宋斌文
浙江财经学院财政与公共管理学院副教授

2003年10月,《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:“完善职工基本养老保险制度,坚持社会统筹与个人帐户相结合,逐步做实个人帐户。将城镇从业人员纳入基本养老保险。建立健全省级养老保险调剂基金,完善市级统筹基础上,逐步实行省级统筹,条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。……采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。强化社会保险基金征缴,扩大征缴覆盖面,规范基金监管,确保基金安全。[1]”这实际上确立了中国城镇养老保险制度改革的终极目标是建立“社会统筹与个人帐户相结合”的模式。对此,笔者有不同看法。

世界各国的社会养老保险管理制度各不相同,从养老保险基金的筹集方式看,不外乎“现收现付制”、“半基金制”和“完全基金制”这几种。

“现收现付制”(pay-as-you-go)是世界上大多数国家社会养老保险制度采取的模式,中国曾长期使用该模式。按照这种模式,政府是养老保险基金的管理者,它通过“社会统筹”方式筹集养老保险基金,按社会共济的原则在社会成员之间再分配。其优点是:制度易建、给付及时,无需经过长期基金积累过程;无通货膨胀之忧;再分配功能强;能节约管理费支出。它也有一系列缺点。首先是不能应对人口老龄化的挑战,随着人口老龄化的迅猛而至,人口结构失衡,缴纳社会保障税的工作人口与领取养老金的退休人口之比迅速缩小,“现收现付制”因没有充足的预先积累的大笔基金,无法兑付越来越多的老年人养老金,故其弊端日益显现。其次,“现收现付制”会给财政造成巨大的压力。再次,“现收现付制”可能引发社会中纳税人和养老金领取者之间的代际矛盾。最后,它不利于家庭储蓄率提高和资本形成。现在越来越多的国家开始采取“基金制”或“半基金制”(即“社会统筹与个人帐户相结合”)。

“基金制”能有效地消除养老保险过程中的道德风险、逆选择。该模式既可以采取政府集中管理方式,亦可以采取私营竞争管理方式。它实质上是社会成员以自己年轻时的储蓄积累支付自己退休后养老金的制度,是一个人的生命周期内的收入再分配,是对退休前后储蓄和消费行为的一种跨越时间的安排。其优点如下:运行机制简便易行,易被接受理解;预先筹集养老基金,可以应对人口老龄化的挑战;缴费与待遇挂钩,易形成激励机制;增加社会储蓄,促进资本市场和经济发展;可减少提前退休现象;避免因前任政府的盲目许诺而给后任造成被动。这种模式也有一些缺点。首先,由于这种保险基金要经历较长期限才能兑现,容易受通货膨胀等因素影响,贬值风险大。其次,基金运营存在一定的风险。再次,它偏重于效率,互济性较差。最后,在发生基金管理业恶性竞争的情况下可能提升管理成本。由于上个世纪80年代智利推行“完全基金积累制”取得较大的成功,目前拉美和东欧部分国家纷纷仿效。

“半基金制”则是“现收现付制”和“基金制”的混合,试图将“现收现付制”中的社会互济功能与“基金制”的激励机制相融合,克服两者的缺陷,实现社会公平与效率的最佳结合。从逻辑上讲,“半基金制”是社会养老保险模式的最佳选择。但在实际运作过程中,由“现收现付制”向“半基金制”转轨的过程中需要解决转制成本问题;此外,由于难以确定“现收现付制”与“完全基金制”的恰当比例,很可能因操作不当而成为两者缺陷的结合。目前全世界只有中国等6个国家采取此模式。

从中国现在推行的“统帐结合”的社会养老保险制度的效果来看,其可持续性颇值得怀疑。其中的首要原因是转制成本这个棘手的难题无从解决,导致这一模式刚开始运转就面临破产的危机。

中国的城镇养老保险由“现收现付制”向“统帐结合”的“部分基金制”转轨,是在旧制度基础上建立新制度,因此既要设法支付新制度实施前已退休“老人”和新制度实施前已就业者(“中人”)的历史债务问题(即旧社会保障体系遗留下来的巨额隐性债务),以兑现原有社会保障体系对退休者养老待遇的承诺,又要为新制度的正常运行积累基金,因此对资金的需求是相当惊人的。

