预对农民集体而言往往是“前门拒狼(乡镇企业)、后门进虎(乡村政府)”,因为无论是乡镇企业、还是乡镇政府,都可能是农民土地权益的侵犯者。农村土地所有权主体的多元和模糊,必然导致责、权、利的边界不清,影响长期投资土地的动力,鼓励各级政府随意低价征用农村土地,影响农民对土地收益和风险的不稳定预期,并最终推动多元主体对农民巧取豪夺。[18]

这种不正常的制度架构导致农村的土地产权出现了两个荒诞现象。其一,作为“农民集体”组成要素的农民个体事实上不能履行土地所有权。尽管农民无时无刻不想争取和保护自己的土地权利,但在政府眼里,这些现实存在的“个体”是完全可以忽略的,政府只承认那看不见、摸不着的“农民集体”。因此,被那个抽象的“农民集体”取代了的农民个体及其群体就始终无法成为土地所有权的法律主体。其二,由于法律上规定的土地所有者是一个虚幻的“农民集体”,它自然不可能具备法律人格,更不可能具体行使对土地的有效监督和管理,这样就事实上造成了司法意义上的农村集体土地所有权的虚置。[19]

针对这种荒诞的现象,有人提出,应该在法律上将“农民集体所有”解释成“农民共同所有”;然而,“农民共同所有”的实质就是私人所有,这与宪法坚持的“社会主义公有制”性质是对立的。[20] 显然,如果不改变现有宪法的所有制规定,法律上土地产权规定的故意模糊、法规执行的随意性和行政部门的专断,就是必然的结果;而农民的土地使用权、处分权和收益权被侵犯,并且由于农民土地权利的贫困日益导致农民物质生活上的贫困,也就难以避免。除了土地集体所有权的多元、虚置和模糊以外,无限膨胀的国家权力和随意无常的政策法规,也影响了村民自治组织代表农民、保护土地的能力,导致村民与国家机构在土地权利博弈的游戏中往往处于必败的地位。[21]

表面上,中国的宪法规定“农民集体”享有农村土地的所有权,但宪法的修正案、《民法通则》、《土地管理法》等法律都对这种虚拟的所有权作了致命的限制,导致“农民集体”的土地所有权成为一种摆设。这些法律的基本精神是,任何组织和个人不能买卖和转让土地[22],也不能出租和抵押土地[23],但国家可以征用集体所有的土地[24]。除了国法之外,一些由政府、政党和行政机关所制定的“土法”和政策法规对“农民集体”的土地所有权还有种种干预和限制,不仅无所不包,而且随意性极大,具有超越法律的效力。[25]

这样,在各类法律和法规的重重限制下,“农民集体所有”的土地产权徒有其名,并无其实。首先,名义上的“土地所有人”其实没有土地的处分权,不得自由买卖、租赁、转让和抵押土地,而实际上控制着农村土地最终处分权的是政府,只有经过政府征用之后,“农民集体”才能转让所属土地;其次,土地所有者并没有土地的收益权,因为政府征用土地时发放的补贴只是一种政府单方面规定数额、用行政强制手段迫使农民接受的一次性“补偿”,由于“农民集体”根本无法对属于自己的土地自主和自由地定价,政府计算“补偿”时往往会低估土地真正的市场价值,农民却不能拒绝接受这种按十分不公平的价格计算的“补偿”;再次,在政府与农民就土地权益所作的博弈中,政府永远处于超越法律的绝对优势地位,具有“天然”的自行赋予的强制力和决定权,农民无法与行政权力的控制者处于平等的法律地位,因此土地是否征用、土地征用的用途和征用价格,只能而且必须服从政府的意志。

由于“农村集体”的土地产权法律上的模糊和虚置,导致农民难以利用现有的法律与法规抵制各利益集团利用“国家”的名义对农民土地所有权的侵犯,结果“农民集体”所拥有的土地所有权出现了有限、虚拟和无力自保的特徵;而政府或一些滥用“国家”名义的既得利益集团,却成了农村土地的终极所有者、最高仲裁者和绝对控制者。[26]

影响农民土地经营权利的另一基本因素是农民所拥有的实质性的土地产权不被尊重和承认,影响了农民的土地使用权、处分权和收益权的有效运用,导致农民经营土地权利的贫困。目前在理解农民的土地权利问题上,存在一个流行的误区,以为由于农民个人没有土地的所有权,所以他们就没有土地的财产权。

其实,所有权不等于财产权,农户依法享有的土地承包权、使用权、流转权和收益权事实上已经构成了实质性的土地财产权。[27] 2003年3月1日开始施行的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》),允许“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。[28] 也就是说,农民依法享有对土地的支配权和处分权。由此可见,目前农民所合法拥有的土地承包权是一种使用权、收益权和处置权的结合,应该被界定为一种特殊的和实质的土地产权。[29]

既然“农民集体”的土地所有权是虚置的,那么农户的土地使用权就应当具有相对的实质性和独立性。土地使用权应该作为独立的财产权,可以创造财富、收获地租、索取剩余。随着现代产权理论的发展,财产权越来越倾向于被定义为控制权[30];谁拥有控制权,谁就拥有实质的产权。既然农户所合法地拥有土地使用权、承包权和流转权,这些法定权利实际上已经取代了“农村集体”的土地所有权,使土地所有权高度弱化,并对集体土地所有权实行了实质性的分割。[31]

但是,在征地和非法圈地的狂潮中,农户的土地产权遭到了无情的剥夺与侵犯,农民们不仅难以保障自己的土地使用权、占有权,更无法维护自己应有的对土地的处分权和收益权。而且,由于现行法律对“农民集体”的土地所有权也未作明确规定,更不能有效地保障农民的土地权利免遭侵犯,结果依附于土地所有权的农户土地使用权和承包权,自然也就处于朝不保夕的危险境地。同时,在现实中,一方面农民日益将土地的使用权视为实际的所有权,视地如命,誓死保卫;但另一方面,面对政府的征地和外力的“侵犯”,农民往往只能消极性地抵制,“表达他们对社区之外占有土地的不承认,造成保护合法产权的高额成本,并因此使土地贬值”[32],最终的受害者其实还是农民本身。

由于“农民集体”事实上无法履行土地所有者的法人职能,农户的土地使用权、处分权和收益权又得不到保护,加上政府和各利益集团对农村土地的不合理、不公平的征用,导致农民的土地财产权利和经营土地权利不断受到排斥和剥夺,农民的贫困也因此成为必然。[33]

二、农民土地使用权利的贫困

农民的土地使用权是农民土地产权的基础和核心。没有土地的使用权和承包权,农民的土地产权就成为空话,农民的土地处分权和收益权也就无从谈起。显然,农民使用土地权利的有无、多少和长短,直接影响农民的经济收入与物质利益。尽管在理论和法律上,中国的农户好像合法地拥有土地的承包权和使用权,但在现实中,农民承包土地的权利处处受到侵犯和歧视。[34]

