邵宗海
台湾国立政治大学教授、中山研究所所长

一、“911”事件和伊拉克战争以来美中关系的发展
二、美国对两岸政策的立场
三、美国两岸政策的双重特色
结论
【注释】

一、“911”事件和伊拉克战争以来美中关系的发展

2001年的“911事件”与2003年美国攻打伊拉克事件发生后,国际社会所关心的主要是美国如何对付恐怖主义以及维持世界和平的立场,但就台海两岸关系而言,还有一个值得关注的问题,那就是这两个事件之后美国的对华政策开始有了改变,而影响所及,则是两岸政治谈判可能受到冲击。

“911事件”后,出现了3个关于中美关系的假设:第一,由于对抗恐怖主义需要中共的配合与支持,所以美国布什政府也许要重新考量它对中国的态度与立场。而美国在“911事件”后与伊朗关系的改善似乎说明了这样的倾向。第二,反恐运动在美国民意已形成主流,也逐渐取代原先在他们心目中的“中国威胁论”[1]。“中国威胁论”开始褪色,中共似乎不再是美国目前所假拟的竞争者或是敌人。第三,在需要中共支持,又在“中国威胁论”逐渐褪色之际,若中共提出希望美国能说服台湾与北京进行谈判的建议时,美国很可能会改变其长期倾向台湾的立场。

这样的假设起初并未得到美国很多智库学者的认同[2],但稍后有些中美关系发展的迹象似乎在某种情况下证实这些假设。首先,布什总统选择于2002年2月21日访问北京,这一天刚好是尼克森当初准备前往中国去签署上海公报的30周年。而更令人瞩目的是,布什不久之前即2001年10月才去过上海参加APEC的高峰会。布什的上海之行距“911事件”才不过一个月而已,他能在美国内部如此纷乱之时前往,正说明了布什对北京领导人表达善意的地方。接着中共国家主席江泽民于2002年10月25日回访,布什总统则在德州私宅宴请江等一行固是显示双方关系融洽一面,但在江泽民任内最后一次美国官方访问,布什当着其面说出他“不支持台湾独立”的立场更是给足江的面子[3]。稍后,布江两人又在墨西哥举行的APEC高峰会晤面,在短短一年之内,中美两国元首共计有4次会面,也很难不以“亲密关系”来形容双方关系的发展。

其次,“911事件”之后,美国在美中台三角关系上开始向北京倾斜的第一个例子,是美国国务院主管东亚事务的助理国务卿凯利(James Kelly)在2001年12月19日提醒台北说,WTO不是一个适合两岸对话的场所[4]。而这个说法刚好顶撞台北原先希望能利用WTO解决贸易争端机制来达到两岸官方进行政治谈判的企图。

再次,台北民进党政府在2000年5月执政之后,一再强调在两岸之间没有所谓的“92共识”,期求在拒绝“一个中国原则”的前提之下,不与北京进行政治谈判。美国国务院一位资深官员则在2001年12月19日表达了一项与台北完全迥异的立场,当他与台湾派遣在华府采访的记者晤面时说,1992年的“92共识”应该是存在的,否则就不可能有稍后1993年的“辜汪会谈”的举行[5]。这位资深官员的谈话显然是美国对台北僵硬抗拒两岸对话或谈判立场的反弹,这也显示了美国对两岸迟迟未能进行对话的不耐。

第四,伊拉克战争之后,美国开始注意到要寻求中国在国际事务中支持它的立场。美国原先描述它与中国之间的关系是相当的复杂,既不是布什在竞选时所说中国是个“竞争者”,也不是对伊拉克发动战争之前所谓的“战略夥伴”[6];同时国务卿鲍尔(Colin Powell)也只说美国是在重建积极与中共交往的政策,而且他认为这是布什总统2002年2月正式访问北京时美国的“中国政策”的基础[7]。但是等到次年(2003年)7月22日在接受《华盛顿时报》访问时,鲍尔却描述中美之间在布什主导之下形成过去数十年来难得一见“最好的关系”,在2001年4月海南岛上空撞机事件之后,这种描述当更为珍贵[8]。北京方面包括像胡锦涛如此高层的领导人也同样表示:“中国与美国之间的关系从来没有象现在这样友好[9]。”

第五,布什总统在2003年12月8日会晤来访的中共总理温家宝之后,曾就当时台湾提出的“公投制宪”问题,表达出美国对台政策长期以来一向温和与支持态度的改变。布什总统说:“任何台湾领导人的言行,若有单方面企图改变台湾现状的倾向,美国将予以反对[10]。”这项被视为美国对台湾友好立场有重大修正与改变的谈话,被美国多数主流媒体视为是美中台三角关系向北京倾斜的证据。