1995年劳动部社会保险研究所对上述隐性债务测算的结果是,若如数支付旧福利制度的养老待遇承诺,需要28,753亿元资金。2000年国务院体改办有关专家以不同的假设条件为前提作了测算,得出10种不同的债务规模:比如,若今后缴费率为16%(企业和个人各缴8%),养老保险基金积累额的长期平均投资回报率为4%,则政府的养老保险累积债务高达10.8万亿元;若缴费率为16%不变,但养老保险基金积累额的长期平均投资回报率达到8%,这笔债务可降低到3.7万亿元;若养老保险基金积累额的长期平均投资回报率保持8%的理想水平,同时缴费率提高到24%(企业缴16%,个人缴8%),在部分就业者提前退休的情况下,政府债务可下降到1.8万亿元;但是,如果缴费率只能维持在16%的水平,养老保险基金积累额的长期平均投资回报率低于4%,而企业又不得不安排大量职工提前退休,那么政府的养老保险累积债务会高达12万亿元。[2]

事实上,截止2003年底,全国社会保障基金理事会的资产总额仅为2千多亿元,欲以此化解上述历史债务可谓杯水车薪。新制度为了延续旧福利制度的养老待遇承诺,不得不对“老人”和“中人”的养老待遇作出明确规定,但却未安排充分的资金来源用以给付,于是只能用新制度所设计的“个人帐户”的资金来承担政府偿还历史债务的责任。这不但令新的养老保险体系无法积累必要的基金,把“个人帐户”变成了“空帐”,而且造成养老保险基金的收支缺口逐年扩大。

1998年全国的养老保险基金当年收支缺口为100多亿;1999年当年的收支缺口为200多亿;2000年这一缺口达到300多亿,该年底全国各地养老保险基金的历年滚存余额仅剩947亿元,不够半年的开支,有24个省当年的基本养老保险基金收不抵支。连经济实力雄厚的上海市也于2002年出现了养老保险基金的赤字。2003年全国的养老保险基金当年收支缺口进一步上升到410亿。

在养老保险基金资金缺口不断扩大的情况下,为了保证养老金支付不致中断,各地政府普遍挪用了就业者“个人帐户”里的养老保险金储蓄,导致就业人口的养老保险储蓄帐户呈“空帐”状态。近年来,全国各地的“空帐”数额迅速攀升,1997年达到140多亿,1998年上升到450亿左右,1999年跃升到1千亿,2000年翻了一番成为近2千亿,2003年底又猛增到4千7百亿左右。在这种情况下,目前“个人帐户”里的养老保险金储蓄其实是徒具虚名,“统帐结合”模式事实上已回到了社会保障体系改革前的旧式“现收现付制”。

尽管政府挪用了就业者“个人帐户”里的养老保险金储蓄,仍然无法应付养老金开支,因此不得不从当年财政支出中拨款填补养老保险基金的资金缺口。1998年财政对养老保险基金的补贴为20多亿元,1999年这一补贴数额猛增到100多亿元,2000年再倍增为300多亿元[3。今后政府事实上承担了填补养老保险基金资金缺口的无限责任。更危险的是,将来财政每年到底要补多少才够,谁也不清楚,而地方政府又往往指望中央财政承担填补这一“无底洞”的责任,对中央财政造成了巨大的潜在压力。

当前,中国尚处于人口老龄化的初期,城镇养老保险基金的危机已经显露。随着20世纪50年代生育高峰期出生的人口群普遍进入退休年龄,现行的城镇养老保险制度势必难以为继。何况,今后进城务工的农民将越来越多,据估算未来10年将超过2.5亿,这样农村目前的隐性失业问题将转化为城镇的显性失业问题,而农村的传统家庭式养老开支就会相应地演变为社会养老开支。目前进城农民工的收入普遍低于城市居民,将他们纳入城镇养老保险体系是必然的趋势。这将进一步扩大城镇养老保险系统的危机。