首先,妇女的土地承包权利经常被剥夺和歧视。目前,农村妇女不仅在土地承包的数量上与男性农民不同,而且在土地承包期内,若妇女出嫁,她们的承包地往往被没收。[35]“中国妇联”妇女研究所的研究表明,承包责任田、土地入股分红、征用土地补偿、宅基地分配这4大权益是农民立身存命的根本,但农村妇女却往往难以享受,其应有权利还常常遭到侵害。尤其是适龄未嫁女、有女无儿户、外村娶来的媳妇和“农嫁非”的出嫁女,这4种妇女群体是农村土地承包和承包调整中权益最容易遭到剥夺的一群。“中国经济改革研究院”课题组在问卷调查中发现,有7.2%的受访妇女目前没有土地,其最主要的原因分别是“出嫁后失地”(占45%),“国家征用后失地”(占17%),从未分配过土地(占31%)。进一步的分析发现,在出嫁女、离异妇女、丧偶妇女这3类妇女群体中,每个群体的土地权益依这一排序由前向后递减。[36]

其次,对承包土地的变动实行行政强制手段,土地的发包和调整程序不公正、不透明。例如,对外出务工农民的承包地往往非法剥夺,抵顶欠款。同时,随意改变农民的承包土地现状,往往行政性地任意规定几年重新调整一次承包地,经常在村委会负责人变更时随意解除、改变土地承包合同。另外,当第一轮耕地承包合同期满后,地方当局拒不落实第二轮承包的政策(将土地承包期延长到30年),并拒不发放土地承包权证书,导致农民的承包地长期处于“非法”状态。一些地方还对农民的承包地实行双重强制,一方面强行收回农民的承包地,强迫实行“土地流转”,强制租赁农户的承包地,或迫使承包方放弃或变更土地承包经营权;另一方面又强力阻止农民依法转让土地的承包经营权,在这方面人为设置重重的行政障碍,不许农民的土地脱手。[37]

再次,地方各级政府对农民的土地使用权利往往保护不力,导致农民的冤屈无处伸张。[38] 一些地方行政、司法机关和村级自治组织对侵犯农民土地使用权和承包权的现象,故意搁置不处理,实行“五不”政策(一是基层法院不受理农村土地承包纠纷诉讼;二是农村土地承包仲裁管理机关不受理农村土地承包纠纷仲裁请求;三是乡(镇)政府不受理农村土地承包纠纷调解;四是农业行政主管部门不受理农民有关农村土地承包纠纷的来信来访;五是村级组织不执行仲裁、司法结论,或名义上执行,实际上拖延不办)。[39]

最后,目前流行的“土地股份合作制”也在一定程度上侵犯了农民的土地承包权和使用权。“土地股份合作制”的基本理念是农民将所承包的土地在相关企业中入股,长期分红。例如,自1996年起,四川省三圣乡红砂村采用土地入股方式,参与花卉公司的花卉种植;到2003年8月,红砂村将所有的1,100亩土地以出租形式入股,农民的好处包括各大花卉公司每年支付村民每亩1,500元的租金、村民将获得由土地承包权入股的保底分红、出租土地的农民还可以在花卉公司工作。[40] 但实行“土地股份合作制”后,农民不再直接拥有土地财产权利,土地承包经营权转变为土地股份合作制企业中的股份。这样,建立在股份收益上的保障和过去建立在土地实物上的土地承包经营权的保障,有了很大差别。后者的保障相当于物权的保障,而前者的股份收益保障仅仅是一种债权保障,其保障程度取决于土地股份合作制企业的收益水平和股份分红,很不稳定。一旦土地股份合作制企业的效益不佳,股份分红很低,而农民又难以收回自己的土地,农民的土地财产权利必然受到侵害。即使土地股份合作制企业的效益很好,在“集体股”一股独大的情况下,企业内部很容易形成少数村干部“内部人”控制的局面,农民的土地财产权利也同样会受到侵害。[41]

土地的承包权和使用权是农民生存和发展的根本,口粮田是农民的保命田,更是农民赖以生存的社会保险,而责任田则是农民改善生活的基本手段。一旦农民的土地承包权遭到剥夺或使用权受到侵害,农民的贫困就难以避免。

三、农民土地处分权利的贫困

农民是否享有对土地财产的处置权利和对土地用途的决定权利,是农民土地产权的象征,也是土地使用权的一大标志。但现行的法律法规在实践中常常严重侵犯农民对土地的处分权。

首先,农民缺乏自主决定土地用途的权利。现行的法律规定:“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”,同时法律“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。[42] 另外,依照《土地承包法》第17条的规定,农民有义务“维持土地的农业用途,不得用于非农建设”。[43] 这样,农民的土地就只能用于农业,哪怕是无利可图、增产不增收、赔本经营;而且各级政府部门都有权干涉农民自主安排的生产经营项目,或强迫农民购买政府部门指定的农用生产物资,乃至规定农民必须按政府部门指定的渠道销售农产品。[44] 限制农民改变土地用途的此类规定已经成为农民贫困化的一大原因,因为目前中国农村的耕地收益呈边际递减状态,无论农民投入多少人力物力,在现有土地上的耕作收益仍然无法满足农民的需要。在这种情况下若强行规定农民只能将土地用于农业经营,无异于强迫农民维持贫困的生活。权利的贫困影响了机会的贫困,而机会的贫困直接导致财产的贫困。

其次,农户转让土地的权利也受到法律限制,制约了农民转营其他行业或迁居进城的机会。在东南沿海工商业比较发达的地区,农村居民另有谋生途径,往往没有足够的精力从事农业生产,但还是要承担由土地带来的税费,因此土地已成为负担。[45] 尽管《土地承包法》允许土地流转,但目前农村土地所有权虚拟的问题并未解决,而且土地的最终处分权仍然为政府及其代理机构所控制。所以,农民的承包地能否自由和公平地流转,显然面临相当多的障碍。[46]

《土地承包法》虽然规定“承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”,但同时又规定,“承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方”。[47] 这样的制度限制要求农民进城时必须无偿地放弃承包地,这样就使进城农民以往在土地上的投资无法通过土地买卖收回,也令尚未进城的农民失去在土地上投资的兴趣。更重要的是,这一限制实际上是对进城农民土地流转权利实行不公平的剥夺,结果是他们一旦进城就成为名符其实的无产者,甚至可能沦为城市贫民。[48] 这样的规定事实上阻碍了农村居民进城谋生。

再次,越演越烈的政府征地也严重剥夺了农民处分土地的自主权,成为造成农民贫困的一大根源。1990年代以来,中国的“圈地运动”造成数千万农民失地失业,平均每年流失的耕地数量为1,000万亩以上,人为征、占耕地数量为500万亩,按人均2亩耕地计算,13年间失地农民数量至少达6,500万人次。国务院发展研究中心课题组提供的数据表明,1987年至2001年,中国非农建设占用耕地3,394.6万亩,其中70%以上是征地,这就意味着至少有2,276万亩耕地由原来的农民“集体所有”变成了政府所有。按照《全国土地利用总体规划纲要》,2000年至2030年的30年间,占用耕地将超过5,450万亩,这意味着失地农民的队伍还将急剧扩大。[49]

这种运用国家权力对农民及其“集体”土地产权的征用,充满了不公正、不公平和不合理。现行法律规定,“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权”,而且“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。[50] 这样,“农民集体”所有的土地就随时可以被政府以“征用”为理由而变成“国家所有”,然后政府再把“国有土地使用权”出让给建设单位[51],农民“集体所有”土地的处分权实际上掌握在政府手中。虽然各国都有政府征用土地的制度和实践,但中国这种“征用”却与各国的正常情况不同。在中国,“征用”农民的土地常常是借助政府的行政权力对农民强制性剥夺,而且“征用”的目的也未必是基础设施建设等公共目的,而可能是政府部门与房地产开发商勾结强占民地图谋暴利。