当情势似乎对中国有利时,北京三番两次向台北提出两岸谈判或对话的要求。而台北的迟疑答复也为自己加重了肩上的压力。中共在这方面最具代表性的复谈呼吁是时任中共总书记的江泽民在中共“十六大”政治报告中所提出的建议,希望台北能尽速就终止两岸敌对状态的协议、台湾政治定位的界定以及台北如何参与国际社会在经济与文化层面的机构问题进行协商。在“十六大”召开之前,时任中共副总理的钱其琛也于2002年1月24日宣告北京将不会拒绝民进党员访问大陆,释出相当善意[11]。看起来这个两岸复谈中最大一个障碍即将移开,陈水扁也表达了对钱的谈话欢迎之意[12]。不但如此,陈甚至在2003年8月13日建议尽快开放两岸直航,而且在2004年台湾总统大选之后展开谈判[13]。美国显然对此种情势的发展深表欢迎,而且也正面响应,但是仍然坚持不扮演调停角色[14]。

上述情势的发展当然值得再进一步探讨。譬如说,这些发展到底是否对中国有利,究竟北京在与美国谈到“台湾问题”时是否握有更多的筹码,或者说美国依然在原来的位置上,当执行两岸政策时维持其不介入也不偏倚的立场。如果美国的政策不变,什么样的美中台三角关系改变才可能使两岸走上谈判桌?本文在涉及上述问题时,还准备分析,一旦两岸进行政治性谈判,美国到底可能会扮演什么角色。

二、美国对两岸政策的立场

从柯林顿到布什政府,美国一再清楚地重申其官方立场:美国不会以调停的角色介入中共与台湾之间的谈判[15]。然而另一方面,若观察美中台三边关系与准确地评估,有道“基准”必须把握:那就是台湾总统大选前美国已经表达了两岸政策不变的基调,这项政策不会因为台湾总统大选的结果有所改变;但大选之后陈水扁的连任还是可能构成对两岸关系现状的冲击,因此美国的考量多少会影响到其政策层面。

这里所说的美国的两岸政策之基调包括下列内容:美国的中国政策基于美国的3项公报与台湾关系法;美国鼓励两岸恢复对话;美国希望两岸的争议循和平的途径解决;美国不支持台湾独立。此外,因为美国坚持“一个中国政策”的立场,且根据3个联合公报(1972年上海公报、1979年建交公报、1982年8月的联合公报),美国承认(recognized)中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府。但是,至于什么是一个中国政策的真实内涵,美国自从在1972年的上海公报载明“台湾海峡两岸的中国人均承认只有一个中国”之后,从未在细节上予以说明。

若要理解美国的“一个中国政策”,前美国总统柯林顿的“三不政策”或可提供若干背景。1998年他访问上海时曾指出,美国不支持台湾独立、不支持“两个中国”或“一个台湾、一个中国”、不相信台湾能以国家的名义加入任何一个国际组织[16]。即使如此,“一个中国政策”仍处于矛盾之中。某些学者认为,美国支持“一个中国政策”只是承认中华人民共和国为中国的唯一合法政府,但是并未将台湾视为中华人民共和国的一部分或正式在官方立场上同意中华人民共和国的这项主张。例如,美国“传统基金会”的资深研究员费浩伟(Harvey Feldman)曾作出评论,台湾不仅是一个国家,它也符合国际法规范中关于国家应有的所有条件,他还批评柯林顿的“三不政策”乃是基于他自己对台湾关系法的诠释[17]。

因此,在这方面还有许多争议需要进一步探讨:

其一,为什么美国将“一个中国”政策在措词上说得如此清楚,但在实践上却又如此模糊?为什么要让该政策的倾向变得如此暧昧不清?是否政策上的模糊有助于美国保留较多的弹性空间来运作两岸关系,从而取得在太平洋地区的战略利益?

其二,美国不会成为两岸之间的调停者,这种说辞是可理解的。1973年基辛格在中东调停失败的前车之鉴让美国了解作为一个调停者的困难,也改变了日后美国作为调停者的态度。但是我们必须弄清楚“介入”(intervention)的真实意义到底是什么。当美国表达其不愿介入两岸事务时,却同时又鼓励北京与台北当局应该展开对话并要求台湾问题应以和平方式解决,这样的态度是否可以被视为是“介入”的另一种诠释?