现在为城镇国有企业职工设计的以高基数、高费率、高待遇、高补贴(“四高”)为特征的养老保险制度,明显地具有对长期实行低工资的国有企业职工补偿的性质,也是保证养老保险体制顺利转型的需要,其制度设计本身具有明显的过渡性质。如果将这种具有补偿和过渡性质的制度扩大到包括失地农民、进城农民、非国有企业职工等群体,显然不尽合理,也会让财政承担过大的责任与压力。事实上,目前城镇养老保险体系已经陷入难以自拔的窘境,如果再扩大养老保险的覆盖范围,则包袱会更重,基金缺口会更大,未来的债务负担也会更沉重。

现行的城镇养老保险制度的另一个问题是,扩大养老保险金征缴覆盖面的工作进展缓慢。1993年全国参加基本养老保险统筹的职工人数是7,335.7万,1998年是8,475.8万,年平均增长3.1%;同期全国领取养老金的人数从2,780万上升到3,594万,年平均增长5.9%,供款人数的增长明显低于领取养老金人数的增长[4]。为了弥补养老保险基金当年的收支缺口,很多地方政府提高了企业的缴付比率,结果在征缴范围内的企业和职工的负担日益加重。

按照目前的规定,社会养老保险应覆盖全体城镇就业者,事实上现在的主要覆盖范围仍然是国有企业和大集体企业。由于有大量的提前退休和下岗员工,国有企业职工和大集体企业职工总人数趋于下降,而非国有企业又不信任现行的城镇养老保险制度,所以缴纳养老保险费的人数成长缓慢。非国有企业对这一体制缺乏信任是有原因的:“统帐结合”养老模式把“个人帐户”“吃”成了“空帐”,它们普遍担心自己所缴纳的养老保险费被挪用来偿还政府的历史债务,因此纷纷拒交、少交或逃交。

城镇社会养老保险制度由“现收现付制”向“统帐结合”的“半基金制”转型,是在政府完全主导下的强制型制度变迁。在这个改革中,政府回避了它理应承担的转制成本的责任,以各种政策法规等形式将转制成本转移给企业和职工,特别是将经济效益好的投保企业和投保人的保费用于弥补转制成本缺口,使得这部分投保企业和投保人的权益被剥夺。例如,设立“个人帐户”的本来目的是投资和储蓄,实现基金的保值、增值,以备职工未来养老之需用,但政府为了使自己的支出成本最小化,破坏了自己制定的“游戏规则”,将本应用于投资或储蓄的“个人帐户”积累的基金用于填补社会统筹的不足和转制成本,使得“个人帐户”“空帐”的数额越来越大。这侵害了投保者的产权,投保者的权益再三被侵蚀,使得“个人帐户”产权“虚拟化”。

现行的“社会统筹与个人帐户相结合”模式的负面影响日益突出,不仅形成了企业依赖地方政府、地方政府依赖中央政府的惰性机制,而且挫伤了工作较好、积累较多的地区和企业的积极性;同时,现任政府只注重维持近期社会保险基金的开支,却把不堪重负的财政包袱甩给了以后的政府。有鉴于此,中国需要加快改革现行城镇养老保险制度,以应对迅猛而来的人口老龄化的挑战。

【注释】
[1] 《人民日报》,2003年10月14日。
[2] 资料来源于历年的“社会保障公报”。
[3] 鲁毅,《中国社会保险基金监管研究》,武汉大学出版社2004年版,第53页。
[4] 王东进,《中国社会保障制度的改革与发展》。(北京)法律出版社2001年版,第68-69页。

【参考文献】
成思危,《中国社会保障体系的改革与完善》,民主与建设出版社,2000年版。
林治芬,“中国养老社会保险最终目标与现实路径的选择”,《财政研究》,2004年第3期。
齐海鹏、刘明慧、付伯颖,《社会保障基金管理研究》,东北财经大学出版社,2002年版。
李珍,《社会保障制度与经济发展》,武汉大学出版社,1999年版。
李连友,《社会保险基金运行论》,西南财经大学出版社,2000年版。

当代中国研究
MCS 2005 Issue 2

By editor