例如,山东省升华玻璃厂需要建厂土地,当地政府于2003年2月强行征用山东省新泰市谷里镇北谷里村一百余户村民的口粮田。农民的这些承包地原来都有长达30年的承包合同“保障”,但当地一位土地管理部门的官员认为,虽然依照法律和规章制度,征地需要经过每个村民的同意并签订协议,但只要政府认为必要,哪怕只有村委会干部的认可,国土管理部门也照样可以发放征地文件和证书。在新泰市的这个强制征地案中,当地派出所竟然还出动了6辆警车,将不同意征地的农民拘留了十几天。于是,尽管征地手续尚未办妥,升华玻璃厂就在这块抢占的土地上举办动工的奠基仪式了。

由于不少地方政府官员急于取得政绩以谋求升迁,所以往往在资金和土地尚未准备妥当、项目可行性研究也未完成的情况下,就强行推动一些工程项目的开工,于是就出现了对农民的土地“先用后征”的违法用地情形,甚至到了工程剪彩时征用土地的手续还未完成,就连一些国家重点工程也是如此。[52]

第四,农民的土地产权日益成为私营企业“圈地”的牺牲品。目前将农民的土地纳入私人的公司化经营已经成为一种趋势。不少村委会和农村集体经济组织往往越俎代庖,搞“捆绑式”的土地流转,不让农户与有关的公司或企业直接谈判,侵犯了农民的自由意志与参与权利,这样在农村土地市场发育的过程中土地的真正所有者农民却不具备市场主体地位和自主决策权利。

在农民与公司的谈判过程中,任何彻底放弃土地承包权和使用权的合同都会伤害农民的根本利益。有专家指出:如果能够通过“公司+农户+基地”的方式组织生产经营和配置土地,就应该尽量不实行土地租赁或土地转让;如果适宜与农民签定产品合约的,就应当尽量不签定土地要素合约;如果适宜短期土地租赁的,就尽量不签定长期土地租约。[53] 但在许多情况下,公司与农民谈判时并不遵行这3条原则,经常损害农民的权益。中国农业部副部长齐景发也认为,正在兴起的“公司+农户+基地”的发展模式,将使这些“基地”上的农民从此演变为“基地”的依附,其产品的供销渠道完全由这些公司控制,农民将失去选择权和自主权,仅仅成为“基地”的生产工具。[54]

在推进农业的公司化、企业化、产业化经营中,一些公司、企业进入农业的真正目的并不是经营、开发农业,而是为了圈占并长期支配农民的土地。这些公司、企业与乡、村干部合谋联手,以“促进土地规模经营、发展农业产业化”为借口,由集体经济组织出面,将农民成千上万亩的土地强制收回或租回后,再长期承包或租赁给这样的公司、企业,从而达到长期控制农民土地的目的。农民试图收回自己的这些承包地的可能性几乎不存在,他们的就业和生活可能失去保障。[55] 另外,公司化的农业经营可能会构成对家庭经营的不公平竞争,将打击相对落后地区的农户经营者,使其难以生存而日益走向贫困化。[56]

第五,农民的土地处分权还不断遭到基层农村政府和村委会组织的侵犯。由于农民在土地流转和处置过程中的发言权和参与权被剥夺,结果基层政府和村委会组织在这方面的权力膨胀,“黑箱作业”大行其道。[57] 据中国农业部副部长齐景发介绍,至2000年年底,中国已有98%的村民组实行了第二轮土地承包,确认土地承包期为30年的占92%;然而,此后3年中,全国农村已有5%以上的土地被转包、出租或出让,在东部省份更达到10%以上,这种大规模的土地流转多以强制流转和超期流转的方式进行,为农村干部的腐败提供了温床。[58]

这方面的一个恶劣的案例是,湖南省临澧县陈二乡政府强行收回了农民的1万亩承包地,廉价租赁给湖南洞庭白杨林纸有限公司种植杨树,交换条件是这家公司支付的土地租金交给乡政府支配。该公司和陈二乡政府签订的合同明显不利于农民。按照乡政府签订的这个合约,陈二乡必须为企业提供相对集中连片、而且适宜三倍体毛白杨生长的土地1万亩,租赁时间为20年,土地租赁价格仅为每亩128元,土地经营权证交企业持有。为了“落实”合同,陈二乡政府采取了强制手法,先让各村报了一份“土地租赁签约委托书”,从而命令各村“全权委托乡人民政府与湖南洞庭白杨林纸有限公司统一签订租赁合同”;接着各村委会又对农户承包地作了大调整,每人仅留7至9分口粮田,其余土地一律交给村委会,并要求农户在统一印制的“土地流转申请书”上签字、按手印。乡政府从该公司取得了这一万亩土地的租金后,根本不给土地的合法主人──农民,而是用抵销农民“欠”乡政府和村委会税费的名义,把这笔地租留给乡政府开支了。[59] 显然,农民一旦失去了土地的处分权和自主权,必然在生活上沦为贫困群体。

四、农民土地收益权利的贫困

农民的土地收益权是农民土地财产权的实质,如果农民不能有效地拥有土地收益权利,对他们来说土地就只是一种没有价值的摆设。由于土地是有值物品,所以土地使用人和承包人可以而且应当通过处置土地和转让土地使用权而获得土地收益。[60] 但在现实中,农民的土地收益权无法得到保障,土地流转的真正价值不能得到切实体现与补偿。

首先,作为土地所有者的农民无法参与征地费用补偿的决策过程,补偿多少、何时补偿、补偿多久,完全由政府和村民委员会确定。例如,《土地管理法》规定,“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”[61],但在现实中,多数村委会往往不经过任何民主程序就将土地转让,并机动地长期用于对外发包,甚至故意泄露土地招标、承包标底的秘密,取悦于征地单位,从而让村委会的经办人获取不当利益。[62]

其次,农民失去了被征用土地补偿决策的参与权利,其经济利益必然受损,在这种情况下,征地的补偿标准普遍偏低。《土地管理法》第47条规定:“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。”[63] 而在浙江省湖州地区的白雀乡,当地农民每亩得到的征地补偿还不足2万元,仅相当于白雀乡2001年农民人均收入的4.2倍,比国家规定的少了一半。必须指出的是,农民失去的是永久的土地所有权,而土地征用者在二级市场上把低价征来的土地再拍卖给房地产开发商,一亩有70年使用权的土地地价就高达几十万元,这是一种超过容忍极限的对农民的残酷剥夺。[64]

第三,征地单位和农村集体肆意克扣农民的土地转让收益。目前,在土地转让过程中一般是对村民集体和农户这两方面实行补偿,许多征地补偿费经过村委会截留后,实际到达被征地农民手中的已经很少。这种借助国家权力对农民的土地财产进行不对等补偿的国家征用,直接损害了农民的利益。例如,湖北省襄荆高速公路荆州段给农民的安置补助费是每亩500元,仅为法定最低标准4,800元的10.4%。浙江省上虞市2000年土地出让收入为2.19亿元,可付给农民的征地补偿费仅为可怜的591万元,只占总数的2.7%。而且,征地补偿费还经常被层层克扣,湖北省襄荆高速公路征地补偿费下拨后,被省襄荆公路指挥部克扣837万元、被荆门市指挥部克扣1,502万元、被荆门市东宝区克扣190万元、有关乡镇共克扣1,192万元,这笔补偿费到农民手中之前已被截掉了45%。[65]