当笔者回答上述第一个问题时,以下的认知是首先要了解的:即美国所执行的每项政策均是植基于国家利益之上的。正如Kurl Campbell与Derek Mitchell在《外交事务》所发表的一篇论文中指出的:“一方面华府与北京保持正式官方关系,一方面又与台北保持非官方关系,此举或许代表了今日世界上日益复杂的外交政策(不得不出现)的平衡作为。”即使在此一危疑的情况下,美国的外交政策仍坚持几项目标:对民主的促进、美国(武力)信赖度的维持、对传统盟国与盟友的忠诚、新兴势力进入国际体系中的承诺(engagement)与整合,以及整体而言维持亚洲和平与稳定[18]。因此,美国也理解到, 假如要对什么是一个中国以及谁是中国提出一个清楚的定义,则台湾的确实地位必然要被加以界定。例如,假若中华人民共和国被承认是中国唯一的合法代表且台湾是中国的一部分,那么就没有人会怀疑台湾是中华人民共和国的一部分,也没有人会认为台湾不论在法理上或实际上是一个主权国家。然而,此一结论并不合乎美国在太平洋地区的国家利益。因此,美国对中国“一个中国”原则的坚持总是仅仅以提及“一个中国政策”等字眼来响应。在这里,读者必然可发现“原则”与“政策”两者之间有多大的不同。值得一提的是,接受了“原则”意味着有义务加以确认与承诺,而且再也没有改变与修正的余地;但是,若强调的是“政策”,则它仅是一项目标的寻求,不是认知(acknowledge)一项真实的存在或事实。因此,美国必然要营造一个更为宽广的空间来处理两岸问题以免被自己所束缚,同时中共也无法对美国有过度的反应,因为后者一直坚持的所谓“一个中国政策”并未违背中共的基本立场。在Kurl Campbell与Derek Mitchell的文章中正支持这种观点:“华府节制地在此问题上不做更为明确的响应,他们相信这样的不确定可以制止北京与台北双方做出任何挑拨性的举动。[19]”

针对第二个问题,焦点在于美国如何对“介入”一词提出恰当的解释。史密斯学院(Smith College)政治学教授Dr. Goldstein认为,美国处理两岸事务的态度与行动,确实可被认为是介入到中共与台湾之间的对立[20]。国防部顾问Bonnie Glazer也说,以柯林顿的“三不政策”为例,她完全同意这就是对两岸关系的一项介入[21]。但是美国政府否认这样的说法。明显地,其原因是美国试着要避免牵涉入中国人的内部冲突之中。

但是在台湾推动“公投”之后,美国的两岸政策基调显然又再扩大,其中最重要的当然就是台湾“公投”在美国决策者心目中的定位到底是什么,或者说美国对公投的态度如何?不同的解读当然就导致不同的结论。

首先,布什总统在2003年12月9日与中共总理温家宝会晤时对新闻媒体发表的谈话应最具代表性。布什说,任何台湾领导人的言行,若有单方面改变台湾现状的倾向,美国对此将表示反对[22]。布什的谈话是针对陈水扁自2003年9月之后提出的有关“推动公投”、“推动新宪法”、“公投制宪”以及“推动防御性公投”的主张。不过由于在言辞中并没有提及“公投”(Referendum)字眼,所以美国国务院发言人包润石在事后作了补充说明,明确表示布什的谈话所指的就是针对“台湾公投”[23]。不过,在陈水扁公布“公投”议题之后,美国稍后官方的谈话显然开始修正国务院发言人早先为布什谈话所做的补充说明,并且将美国反对态度的焦点从原先的“公投”对象移向“公投后续可能的发展”。就在2004年1月16日陈水扁公布“公投”议题的当天,美国白宫与国务院的发言人一致表示,美国并不反对“公投”,但是他们的确不支持任何会片面改变现状的动作。而且他们对于台湾的公投也不会给予背书。[24]

其实这就是美国在台湾总统大选之前对“公投”以及“公投”题目表达不予赞同的最终立场。稍后有几个重要的美国官员的谈话可支持这样的说法:一是副国务卿阿米塔吉1月30日在北京表示,他认为“公投”的题目对台湾内部来说并没有任何的分歧与困难的地方,所以他表示不理解台北推动“公投”的意义何在。阿米塔吉的说法稍后得到国务院的支持,认为这正是反应美国政府立场。另一则是国务卿鲍尔在2月11日国会听证会举证时,说明美国政府基于民主政治精神当尊重台湾举行“公投”的决定,但美国并不会对台湾任一“公投”题目表达支持。接着3月2日他在“传统基金会”演讲时,综合过去美国政府表达多次的立场,即“美国不会支持台湾独立;也反对两岸任何一方片面改变台湾海峡的现状;同时更反对在台湾海峡使用武力或威胁的手段”[25]。

三、美国两岸政策的双重特色

通过上述的探讨我们可以发现,美国在两岸关系中一直无意寻求一个清晰的政策。即使在2003年12月布温会面之后,加上2004年台湾总统大选影响与“公投”效应的波及,美国对台政策方面固然采取较以前稍为强硬的立场,逐渐有厘清两岸政策模糊立场的趋势,但美国仍然企图在两岸之间维持一个平衡的政策,或者说对两岸继续采取一种不完全清晰态度的立场。因为只有在此情况下,一个不要说得太过清楚的政策方可让美国在两岸关系中可从容伸缩,并合乎美国在太平洋地区的国家与战略利益。以下的分析或可支持这样的假设。

