杨光:地方政府行为异化:现行财税体制的政治产物

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杨光

一、由“财政大一统”向“财政承包制”的转变
二、分税制与地区差距、贫富差距的扩大
三、分税制与地方政府行为变异
四、预测及结语
【注释】

财税关系的恶化往往是政府变法或民众革命的触媒或催化剂。在某种程度上,财政税收体制可视为“政治文明”和“执政能力”的关键指标。因为它比宪法条文、执政党党章、主流意识形态和政府承诺更真实、更准确地反映出国家与公民、中央与地方的真实关系。财政税收牵涉到政治、经济与社会的方方面面:政府的组织分工与日常运作,公共服务的数量、质量与价格,公民对政府的权利与义务等等。民众的生活质量以及“上层建筑”的巨大开销,都在财税关系中体现出来。

黄仁宇认为,中国历史上著名的王安石变法、张居正变法均出于财政压力下“按数目字管理税收”的改革动机,改革失败后遭遇内外战争,庞大的军费开支使政府破产,宋、明王朝的覆亡因而无可避免。在大清朝,“厘灾”、巨额战争赔款、财政改革失败、“保路运动”(中央与地方争夺铁路资产)等也造成了革命形势的高涨。外国经验也证实了这一点,如英国革命、美国的独立战争、法国革命等均与债务危机、财政压力、征税冲突直接相关。英国革命始于议会与国王争夺征税权;美国独立战争始于殖民地人民反抗横征暴敛和税收歧视;法国革命始于国王为解决国家债务而不得不召开“三级会议”。降及现代,希特勒之得以颠覆魏玛共和国,与一次大战后战争赔款引致的财税危机不无关系。二战后亚非拉地区一些新兴的民主共和政体之屡遭政变而沦为专制独裁,或多或少也可归因于民主政府面临的空前财税压力。

当然,历史不会以如此单纯的面目再现。国家的变局虽多因财税而起,但随着变法、革命的深化,财税问题通常会从主题变为副题,逐渐被一些后来居上的更宏大的主题所压倒,甚或被完全淡忘。而革命或动乱最终所真正改变的,未必是旧体制的财税关系,而更可能是政治、经济、社会关系中其他的领域。无论是“变法”还是“革命”,结果也非单一。是令纳税人获得更多的政治权利与经济自由,还是使他们一无所获、甚至受到更加严酷的专制奴役,两种可能性同时并存,完全取决于“变法”(或革命)所在国政治力量的博奕。

以史为鉴,当前中国的财税关系值得人们高度警惕。它既是“中国特色的改革”之产物,也蕴含着动乱与崩溃的风险。因此,有必要从财税体制切入,深入探讨官与民、中央与地方的真实关系。本文拟分析中国的“财政承包制”和“分税制”,以探讨这两种体制之下中央与地方真实的政治关系及其可能的演变方向。

一、由“财政大一统”向“财政承包制”的转变

改革开放之前,中国的财税体制是一种政企不分和高度集权的“大一统”体制。其特点是:国家直接控制全社会生产性资源,物资统一调配,资金统收统支,企业没有人财物和产供销方面的经营自主权,家庭和个人也几乎没有多少可供自主支配的金融资产,政府既管理公共事务也控制企业和个人事务,既提供公共物品也提供私人物品。在这一体制之下,政府预算、银行信贷、国企财务几乎合三为一:财政是国家的帐房,银行是国家的出纳,国营经济是国家的车间,集体经济是国家的作坊,公民则是国家的奴工。中央计划部门垄断产品定价权,政府得以按照极不公平的低价格对农业等非国有部门进行制度性盘剥,将它们的剩余收入(“大跃进”时期甚至将农民维持生存所必需的必要农产品也盘剥殆尽)通过“价格剪刀差”全部转移到国有部门,然后,再通过国营企业的利税上缴一并收归政府统一支配。

表面上,在“大一统”体制下仍有中央、省、县三级预算单位,但地方政府的收支权限毫无独立性可言,既严格受控,又随时可由中央收回。中央是一切人权、事权、财权的唯一源泉,地方政府并没有任何与中央讨价还价的资格和能力。其间,1958—1961年曾一度试行“体制下放”,将88%的中央部属企业下放给地方管理,以此赋予地方政府较多的财权。这一分权试验成事不足、败事有余,为各地大“放卫星”、大“刮共产风”提供了肆意搜刮民财的权力,迅即被灾难性的“三年严重经济困难”彻底击溃。随着“大跃进”的惨败,财税体制改为“统一领导、分级管理”,重又回到了财政“大一统”的老路上。

“大一统”财政与极权政治完全匹配,这是它在“放放收收”之长期变化之中得以存续的“合理性”前提。毛泽东时代末期,中国的国民经济与国家财政到了全面破产的边缘。即使毛本人在世,可能也无法阻止即将到来的体制变革。而在缺乏充分的意识形态借口的情况下,“改善财政收支状况”便成了当时的邓派改革者最拿得出手、最有说服力的改革理由。

80年代开始的改革开放以中央政府试图释放财政压力为契机。在这个当口上,1979年的巨额财政赤字如火上加油,为即将启动的改革提供了一股强大的动力。这一财政动力甚至远远大于众所称颂的中共十一届三中全会所提供的政治动力。事实上,三中全会仍然规定“不要包产到户”、“不许分田单干”,它与一年多以后才从农村自发启动的“经济体制改革”实际上不太相干。三中全会的真正功劳不过是为高层权力的全面重组做好了准备,并向地方官员和民众发出了一个变革将至的暧昧信号。