第四,有关部门还极力压低地价,推行“廉地引商”政策,慷农民的血汗利益之慨,以“改善”所谓的投资环境。目前,不管是体现公共利益的国家重点工程,还是以营利为目的房地产开发,一概都是由政府以较低的价格强制性征用农村的土地,土地的这种低价流转往往以低于正常水平的价格出租或发包,而农民得到的征地补偿费远小于政府收缴的土地使用权出让金。这样做是不等价、不平等的土地产权交换,严重剥夺了农民的财产权利。同时,许多地区不惜牺牲农民利益,压低地价,以地引商,普遍以“优惠政策竞赛”来招商引资,他们只讲“为老板铺路”,不讲“为农民服务”,宁可得罪农民也不愿得罪投资商。[66] 而且,由于土地征用成本低,部份地方出现土地征而不用、多征少用等现象,不仅浪费了大量土地,而且损害了农民的根本利益。[67]

中国国土资源部提供的数据表明,2002年上半年群众反映的征地纠纷、违法占地等问题占信访接待部门受理总量的73%,其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题,在这之中又有87%反映的是征地补偿安置问题。国家信访局2003年受理土地征用的初次来信来访案件高达4,116件,大部份也是集中在失地失业问题上,其中沿海地区的浙、苏、闽、鲁、粤5省占了41%。这意味着城市化和工业化速度愈快,失地农民问题就愈突出。安徽、江苏等省土地问题专家和基层群众普遍认为,“货币化安置”的通行做法不能使农民“失地有业”,农民也无法用这么低的补偿去创业。[68]

第五,不仅征地的决策不公开、征地的补偿不公平,而且征地的补偿标准不统一。中国农民长期信奉的是“不患寡而患不均”,因此对同一地区不同补偿标准的现象尤其敏感。目前,一些村民委员会往往对同一区块或同一项目内不同用途的征地实行不同的补偿标准,旨在取悦相关的政府部门和企业,换取更多的特殊优惠,其结果是农民为此付出相当大的经济代价。例如,1998年,在浙江省湖州市湖织公路建设的沿线乡镇,土地征用补偿标准从0.45万元/亩到0.60万元/亩不等,而在同一区块内的高速公路征地,则执行了1.35万元/亩的征地标准;更有甚者,浙江省湖州市区的一个镇以小城镇户籍制度改革为名,用土地置换户口的办法把934亩农民集体所有的土地转为镇政府所有,而农户竟然未得分文的土地补偿费。这样,土地征用补偿标准的随意性和不一致性,导致农民持续不断的集体上访,严重激化了社会矛盾,影响了社会稳定。[69]

农民土地的价值在于能源源不断地生产出农作物及其它物品。如果一亩农地生产作物的预期产出价值是每年1千元的话,那么,这块农地的实际价值至少相当于今后几十年内预期产出价值的总和。征用具有长期使用权的农民的土地,不仅意味着取消农民当年的农产品预期收益,也剥夺了农民在这块土地上今后几十年的预期收益。[70] 土地乃农民的资产,剥夺农民的土地收益权利,就是剥夺农民的资产,而资产被剥夺就必然导致农民生活的贫困。

五、农民土地产权贫困与农民的生活贫困

事实证明,哪里有侵权,哪里就有贫困,权利贫困与生活贫困密切相关。上述的农民土地使用权、土地处分权和土地收益权的贫困,直接导致农民的生活贫困,加剧了农民的贫困化。[71] 民以食为天,食以土为本。农民的失地首先直接导致失业,因为土地是农民最基本的生活、生产资料,被政府征用就意味着农民失去了土地的承包经营权,意味着收入来源渠道的减少、甚至断流。据浙江省湖州市城市规划区内42个行政村的调查,2001年底集体耕地比1992年初减少41%,人均减少0.41亩。同期因土地被征用而需要安排就业的农村劳动力有1.12万人,但通过政府协助安置的劳动力仅为806人,只占7.2%;除了失去土地后自谋职业者外,这42个行政村仍然有0.59万人处于失业和半失业状态,占53.1%。

土地被征用的农民因知识水平、文化素质、专业技能等方面的差异,无法与城市劳动力竞争较好的职位,在劳动力市场上必然处于劣势地位,所以,失地、失业农民的收入水平与城市居民收入水平的差距不断拉大。[72] 例如,在福建省福州市仓山区潘墩村1千多农民当中,有700多人因征地而失去耕地。该村的失地农民有的去外村承包土地,有的骑摩托车非法拉客,有的则到处上访。该市马尾区儒江村村民倪仕炎说:承包地全被征掉了,我们现在是农民不像农民、市民不像市民,出门是宽阔的马路、抬眼是工业厂房,虽有路可走,但无地生存。

各级政府之所以热衷于征地,是为了“低征高出”、“以地生财”。[73] 例如,上海市开发浦东地区时,每征一亩粮田向当地农民补偿2.3万元,每征一亩菜地补偿2.8万元,然后平均每亩地再投入6至7万元完成“七通一平”工程,土地征用及开发成本每亩不过10万元,但政府将开发后的土地出让给房地产开发商或工业企业时的售价却是每亩20至30万元,每亩获利高达10至20万元,是农民获得补偿费的许多倍。据国务院发展研究中心陈锡文估算,计划经济时代的工农业“剪刀差”让农民付出了6,000至8,000亿元的损失,而改革开放以来通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失。[74]

在江苏省徐州市铜山县,潘塘镇两山口村的农民1997年以前人均有1.3亩土地,1998年当地政府兴建“食品城”开发建设项目,大量征用该村土地,现在村民人均只有0.4分地。当地一位农民于刚永久失去了3亩多土地的使用权,得到的补偿费仅为1.5万元,现在全家居住的地点虽然在行政区划上改属潘塘镇街道办事处管辖,但是他们还是农民身分,而且没有了土地,只能靠打工生活。[75]

失地、失业必然导致农民收入急剧下降。在安徽省阜阳市颍州区前新宅村,过去全村人均1亩多地,当地为兴建飞机场而征地后,每人剩下不足2分地。村干部征地前保证每亩补偿6,500元,但占了地后就变卦了。虽然补偿费前后追加了20多次,但每亩补偿额仍然不足3千元。而且,地一占,农民就被“一脚踢”了,全村无一人被安置就业。一位66岁的农民张桂生只好到城郊蹬三轮车拉货,一天只能挣3、4元钱,他住在低矮潮湿的小屋中,屋里只有一袋面粉和一碟霉味扑鼻的腌咸菜。安徽省阜南县三塔镇扩建、办厂占去了大量良田,塔北村农民余立军的5亩承包地被占掉2亩多,被镇政府用于建设保鲜库供3家企业之用。征地后起初由工厂每亩补贴余立军300公斤粮食,按集市价格抵交他该纳的税费。但后来这个工厂垮了,7年多来失地补贴成了泡影,但他的2亩多承包地仍被企业的住宅区占用,他四处奔走却投诉无门。[76]