首先,美国对北京与台北之间的互动既未使用“谈判”一词来取代“对话”,也未使用“统一”一词来取代“台湾问题应通过和平的方式来解决”的宣示。或许有人会认为这只是修辞上的问题,但笔者认为它所显示的应该是美国决策者内心的想法。因为鼓励谈判会使美国介入两岸的事务或争议更形清晰,而若对两岸整合目标的“统一”给予华府立场的表示,恐怕有违美国不干涉他国内政的原则。因此以上所说美国只鼓励两岸“对话”,并支持“台湾问题由和平方式解决”,比较符合美国不介入两岸事务的立场,但另一方面又能对西太平洋地区和平稳定局面维持的原则显示它的决心。

第二、美国的确不愿在目前这个时刻扮演一个积极而且主动的角色,企图把台北推上与北京会谈的谈判桌上,因为这不是它两岸政策的原意。美国乔治城大学教授唐耐心(Nancy Tucker)曾经在她一篇论文中提出建议,认为美国必须继续支持两岸对话,要论及双方可能面临摩擦的问题,尽管两岸之间的独立或统一问题都是双方中国人的家务事。而且唐耐心也说,美国目前千万不要将自己定位在两岸间的备询机制进而变成是介入去中介的角色。也就是说,华盛顿不需要去直接介入北京与台北的对话,不过却需要在顾及保护自己利益的情况下,紧密地从两岸得到应有的信息[26]。

第三,美国并未在官方立场上提及其两岸关系的政策是寻求维持现状,但是曾表达这样的立场,台湾海峡目前现状的维持可形成太平洋地区的稳定状态[27]。当焦点集中到是否美国会支持台海现状时,则另一个严重的问题或许会被忽略,即是否台北当局有意将现状永久化为美国所默许?而永久的坚持可否视为是事实上的台湾独立?假如台湾相信长期现状的保持将合乎台湾人民的利益而拒绝与中共走向谈判桌,那么一直重复不介入两岸事务立场的美国会采取哪些行动?除了向台湾施压之外华府还能做什么?事实上,美国的政策之所以倾向于维持现状或许是希望通过此一模糊的政策来抵制将来中国统一的可能性。当然,它确定不会显现在官方的文件上,不过在一些关注两岸关系发展的学者撰文预测中已显现出来。哈佛大学的William Kirby在Asia Week的一篇文章中指出:“台湾与大陆在经济上日趋紧密的联系并不意味统一的指日可待。[28]”在中国整合的预测上,两岸关系即使像经济联系这么强有力的变量也未能得到William Kirby的正面评价,那么现阶段现状的长期或永久维持终究会被多数的美国人认为是解决台海冲突的唯一途径。再者,Kurl Campbell与Derek Mitchell在《外交事务》中也撰文指出:“台湾的公民已发展出不同于大陆的文化认同。”因此他们的结论是:“即使两岸之间的经济与商业联系持续的发展,但是随着时间的流逝,台湾与大陆之间的政治、文化与情感上的分化将仅会不断的扩大。[29]”上述的说法表达出同样的声音,也证明了这种观点在美国逐渐得到支持,即只有少数美国人相信中国大陆有一天会与台湾结合在一起。但是,因为任何支持台湾独立的行动将会导致其中国政策剧烈地转向,美国必须小心地保持其适当的立场俾使台湾海峡维持现状,至少现状的维持是令此一地区的情势得以稳定的唯一方法。

第四,自“911”恐怖攻击事件之后,是否由于美国需要北京当局在外交、经济方面的合作以对抗国际恐怖主义,使得中共获得了更多讨价还价的筹码?对此美国多数学者并不支持。“传统基金会”亚洲研究中心的Larry Wortzel相信,即使美国需要北京合作的可能性存在,也不会急遽地改变美国的中国政策[30]。David Lampton与Bob Manning也支持这种看法。David Lampton表示:“对美国来说,中共不会像世界上最重要的10个国家一样,努力地对抗国际恐怖主义。[31]”Bob Manning也指出,他相信美国的中国政策不会在可预见的未来有所改变,除非两岸关系发生重大的改变,例如台湾宣布独立[32]。美国国务卿Colins Powell甚至在2001年10月4日提到,美国对台湾的态度不会因需要中共的合作而有所改变[33]。乍听起来,华府似乎对两岸采取了清晰的立场,不过事实上它的意图仍仅是要维持台海现状而已。但鲍尔这番话告诉了台北,美国的对台政策并未改变。

美国似乎仍想持续其两岸的模糊政策。这中间最重要的关键是基于下列的考量:其一,目前维持海峡两岸的现状以及坚持“一个中国政策”,乃是在此地区维持和平与稳定的关键因素。其二,为了保持台湾地位的模糊现状,美国政府一方面要顾及来自国会的压力与国内公开支持台湾的声音,另一方面要顾及来自中共的压力。前者可被视为美国政府对传统友人的忠诚,后者则是为了在引导中共进入国际体系之时能获得更多空间而把台湾当成讨价还价的筹码。其三,台湾作为民主的模范将会吸引中共在未来朝着政治改革转型。只要台湾存在且不意图走向独立,同时海峡两岸的冲突能通过和平手段来解决,中共在最后必然要面临民主的挑战。实则,对中共民主的促进也合乎美国利益。其四,更为重要的是,大多数的美国人认为台湾在文化上、经济上、心理上、同时也包括政治上与中共均不相同。果真如此,美国为什么特别地需要在两岸关系上制定政策?

根据上文所指出的理由,美国的两岸政策似乎需要保持模糊,因为唯有如此,美国在两岸关系中就能避免扮演主动或积极的角色。因此,可以确定的是,美国并不想在两岸之间关于对立的解决或促进统一的问题上扮演一个调停者的角色。因为,即使作为一个调停者,美国也不愿破坏目前台海的现状。换言之,仅有在中共武力侵犯台湾或台湾宣布独立时,美国才有可能介入两岸关系之中,因此美国将仅仅是一个消极的角色。

不管如何,值得一提的是,曾担任过美国国防部助理部长并自政府职务退休下来后担任国际战略研究中心副总裁的Kurt Campbell,在2002年11月访问中国途中曾说过,那段期间是中美关系10年来最好的时刻。而北京官员也稍后在2003年1月响应时说出那也是中共在1949年建政以来中美关系最好的时刻。Campbell将中美关系的融洽归功于“911事件”后美国在战略布局上需要中国合作,而且在伊拉克战争后美国更需要中国的支持[34]。Campbell的分析说明了美国在两岸政策上已向北京倾斜,而且他在Wilson研究中心的一场讨论会中也说过,布什总统的两岸政策已从“战略性的模糊”走向“双管齐下”的新政策。Campbell形容布什目前的政策重心就在“中共不武,台湾不独”,而且他也认为中国视美国对台独的反对是项外交政策上重大成就。他总结美中台三角关系中最大的问题仍是台海军事危机。而美国与中国要建立良好关系就必须稳定台海情势,台海情势的不稳定正是因为中共在大陆沿海对台湾部署了飞弹[35]。依Campbell的分析,美中台三角关系呈现不平衡,从某些方面来解读或可解释为,美国能运用与中共良好的关系来减少台湾海峡的紧张情势。“双管齐下”的政策是否意味着美国未来两岸政策的走向,当然值得关注。

结论

从台湾总统大选前美国的两岸政策内容分析及美国对台湾“公投”之态度评估来看,大致可得知,在台湾大选之后布什政府的主张大致上仍维持在上述几项认知上。不过由于北京的反应与台北内部因朝野对峙而产生的扩散效应,恐怕这些变量还会导致美国政府的立场与政策要做适度的调正。

中共十六届四中全会前后的动向表明:台湾总统选前中共自我克制的郁闷,在选后因为台湾选举结果的丕变而有反弹的的举动。目前中共对台湾的施压强化,台海紧张的情势升高。而在美国2004年总统大选落幕之前,美国政府在台海关系上不会有政策性的变化。

台湾内部政局的走向恐怕是未来美中台三角关系发展更大的变量。譬如说,陈水扁连任之后,由于两岸的僵局无法打开,如果转而强调“台湾要站起来”的精神,那么选前决定在2006年的“公投制宪”主张,除了在筹画过程中必然遭到北京的强烈反应之外,也会遇到美国的反弹。华府最后对“公投制宪”的支持或背书与否,将是造成美中台三角不平衡关系的另一种解读。再譬如说,台湾内部政局因朝野对峙而导致不安的局面,将给北京更多见缝插针的机会,美国固可依台湾关系法介入两岸争议,但是一旦爆发必须让美国陷入两岸对抗的泥沼,特别在伊拉克事件甫告结束之际,华府是否会在此时介入台海危机,答案实难确定。

此外,两岸关系的结构性问题也不易解决。就北京来说,“一中原则”已经没有退缩空间;对台北来说,内部几乎很少有人正面反驳“一边一国”的立场。当双方在原则性问题没有任何交集时,当然不会有接触协商的可能性。另一方面,当美国不可能明显介入,又多次表达无意担任两岸的调停者,实际上已说明美国只能关心但无法采取行动的尴尬局面将持续下去。

美国在未来的两岸政治谈判中可能担任什么样的角色呢?从以上的讨论中可以归纳出一些基本的结论:可以确定的是,不管是现在或可预见的未来,美国不会有意愿在两岸政治谈判中扮演两岸之间的调和者(mediator)。不过,美国为了维护台海的和平与稳定将会继续扮演两岸之间平衡(balancer)的角色。布什总统在2003年12月9日与中共总理温家宝会晤之后向媒体陈述一段对台湾有所责备的声明,被美国国务院解释为“美国不支持台湾独立,但也反对台海任何一方单方面的企图改变他目前的现状”[36]。而国务卿鲍尔则更清楚地表明:“我们会尽一切所能来维护台海的稳定与和平。[37]”这些官方观点充分显示美国在两岸之间扮演着平衡者的角色,期能冲淡任何一方冒进的色彩。另外,基于保护自己在西太平洋地区的利益,美国还会扮演监督者(Watcher)的角色,主要是维持台海地区的稳定与和平,其实台海的稳定与和平正是美国在这个地区战略布局的最重要的因素之一。美国驻北京大使罗德(Clark T. Randt)在约翰·霍普金斯大学的一场演讲中曾提及:“布什政府既不支持台湾独立但也不会欢迎台海任何一方企图挑衅对方。同时美国至今仍然鼓励台海双方进行公开直接的对话,盼以和平的方式来解决彼此的争议。[38]”罗德的话正反映了美国在此时此地必须扮演两岸监督者的关键所在,唯有美国如此不介入的“鼓吹”与“裁定”,美国既可避免波及,但另一方面又可坐收台海稳定与和平之实。