失地、失业、苛捐杂税不仅导致农民的收入减少,而且逼使他们离乡背井、流入城市,成为城市贫民的主力。农民失去土地财产权利的直接后果是失去土地,而失去土地意味着无家可归,许多当年有地有业的农民现在不得不加入城乡的贫民阶层。[77] 以四川省自贡市为例,1993年该市开始建设“高新技术开发区”,当初计划征用土地10平方公里。10年来自贡“高新区”已经征用了约5平方公里的土地,其中紧邻自贡城区的红旗乡有上千户农民因此离开了生养了几代人的土地。红旗乡处在城乡结合部,原来这里的农民较为富足。以白果村八组为例,全村280人拥有土地303亩,主要种植粮食和蔬菜,再加上一些副业,农民的人均年收入达到2千元。自从1995年他们的土地被征用以来,农民领取的每人8千元安置费早已用完,现在只能自谋生路。例如,黄永农和村里的几个农民只能靠在高档住宅“蓝鹰花园”的建设工地附近拣垃圾度日,每天最多挣5至6元钱。1995年征地前黄永农有1亩地,种植水稻和蔬菜,衣食无忧,再加上养猪养鸡,每年能有2千元纯收入。土地被占用后他每个月只能领到80元左右的生活费,这个数额比自贡市政府规定的“最低生活保障线”143元还低得多。[78] 而且,从1997年开始,该村失去土地的村民又不得不失去世代居住的住房。几百户农民与“高新技术开发区”签订了房屋拆迁协议,暂时搬进了周转房,但周转房阴暗潮湿,屋顶漏雨,道路泥泞。失去土地的红旗乡农民曾经把今后富裕的希望寄托在“高新区”新开办的工厂身上,期盼能早日进厂打工挣钱。可是,土地被征用5年多了,在这个所谓的“高新技术开发区”并未出现农民们期盼已久的工厂,反而是盖上了成片成片的商品房。[79]

过去十几年来,各地政府推动的“万亩果园基地”、“中国蔬菜之乡”、“某某开发区”等现象非常普遍,这都是以农民被迫低价出让土地使用权为条件的。同时,农村基层政府政出多门,对农民不合理的集资、摊派、提留名目繁多,也构成了对农民权利的侵犯和对农民收入的掠夺。

除了失地、失业、税费、贫困、无房以外,农民也没有任何社会保障和医疗保险。这样,失地、失业农民的生活就更加困难。[80] 众所周知,中国的农村长期以来就从未建立过社会保障制度,农民们即使因土地被征用而失地失业,而政府通过低价征地获得了大量收入,但仍然未把失地失业的农民纳入城市居民社会保障的范围。现在,一些地方尚在局部试验的农民养老、医疗、失业等基本社会保障体系的复盖率很低,而且这些试验往往采取“农民缴费为主、集体补助为辅、国家政策支持”的做法,农民们基本上不认同。一项统计表明,参加“农村社会养老保险”的农民只占总人口的11.5%。于是,大批失地失业的农民正持续不断地加入底层贫民的行列,成为城市化进程中一个新的社会弱势群体。[81]

无形的权利很容易被忽视,但权利贫困必然导致有形的生活贫困。遗憾的是,许多学者只从表面上探讨“三农”的危机,将“农民太苦、农村太穷”的原因归结为摊派太多、税费太重、官员太腐败、农民太无能等表面现象,从如此角度来观察“三农”问题,提出的解决办法只能是治标不治本、事倍而功半。

六、农民土地财产权力贫困的治理方向与选择

鉴于农民贫困的根本原因是权利贫困,鉴于“富也权利、穷也权利”的现实,可以认为,解决农民贫困的根本之道应该而且必须是赋予农民权利、维护农民的权利、发展农民的权利。为了解决目前农民在土地财产方面的权利不足,笔者提出三个治理方向与选择。

第一,土地征用规范化。国家征地是任何一个社会经济发展的必然,但是象中国目前如此模糊的法律、随意的执法和不公的补偿,古今中外确实罕见。鉴于征地问题已经成为侵犯农民土地财产权利的重要“元凶”,所以,建立国际公认的土地征用规范乃是中国的当务之急。美国的土地征用经验值得中国借鉴。笔者以为,中国需要在制度上和技术上作出一些必要的安排。首先,中国的宪法需要对农民的土地财产权利作出明确规定。美国很注重在宪法层面上保护公民的财产。如美国宪法的第五修正案规定:“没有正当的法律程序(due process of law),不得剥夺任何人的生命、自由或财产;没有公平的补偿(just compensation),不得征用私有财产供公共使用”。[82] 尽管中国农民的承包地在法律上不属于“私有财产”,但如前所述,农民承包地所具有的使用权、处分权和收益权已经构成了特殊的土地财产权,应该如同私有财产一样得到宪法的保护。问题的关键是,如何建立“正当的程序”以及如何界定“公平的补偿”。

根据美国的经验,有关政府征用土地的正当法律程序应该涵盖下列原则和步骤,目的在于最大限度地保护公民的财产权利。其一是正当性。必须依照严格的法律程序,依法评估国家征地的正当性。在美国,政府无偿征地的范围十分严格,只限制在土地区划(Zoning)、建筑与健康法规(Building and Health Code)、转移要求(Set-back Requirement)、土地分割(Abatement)、污染(Pollution)以及出租管制(Rental Control)等。[83] 根据中国国情,政府征地必须严格区分公益性用地和经营性用地,国家的强制性征地权主要应是公益性的,包括水利、交通、国防、义务教育、公共卫生、公检法设施等,而商业开发和企业行为不能借助国家的行政权力强行征地,而是必须通过向国家、向农民购买租赁等市场方式取得,其价格也应由市场决定。[84] 尤其是应该防止“权钱勾结”,阻止那种借政府的行政资源和司法强制以公益性目的为名低价征用农业用地,然后再把征用来的土地高价出售于商业用途的做法。[85]

二是公开性。政府必须以公告的形式书面陈述需要征地的具体理由,并需要提出反证,说明如果不在特定的时间和地点征地将产生什么负面后果。同时,政府机构必须举行公开的听证会,农民可以在听证会上质疑政府的征地理由,并有权要求政府放弃征地行为。[86]

三是互利性。政府机构对所征的农民土地要作财产评估,并向农民提交评估报告、提出补偿价格,而农民则有权讨价还价(counter-offer)。如果双方无法达成协议,政府可将案件送交法院处理。独立于政府的法庭可以要求双方聘请独立的资产评估师(Appraisal),提出评估报告,并由法庭作出调解。如果双方仍然不能达成一致,法庭负责组成民事陪审团,确定合理的补偿价格。判决生效后,政府必须在30天内支付补偿金,并同时取得被征收的土地财产。[87]