总结来看,美国可能会在一个恰当的时间上扮演一个介入两岸的角色,但是此一角色的可能性还是很微小,因为美国的介入只会是在台海现状受到挑战或中共要以武力对付台湾之时,而且介入的目标只是为了维持在台海关系未来的发展中得以持续其一贯的模糊性。此举正合乎美国的国家与战略利益与美国两岸政策的主流。通盘分析了美国的两岸政策及其未来走向之后,仍有必要就美国的这一政策作进一步的评论,以供对此有兴趣的学者省思与参考。

首先,美国基于本身利益的考量不作两岸之间调停人的想法是能够理解的,但为了两岸之间能建立更为稳定的和平架构,美国至少应鼓励台海双方当局尽力安排一些对话与接触的机会,以减少彼此的摩擦与对撞的情势。华盛顿当局若能促进这样的结果,至少也是扮演了“贡献者”(Contributor)或“稳定者”(Stabilizer)的角色。美国在西太平洋地区就台海问题的和平解决是否可积极地扮演起成功的角色,应是未来美国两岸政策走向被观察的重点。

其次,美国当然需要再进一步改善目前与台湾之间的沟通与关系,但这样的努力尝试应建立在实质而非形式上的改进。前“美国在台协会”理事主席卜睿哲在一篇论文中曾指出:“美国有时会让台湾感觉美台关系似乎已在改善,可是就长期来说,那份安全的感觉在台北当局的心目中始终还是捉摸不到的,而且美国也认为与中国关系复杂化似乎没有必要”。卜睿哲用两个例子来证实他的观察:首先是布什总统曾经说过的一段话:“我们应该采取(与台湾)更合作的关系来扩大台湾的防卫能力,但那绝不是刻意的在中国面前挑衅地舞动着红旗,而是悄悄的提供协助与合作是我们对台湾防卫最好的贡献。”另一例子是卜睿哲个人的观察:他认为美国对于台湾推动与它之间签订自由贸易协议的态度一直十分迟疑,因为美国深恐这样的协议一旦签署会有助于台湾升格到主权国家的方向。尽管这是世界贸易组织所允许的措施,但美国还是深恐中国会因此举而反弹[39]。如何让美国对台湾有更深一层的理解,不管在国家安全的维护实际作为上,或是“国际空间的拓展”实质协助上提供美国的支持,以期台海之间不因双方悬殊的对比而有错误的解读,进而产生更为冲击的危机结果,不仅华府有需要评估,在此领域研究的学者似也可再做深入的探讨。

再次,美国应该鼓励两岸去签署一种“中程协议”,而且也应表达一旦两岸达成共识签署“中程协议”时它可以担任见证与背书的意愿。1999年3月22日由“美国在台协会”与半官方的威尔逊中心(Wilson Center)在华府合办的一场讨论会上,时任国务院东亚事务助卿的陆士达(Stanley Ross)曾首次公开提及,为了寻求不同的和平解决方案,海峡两岸的对话恐怕需要较长的过程。他表示,为了保持这种正面的动力,某种“中程协议”(interim agreement)或许该提出来加以考虑。根据乔治·华盛顿大学国际事务学院院长何汉理(Harry Harding)的了解,此一“中程协议”可能涉及获致一种暂时协议(temporary agreement)的可能,即台湾单方面宣布放弃独立而中华人民共和国宣布不以武力对付台湾,美国则可在此协议中担任保证人[40]。假如此想法可被证实为美国官方政策,那么某种程度而言将可提供两岸政治谈判的正面力量。

2004年4月13日美国副总统钱尼访问中国,在他到达北京的前一天,《华盛顿邮报》刊登了美国二位著名的中国问题专家蓝普顿(David Lampton)与李侃如(Kenneth Lieberthal)以“避开下一次战争”为题的联合投书,文中特别强调钱尼访问中国时应向北京与台北发出讯号,指出美国准备采取新思维,追求台海的和平与成长。蓝与李二人建议,“未来数十年两岸问题不太可能由双边透过和平方式得到终局的解决,因此主要力量应该转而放在建立海峡两岸长期稳定的架构,而此一架构的实施时间不应该用几年计算,而是几十年计算。这样的架构若要有效,各方必须在基本条件和最短实施时限方面取得共识,并且必须寻求国际社会支持来落实”。这项建议无异是上述“中程协议”更进一步的内涵充实。只不过蓝李两人在建议这项架构时表示北京与台北应同意“台湾可主张自己是个主权国家但不可法理化”,以及“中国可主张一个中国原则,台湾是中国的一部分,但必须放弃用武”的说法,是否能获得两岸同意则还有待考虑[41]。