除了正当的法律程序以外,土地征用的公平补偿(just compensation)问题也是保障农民权益的一大主题。结合美国经验,中国土地的公平补偿主要应该体现在三大方面。其一是主体的公平。尽管中国农民承包地的所有权主体是多元的,包括农民集体(村委会和村民组)、农民集体经济组织(如乡镇企业)及农户本身,但征地补偿对象必须以农户为主,对农户实行全额、对等的补偿办法,因为农户才是土地的实质使用者、经营者和受益者。必须防止农村基层干部对征地补偿费用的层层截留、克扣和盘剥。[88] 同时,还要考虑农民失去土地后的就业保障和社会保障,用土地换社保[89],对农民的补偿可采用按年分期补偿的办法,为农民建立长期受益的社会保险机制[90],并由此改革现有的土地征用补偿费一次性货币发放的办法,应该在农村按年龄段分类建立社会保障体系。[91] 其二是客体的公平。征地的补偿不能仅限于土地本身,还应包括土地之上的一切附加物,如庄稼、建筑和水井等;还需要包括与土地有关的无形资产(goodwill),如特定土地的形像和声誉等。[92]鉴于失地农民无屋可住的悲惨情景,征地部门需要实施留地安置政策,按一定比例向土地被征用的村核拨建设留用地,为失地无屋农民建造商住楼,提供农民就地创业的机会。[93]其三是估价的公平。其基本准则是法律要求补偿的价格应当以公平的市场价值为依据。[94]在美国和西方其它国家,这主要依靠独立的资产评估师提出评估报告。[95] 所以,制定中国财产评估师的考核规则、推动财产评估师的产生机制、培育财产评估师的人才环境,已经成为国家征用土地能否公正、公平和公开的重要条件。

第二,土地市场化。土地征用的规范化可以为土地的市场化提供制度化环境,而推动和实施土地的市场化则是落实农民土地财产权利的一大保障。[96] 中国的《土地承包法》允许农户自由流转土地的使用权和承包权,为土地市场化提供了重要的制度安排;但是,土地流转只是土地市场化的萌芽,离成熟的土地市场化要求仍然存在相当距离。大致而言,土地市场化至少需要满足下列三大要素。

一是土地用途自由选择。既然农民在法律上享有土地的使用、处分和收益等权利,就应当充分尊重农民对土地经营用途的自由选择,包括种什么、种不种、种多少、种多久。没有农民对土地用途的自由选择,土地市场化只能是“空中楼阁”。同时,由于农民处于天然的弱势,国家不能阻碍农民运用上述权利,而且应当运用适当的法律手段积极保护农民行使自主的权利。当外力侵犯农民自由选择土地用途的权利时,国家要通过法律法规加以制止和惩处。[97]

二是土地自由交易。土地自由交易的前提是土地市场的自由开放,目前中国的土地交易基本上没有西方社会那种正规的市场条件,“一级市场”由国家控制,“二级市场”不许农民进入,农民在土地交易中始终处在被排斥和被剥夺的地位。土地是农民生存的最后一道防线,也是是否出现“陈胜、吴广起义”的关键因素。若政府长期、持续地低价强制购买农民的土地,农村的稳定就无法保证。[98] 推动土地市场的开放和土地交易的自由,有助于减少政府、企业、村民自治组织的中间盘剥,提升农民在土地市场中的主体地位,又能发展一支专业的地产经纪人队伍,可严格地按照土地市场的专业规范推动农地的自由流转。

三是土地自由抵押。土地作为一种商品自由交易的前提是农民拥有抵押土地的权利。所以,目前中国必须赋予农民土地的物权,允许农民用土地抵押,促使农民的土地使用权变成一种准商品。[99] 问题是目前农民需要贷款时能抵押的只是土地的承包权而不是所有权,而银行允许土地承包权的抵押是一种很大的金融风险,这种承包权在现实中的不稳定更增加了银行的抵押风险。因此,将农民的土地承包权演进为所有权是推动土地抵押的必要保证。

四是土地自由兼并。土地市场化必然导致土地的兼并,而农村土地只能通过市场化的兼并才能达到优化组合和规模经营。目前,城市中的企业兼并比比皆是,并由此必然导致企业所在的土地的大量兼并,为什么城市可以兼并,企业可以兼并,而农村土地就不可以兼并呢?目前农村的兼并仅限于土地的承包权,其弊端在于,承包权只有30年,而投资的收益是不受承包年限约束的,30年后的资产增值谁来受益,又如何计算?于是,土地私有化又是一个难以回避的议题。[100]

第三,土地产权多元化。政府征地的规范化、土地经营的市场化有助于推动土地产权的多元化,为中国出现一个充满活力和选择的农村土地结构创造条件。土地产权的多元化是维护农民权益的重要因素,因为土地产权的多元化意味着农民选择权利的自由化,既包括选择参与,更包括选择“退出”。[101]

土地产权多元化主要涵盖三个创新土地制度、保障农民权利的因素。首先,它对现行的土地承包制度构成挑战。过去20多年来土地承包制阻碍了农民更多的选择权利和自由,因为它模糊了土地所有者的主体地位,30年的期限限制了土地投资的长期性与稳定性,小块土地的分割特点影响了土地的规模经营,而且承包合同导致农民税费义务的刚性化。这种“一刀切”的一元化土地使用体制窒息了土地制度的生机,影响了农民积极性的充分发挥,无法提供财产安全和激励机制,抑制了农民财产积累的冲动。所以,急需设计与实施一种与农村多元化经济相适应的多元化土地产权制度。[102] 人们需要建立一种基本的观念:不管一个制度安排和政策设计是多么完美、有创意、又得人心,只要它是一种强制的一元化制度,就不是一种有生命力的制度。一种好的制度设计必须容许民众具有选择的权利和退出的权利。

其次,土地产权多元化能够促进新土地制度的实践。一旦土地承包制的一元选择能够打破,将有助于推动各种新土地制度的创新与实践。例如,土地租赁制能提供农民租赁收成的新选择,取代土地承包制所规定的刚性义务,有助于土地经营能力较强的农民选择分成经营和租赁经营的方式,而不是“一刀切”地实行劳动计酬的经营方式。这不仅能够照顾弱者、激励强者,更是体现农民土地经营权利的一大象征。[103] 另外,土地股份合作制也能促进土地产权的多元化选择。土地股份合作制是以股份制为名、以按股分享土地资本收益为实的财产制度,农民以交出土地使用权为代价,获得按照人口分配的企业收益的成员权,由此能够体现土地农转非的增殖收益和社会保障的股权。但是,它的主要弊病是企业的收益分配权与农民的土地承包权的交换并未通过公开的市场交易,所以多数农民所拥有的股权只是“虚股”,不能转让、继承、抵押,属于残缺产权,它与1953年至1955年推行的“以土地入股、按土地分红”的初级社类同,但又与初级社的“入股自愿、退股自由”的原则相违背,因为土地股份合作制实行的是人去股消,没有退出权。但是,有缺陷的多元实践毕竟比僵化的一元统制要好。[104]

再次,土地多元化提倡价值中立的制度选择,不论制度形式的“好”与“坏”,只讲制度效能的高与低。土地产权多元化意味着农民有权选择任何一种制度形式,包括土地的人民公社制、集体所有制、家庭承包制、租赁合同制、永佃制、股份合作制、甚至私有制。在多元化的制度环境下,土地私有化或土地公社化的两极制度都应该成为一种选项,但不应该是唯一的选项,国家不仅应该允许一些地区保留集体劳动的工资计酬制,也应该允许个别地区试验土地私有制。允许“左中右”不同体制的存在、提供农民切合自身需要和条件的土地制度,才是土地产权多元化的题中应有之意。

例如,基于中国各地区土地状况、经济发展和人文环境的多样性和复杂性,土地的产权形式也必须具有相应的灵活性和变动性。在发达的东部地区,农民种地的经济成本高、比较利润低,但农民流转土地的市场价格高、离开土地从事非农产业的机会多,这样,土地的租赁制、股份制和私有制就有助于农民完成土地和身份的双重转型,而且由此产生的土地抵押和兼并也有助于加速东部农村的城市化和工业化。[105] 但在中西部地区,土地贫瘠、农民困苦,土地是农民赖以生存的唯一资源,贸然推动土地私有化将导致两极迅速分化;而且,由于西部土地的价值较低,愿意兼并西部土地、投资西部土地的企业和个人相对较少,所以,维持西部土地的家庭承包体制、维护西部农户的合作传统,不失为目前适宜中西部农村土地产权的较好模式。[106]

总之,征地规范化、土地市场化和产权多元化是三大相互关联的土地制度安排,因为只有规范了农民土地征用的程序、保证了土地交易的公平,才能推动土地交易的市场化、促进土地租赁、抵押和兼并的健康发展;同时,只有在土地征用规范化、土地经营市场化的制度环境下,理性而充满活力的土地产权多元化才有可能。尤其是,规范化、市场化和多元化的土地制度能够切实维护和保障农民的土地财产权利,因为规范的征地能够保证农民土地转让的公平、公正与公开,自由的土地市场能够有助于农民在市场机制下自主选择土地的占有方式、使用途径、处分方法和收益多寡;同时,产权的多元化能防止一元化的强制,有利于不同地区、不同时期、不同能力的农民自主选择土地的产权形式。这样,农民土地财产权利的保障最终有助于在根本上减缓和根除农民的贫困,有利于中国农村运用权利的杠杆,提升农民的生活水平、社会地位和政治参与。