【注释】
[1] 有关“中国威胁论”的说法请参见Richard Bernstein Ross和H. Munro的The Coming Conflicts with China} (New York: Alfred A. Knoff, 1997)和Bill Gertz的The China Threat, How The People’s Republic Targets America} (Washington, D.C.: Regnery Publishing, Inc., 2000)。
[2] 笔者曾于2001年9月在华盛顿与相关学者进行会谈。任教于约翰霍普金斯大学的David Lampton教授认为,美国并不会改变其全球战略;美国外交事务协会的Robert Manning教授相信,唯有当北京当局对台动武或台湾宣布独立时,美国才会改版其中国政策;Larry M. Wortz教授则认为,在联合国安理会通过1368号决议案后,美国并不需要在联合国与中国进一步的合作。
[3] 记者会内容请见网址:http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/10/print/20021025.html。
[4] 助理国务卿凯利的说法请见《联合报》2001年11月21日第13版。
[5] 详见《中国时报》2001年10月21日第11版的新闻报导。
[6] “Powell Rejects Charges of U.S. Unilataralism,”美国国务卿鲍尔于2002年2月20日接受CNN访问时所表示,详见http://usembassy.state.gov/posts/pk1/wwwh02022001.html。
[7] 美国国务卿鲍尔于2002年2月5日在参议院外交委员会中针对美国的中国政策作证时的表示,详见http://www.state.gov/secretary/rm/2002/7806pf.htm。
[8] 鲍尔于2003年7月22日接受《华盛顿时报》的访问内容请见网址:http://www.state.gov/secretary/rm/2003/22687pf.htm。
[9] 关于中国的角色系引述美国副国务卿阿米塔吉(Richard L. Armitage)于2003年8月13日在澳洲举行的“亚洲社会论坛”中接受提问的回答。当时他说:“For the People’s Republic of China, I suspect if two years ago I stood in front of this august body, not a person here would say that the U.S. was going to be able, after the EP3 incidents, the so-called spy plane incident, to have a congenial relationship with the People’s Republic of China. And yet President Hu Jintao recently said it’s the best relationship ever existed between the United States and China. So we have problems and we also have some common interest. We’re going to work on the problems together.”全文请见美国国务院网址:http://www.state.gov/s/d/rm/23252pf.htm。
[10] 布什总统与温家宝总理的记者会资料,请见美国白宫网址:http://www.whitehouse/news/release/2003/12/print/20031209-2.html。
[11] 钱其琛于2002年1月24日在北京的“江八点”周年纪念会上发表上述讲话,全文请见《中国时报》2002年1月25日第3版和第11版。
[12] 陈水扁于2002年1月28日会见“美国在台协会”理事会主席时,表达了他对钱其琛谈话的看法。请见《中国时报》2002年1月29日第2版。
[13] 关于陈水扁的正式说法请见2003年8月14日台湾的各大报纸。
[14] 美国对于钱其琛和陈水扁说法的最初反应,认为他们确实经过深思熟虑,对发展两岸对话来说是个进步的象征。请见《中国时报》2002年1月25日第2版。
[15] 自里根时代开始,1982年7月美国政府即已清楚地表明,她们不会在台湾与中共之间扮演任何调停的角色。这正是所谓“六项保证”中的一项。里根总统在1982年与北京交涉公报内容的谈判时,藉此传达给台北关于美方政策的6点解释。对于里根总统6项保证的内容与分析,美国“传统基金会”的Larry M. Wortzel所撰写的一篇名为“为什么华府要对台湾重申6项保证”的文章,可作为参考(详见http://www.heritage.org)。此一立场在柯林顿时代,仍予以维持。美国国务院东亚暨太平洋事务副助理国务卿Susan L. Shirk曾说,美国是“和平解决的贡献者,而不是调停者”(详见http://usinfo.state.gov./regional/ea/uschina/chcngts.htm)。到了目前的布什政府,主管东亚太平洋事务的助卿James A. Kelly同样在2001年5月1日的一场参议院外交事务委员会作证时指出,“我们欢迎与鼓励两岸对话,但是并不愿成为调停者”(详见http://www.usconsulate.org.hk/uscn)。
[16] 1998年柯林顿总统在上海提及“三不政策”:不支持台湾独立、不支持“两个中国”或“一中一台”、不认为台湾可以加入任何一个需要以国家为前提的国际组织而成为其一员。详见http://www.pub.whitehouse.gov/urires/12Rum:pdi://-oma.eop.gov.us/1998/7/1/5/text.1。
[17] Harvey Fredman,“美国对一个中国议题的入门读本:客问答”,《传统基金会背景资料》,2001/4/12。Fredman指出,柯林顿总统所陈述的,谓“不认为台湾可以加入任何一个需要以国家为前提的国际组织而成为其一员”的说法,与美国在1979年通过的“台湾关系法”(它属于美国国内法律)是抵触的。因为该法提到:“当美国法律中提及外国、外国政府或类似实体、或与之有关时,这些字样应包括台湾在内,而且这些法律应对台湾适用。(“台湾关系法”4-(b)-(1))”而且该法也提及:“依据美国法律授权规定,美国与外国、外国政府或类似实体所进行或实施各项方案、交往或其他关系时,美国总统或美国政府机构获准,……遵照美国法律同样与台湾人民进行或实施上述各项方案、交往或其他关系……(“台湾关系法”4-(b)-(2))。”
[18] Kurt M. Campbell和Derek F. Mitchell,“台海中的危机”,《外交事务》(7/8月),2001年,第14页。
[19] 出处同上,第21页。
[20] 根据笔者2001年10月2日在哈佛大学费正清中心对Steven Goldstein的访谈。
[21] 根据笔者2001年9月25日在哈佛大学费正清中心对Ms. Bonne Glazer的访谈。
[22] The whole test of President Bush and Premier Wen Jiabao remarks to the press can be found in http://www.whitehouse/news/release/2003/12/print/20031209.
[23] 美国国务院2003年12月10日的每日新闻演示文稿,请见网址:http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2003/27068pf.htm。
[24] 美国白宫发言人Scott McClellan于2004年1月16日的新闻记者会谈话及美国国务院新闻记者会谈话,详见http://www.whitehouse.gov/news/release/20040116-14.html及http://www.state.gov/r/pa/dpb/2004/28246.htm.2004216。国务卿鲍尔在2004年2月16日接受香港“凤凰卫视”访问时表达了相同的看法说:陈水扁展现了相当的弹性(Chen has shown a little flexibility),详见美国国务院网址http://www.state.gov/secretary/rm/28218pf.htm。
[25] 美国副国务卿阿米塔吉(Richard L. Armitage)于2004年1月30日在北京接受美国CNN专访,详见美国国务院网址:http://www.state.gov/s/d/rm/28615.htm。鲍尔的谈话可见China Post},2004年2月13日,网址:http://www.chinapost.com.tw/p_detail.asp?id=45900&;GRP=B&onNews。鲍尔(Collin L. Powell)2004年2月2日发表于“传统基金会”的谈话“Annual B.C. Lee Luncheon Lecture to the Heritage Foundation”参见美国国务院网址:http://www.state.gov/secretary/rm/30099pf.htm。
[26] Nancy Bernkopf Tucker, “War or Peace in the Taiwan Strait?,” The Washington Quarterly} (Winter 1996), p.185.
[27] 根据笔者于2001年9月27日在华府对Alan Yu所作的访谈。Alan Yu为美国国务院东亚暨太平洋事务副顾问。
[28] William Kirby,“政治规则”,Asia Week,2001年7月6日,第26页。
[29] Campbell和Mitchell,前揭书,第16页。
[30] 根据笔者于2001年9月26日在华府对Larry Wortzel博士所作的访谈。
[31] 根据笔者于2001年9月27日在华府对David Lampton教授所作的访谈。
[32] 根据笔者于2001年9月26日在华府对Robert Manning博士所作的访谈。
[33] French News Agency, 2001/10/3.
[34] “Evolving U.S.-China Military Ties with China and Taiwan,” Kurt Campbell的谈话发表于美国尼克森中心(Nixon Center)的早餐会报,2003年1月30日。详见网址:http://www.nixoncenter.org/Program%20Briefs/vol9no3htm。
[35] Campbell, “Evolving U.S.-China Military Ties with China and Taiwan.”
[36] “Statement by Randall G. Schriver before China Security Review Commission,” February 6, 2004. http://www.uscc.gov/hearings/2004hearings/written_testimonies/04_02_06wrts/schriver.htm.
[37] 美国国务卿鲍尔(Colin Powell)在美国“传统基金会”的演讲“Annual B.C. Lee Luncheon Lecture to the Heritage Foundation”。详见美国国务院网站:http://www..state.gov/secretary/rm/30099pf.htm.
[38] 罗德的演讲引自《中国时报》,2003年9月13日,第13版。
[39] 卜睿哲(Richard Bush), “Cross-Strait Relations: A Time for Careful Management,” Brookings Northeast Asia Survey (March 2003) p.75.
[40] 根据Stanley Roth和Harry Harding的评论,“美国首次正是提出了海峡两岸的中程协议”,United Daily News,1999年3月26日,第1页。
[41] David Lampton和Kenneth Lieberthal在2004年4月12日发表在《华盛顿邮报》上的文章请见网址:http://www.washingtonpost.com/wp-dry/article/A4443-2004April.html。

当代中国研究
MCS 2004 Issue 3

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