【注释】
[1] 洪朝辉:“论社会权利的‘贫困’:中国城市贫困问题的根源与治理路径”,《当代中国研究》(美国),2002年,第4期,页5-30。
[2] World Bank, China Strategies for Reducing Poverty in the 1990s (Washington D.C., 1992); Jalan Jyotsna and Martin Ravallion, “Transient Poverty in Post-Reform Rural China”, Journal of Comparative Economics 26 (1998): 338-57; Carl Riskin, “Chinese Rural Poverty: Marginalized or Dispersed?” American Economic Review 84 (2) (1994): 281-84; Jalan Jyotsna and Martin Ravallion, “Is Transient Poverty Different? Evidence from Rural China”, Journal of Development Studies 36 (2000): 82-99.
[3] 《全国人大和地方各级人大选举法》(1995年2月28日通过)的第12条规定:“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”其中的第14条也规定:“省、自治区的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”引自《中国选举与治理网,法律规章栏目》(http://www.chinaelections.com/)。
[4] The Constitution of the United States, Article I, Section 2. See George Tindall, America: A Narrative History, vol. 1 (New York: W. W. Norton, 1988), A 12.
[5] 于建嵘:“农民是如何失去土地所有权?”(www.china-village.net),1/11/2003。
[6] Vivienne She, Peasant China in Transition: The Dynamics of Development Towards Socialism, 1949-1956 (Berkeley: University of California Press, 1986); Dwight Perkins and Shahid Ysuf, Rural Development in China (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1984); J. Chen, “On Property Institution of the People’s Commune,” Economic Research 7 (1994): 47-53.
[7] Louis Putterman, ed., Continuity and Change in China’s Rural Development: Collective and Reform Eras in Perspective (New York: Oxford University Press, 1993); Terry Sicular, “China’s Agricultural Policy During the Reform Period”, in Joint Economic Committee of the U.S. Congress, China’s Economic Dilemmas in the 1990’s: The Problems of Reforms, Modernization and Independence (New York: M.E. Sharpe, 1993), pp. 340-64.
[8] Jonathan Unger, The Transformation of Rural China (New York: M. E. Sharpe, 2002).
[9] 《中华人民共和国宪法》第10条规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。参见《中华人民共和国宪法》(北京:法律出版社, 2002),页36。
[10] 1987年施行的《民法通则》第74条将宪法中的“集体所有”具体规定为:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”。参见《民法通则》(北京:法律出版社,1987),页10。
[11] 1987年实行的《民法通则》第74条规定,集体所有的土地“由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有”。参见前引《民法通则》,页10。
[12] 1988年修改的《中华人民共和国土地管理法》第8条规定:“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”引自《中国选举与治理》。
[13] 于建嵘:前引文。
[14] 槟郎:“尊重并确立农民的四大权利”(www.china-village.net),4/2/2002。
[15] Daniel Kelliher, “The Chinese Debate over Village Self-Government,” The China Journal 37 (January 1997): 63-86.
[16] 刘凤芹:“农村土地制度改革的方案设计:剥夺村集体的经济权力”(www.peopledaily.com.cn/),12/4/2003。
[17] 贾生华:“论我国农村集体土地产权制度的整体改革”,《经济研究》1996年12期。
[18] “制约农民致富的制度分析”(www.macrochina.com.cn),7/20/2003。
[19] 于建嵘:前引文。
[20] 于建嵘:前引文。
[21] Jean Oi, “The Role of the State in China’s Transitional Economy,” The China Quarterly (December 1995): 1132-49.
[22] 1988年通过的中国宪法修正案第2条规定,“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。见《中华人民共和国宪法》(北京:法律出版社,2002年),页60。
[23] 《民法通则》第80条规定:“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。
[24] 《土地管理法》第2条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”。第47条规定:“买卖或者以其他形式转让土地的,没收非法所得,限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式转让的土地上新建的建筑物和其他设施,并可以对当事人处以罚款;对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分”。引自《中国选举与治理网》。
[25] 于建嵘:前引文。
[26] 于建嵘:前引文。
[27] Y. Barzel, Economic Analysis of Property Rights (New York: Cambridge University Press, 1989).
[28] 《中华人民共和国土地承包法》第32条,引自《中国选举与治理网》。
[29] 黄海:“赋予农民特殊的土地财产权”,《农民日报》,10/25/2003。
[30] 蒋江敏、申兴、邱香:“张曙光猛轰土地政策 现行拆迁制度是部恶法”,《中国选举与治理网》,11/12/2003。
[31] 于建嵘:前引文。
[32] 党国印:“中国农村社会权威结构变化与农村稳定”,《中国农村观察》,1997年第5期。
[33] David Zweig, Freeing China’s Farmers: Rural Restrucring in the Reform Era (New York: M. E. Sharpe, 1997).
[34] James Kung and Shouying Liu, “Farmers Preferences Regarding Ownership and Land Tenure in Post-Mao China,” The China Journal 38 (July 1997): 33-63.
[35] Tamara Jacka, Women’s Work in Rural China: Change and Continuity in an Era of Reform (New York: Cambridge University Press,1997); Laurel Bossen, Chinese Women and Rural Development: Sixty Years of Change in Lu Village, Yunnan (Lanham, MD.: Rowman & Littlefield Publishers, 2002).
[36] 王景新、支晓娟:“保障农村妇女土地权利”,《中国选举与治理网》,8/15/2003。
[37] 谢湘:“农业部副部长:侵害农民土地权益成突出问题”,《中国青年报》,8/21/2003。
[38] Jean Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government (Berkeley: University of California Press, 1989).
[39] 谢湘:前引文。
[40] “加快土地流转 农民失地不失业失地不失利”(www.scol.com.cn/),10/23/2003。
[41] 党双忍:“废除制度歧视,还农民公民权利”(www.nongyou.net),10/30/2003。
[42] 党双忍:前引文。
[43] 《中华人民共和国土地承包法》第17条,引自《中国选举与治理网》。
[44] 谢湘:前引文。
[45] “《土地承包法》促大公司农村圈地”(http://www.in.ah.cn/),3/10/2003。
[46] 赵丽:“农地制度与农民权益”,《中国选举与治理》,2003年8月12日。
[47] 《中华人民共和国土地承包法》第26条,引自《中国选举与治理网》。
[48] “制约农民致富的制度分析”(www.macrochina.com.cn),7/20/2003; Jean Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform (Berkeley: University of California Press, 1999).
[49] 林春霞:“谁来关心失地农民的命运?”,《中国经济时报》,9/2/2003。
[50] 《中华人民共和国土地管理法》第11条、第47条,引自《中国选举与治理网》。
[51] 党双忍:前引文。
[52] 朱丽亚:“30年的合同3天就给废了 村民土地说没就没了?”(www.xinhua.org/),11/3/2003。
[53] 党双忍:前引文。
[54] 出处同注[45]。
[55] 党双忍:前引文。
[56] “‘股田制’和农业产业化”,《中国选举与治理网》,10/22/2003。
[57] 黄海:前引文。
[58] 出处同注[45]。
[59] 刘健、陈芳:“湖南临澧怪事:乡政府强行收回农民承包地弃粮种树”(www.xinhua.org/),11/19/2003。
[60] 于建嵘:前引文;Colin Carter and Fu-Ning Zhong, “Will Market Prices Enhance Chinese Agriculture?: A Test of Regional Comparative Advantage,” Western Journal of Agricultural Economics 16(2) (1991): 417-26.
[61] 《中华人民共和国土地管理法》第15条,引自《中国选举与治理网》。
[62] 谢湘:前引文。
[63] 引自《中国选举与治理网》,9/23/2003。
[64] 杨建民、沈宗武、金造时:“对‘失土农民’问题的调查与思考”,《中国选举与治理网》,10/30/2003。
[65] “三农热点透视:失地失业农民状况调查”,《中国选举与治理网》,10/22/2003。
[66] 出处同上。
[67] 出处同注[40]。
[68] 出处同注[65]。
[69] 杨建民、沈宗武、金造时:前引文。
[70] 陶培荣:“失地农民的利益必须确保”,《农民日报》,5/23/2003。
[71] 有关中国农民和农村贫困的历史和现状,参见Azizur Khan and Carl Riskin, Inequality and Poverty in China in the Age of Globalization (Oxford: Oxford University Press, 2000); Marc Blecher, “Inequality and Socialism in Rural China: A Conceptual Note,” World Development vol. 13, no. 1 (1985): 115-21; Carl Riskin, “Rural Poverty in Post-Reform China,” in Ross Garnaut, Shutian Guo, and Guonan Ma, eds., The Third Revolution in the Chinese Countryside (New York: Cambridge University Press, 1996), pp. 245-55; Carl Riskin, Zhao Renwei and Li Shi, eds., China’s Retreat from Inequality (New York: M. E. Sharpe, 2001).
[72] 杨建民、沈宗武、金造时:前引文。
[73] 出处同注[65]。
[74] 陈锡文:“农民增收需打破制度障碍”(www1.cei.gov.cn/),10/8/2002。
[75] 伍严:“农民失地怎么办?江苏实施农村新政:土地换社保”,《中国产经新闻报》,11/14/2003。
[76] 出处同注[65]。
[77] Scott Rozelle, Guo Li, Minggao Shen, Amelia Hughart and John Giles, “Leaving China’s Farms: Survey Results of New Paths and Remaining Hurdles to Rural Migration,” The China Quarterly 158 (June 1999): 367-393; Elizabeth Croll and Huang Ping, “Migration for and Against Agriculture in Eight Chinese Villages,” The China Quarterly (March 1997): 128-46; Lorraine West and Yaohui Zhao, Rural Labor Flows in China (Berkeley: University of California Press, 2000).
[78] 宿琪:“‘三农’调查报告──土地篇”,《中国选举与治理网》,10/29/2003。
[79] 出处同上。
[80] Jalan Jyotsna and Martin Ravallion, “Are the Poor Less Well Insured? Evidence on Vulnerability to Income Risk in Rural China,” Jounral of Development Economics 58 (1997): 10-23.
[81] 杨建民、沈宗武、金造时:前引文。
[82] The Constitution of the United States, Amendment V, see George Tindall, America: A Narrative History, 2nd. Ed., vol. 1 (New York: W. W. Norton & Company, 1988), p. A22.
[83] 周大伟:“美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例:兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革”,《中国选举与治理网》,11/17/2003。
[84] 韩长赋:“改革土地征用制度,切实保护耕地和农民权益”,《人民日报》,11/1/2003。
[85] 韩冰洁:“中央一号文件回归三农成为新领导集体关注焦点”,《了望新闻周刊》,1/10/2004。
[86] 韩长赋:前引文。
[87] 周大伟:前引文。
[88] “农村土地承包法与农民土地财产保护现状”,《中国选举与治理》,11/16/2003。
[89] 伍严:前引文。
[90] 陶培荣:前引文。
[91] 杨建民、沈宗武、金造时:前引文。
[92] 周大伟:前引文。
[93] 杨建民、沈宗武、金造时:前引文。
[94] B. Needham, “A Theory of Land Prices When Land is Supplied Publicly: The Case of the Netherlands,” Urban Studies 29 (5) (1992): 669-86; Y. J. Shi, T. T. Phipps, D. Coler, “Agricultural Land Values under Urbanising Influences,” Land Economics 73 (1) (1997): 90-100.
[95] 周大伟:前引文。
[96] William Parish, Xiaoye Zhe and Fang Li, “Nonform Work and the Marketization of the Chinese Countryside,” The China Quarterly (1995): 697-730.
[97] 韩长赋:前引文。
[98] 于建嵘:“农民有组织抗争及其政治风险──湖南省H县调查”,《战略与管理》,2003年第3期;马晓河:“当前‘三农’问题的症结与解决途径”,《中国经济时报》,8/25/2003。
[99] 马晓河:前引文。
[100] “放弃土地的农民如何规划小康之路”(www.in.ah.cn/),3/10/2003。
[101] 林毅夫:《制度、技术与中国农业发展》(上海:上海三联书店,1994);孙立刚:“权力、退出与农民负担问题”,《中国选举与治理网》,4/9/2003。
[102] 黄海:前引文。
[103] 乔新生:“学者新论:中国农村问题三谈”,《人民网》,11/12/2003;Klaus Deininger and Soingqing Jin, “Land Rental Markets as an Alternative to Government Reallocation? Equity and Efficiency Considerations in the Chinese Land Tenure System,” World Bank Policy Research Working Paper 2930.
[104] 温铁军:“社区股份合作制与村级民主:两个村的故事”(www.cc.org.cn/),6/3/2000。
[105] Ivan Szelenyi, ed., Privatizing the Land: Rural Political Economy in Post-socialist Societies (London: Routledge, 1998).
[106] “杜青林诠释中央解决‘三农’问题思路”(www.chinanews.com.cn/home.html),11/27/2003。

当代中国研究
MCS 2004 Issue 1

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