农村“联产承包责任制”的制度化是中国改革中的划时代事件。这一事件是如何形成的呢?时任中共中央农村政策研究室主任兼国务院农村发展研究中心主任的杜润生回忆道:“当时贫困地区成了国家一个包袱,解决不了这类地区的吃粮问题。粮食调入省越来越多,调出省则越来越少。在计划会议预备会期间,时任国家计委主任的姚依林与我商量贫困地区的粮食供应问题。我建议试一试包产到户,让农民自己解决吃饭问题。农民选择吃粮靠返销粮,你把土地包给他,他就不靠你,靠自己的土地弄饭吃。姚依林认为有道理,汇报到邓小平那里,邓小平同意并表态说:困难地区可以搞,搞错了再回来,有什么了不起,有饭吃就可以不搞,没饭吃就搞一搞嘛。从此就开了个大口子。”[1]由此可见,“甩财政包袱”才是高层的改革派降服反对派并大胆放任农民自发改革的理由与动机。

此后,“拨改贷”、国企承包、“利改税”、开办股市、“双轨制”、“抓大放小”、教育改革、医疗改革、住房改革等等,均如法炮制,但无一不是直接出于“甩财政包袱”这个坚定不移的改革动机。凭借这些改革措施,中央政府逐渐解除了对国营企业的投融资责任,对亏损企业、中小型国企的补贴责任,对地方政府的财政扶持责任,对教育、医疗和其他社会公益的支付(或免征)责任。人们常说,中国改革是以“放权让利”为特征,其实不然,这一说法有倒果为因之误。纵观改革全程,“甩包袱、弃责任”才是中国改革的首要特征。当然,弃责离不开放权,放权是弃责的必然后果。既然要“甩包袱、弃责任”,就势必要给地方政府、企业和个人进行体制松绑——随着支出责任的下移,地方的财权和各微观经济单位的经营自主权也就不得不随之扩展。然而,解读这30年改革时,却不应因此而误解了中国改革的内在逻辑:在这一过程中,“甩包袱”是主动而为,此乃因;“放权让利”是被动跟进,其为果。后者服务于前者且服从于前者。这一进程类似于“巴以和谈”中的“以土地换和平”,可谓“以释放微观经济自由为手段,换取推卸宏观财政责任”。

在中央与地方财政关系的层面,1980年中国开始实施中央和地方“分灶吃饭”,1988年改为“财政大包干”。这两种体制都是财政承包制,与当时推行的国企承包制大同小异,依各省情况不同共分为6种具体的承包类型。其主要内容是:按照预先确定或逐年递增的比例定额,交够中央的收入份额,然后,“超收多留、欠收自补”。[2]很明显,这一体制设计对中央的吸引力在于“交够中央”,对地方的吸引力在于“超收多留”。至于所谓的“欠收自补”,便是从上到下层层“甩包袱”之意。此举产生出两种后果:其一是地方政府因唯恐“欠收”而自我扩权,“税不够、费来凑”,一时间,各地的“预算外活动”甚嚣尘上;其二是为逃避“自补”之责,各级政府便纷纷向人民耍赖,一而再、再而三地克扣、挪用必需的社会福利支出,苦苦支撑了30来年的“社会主义优越性”终于土崩瓦解。

中央政府推出财政承包制是迫于支付压力的权宜之计。它并不情愿以公正合理、规范有序、长期稳定的方式向地方“分权”或“让利”,只是通过给予地方官员和企业内部人一些临时性的财政激励,使之产生创收、增收的积极性,以便迅速渡过财政难关。承包的好处在于,既可确保中央财政收入的稳定增长,又可顺便将中央对地方和社会的支出责任改为由地方、企业和居民自行负责。所谓“行政性分权”或“财政分权”、“财政联邦主义”之类的说法,并非财政承包制的初衷,更不是中国改革的远期体制目标;相反,“分权”乃是本不在计划之内、却必在情理之中的“意外”的改革后果。

财政承包制类似于大革命之前法国的“包税制”。其弊端有四:一是不公平,承包的方式分门别类、各地不同,承包数额或分成比例未经严格测算(当然,也不可能建立在科学严格、准确无误的预测之上),这造成了“鞭打快牛”、税负悬殊、苦乐不均;二是不协调,承包制激励各地盲目建设、重复建设,为与邻省邻市争夺财源,各地大搞“诸侯经济”、市场分割、地方保护;三是不规范,承包制助长各地隐瞒税源和收入,各级政府为了少交多留、少支多收而各自为政、层层设防、处处设卡、瞒上欺下,财经秩序一片混乱;四是不道德,从中央到地方,各级政府一面以向下“甩包袱”为乐事,教育、卫生和社会公益陷于困顿;一面又以“创收”为能事,乱收乱罚、坐收坐支,竞相出台一些以费挤税、以罚代征的土政策和土办法,五花八门的预算外、体制外“小金库”收入急剧膨胀,官场普遍腐败堕落,渐至不可收拾。

“分灶吃饭”和“财政大包干”是救急应变、“摸着石头过河”的产物,是一种头痛医头、脚痛医脚的“应急型”体制。它的产生着眼于当时的眼前利益,最高当局也从未打算长久推行下去。因此,体制运行中的情形常常是:中央缺乏信用,习惯性地以上压下,动不动就食言自肥、单方面变卦;地方大耍无赖,今朝有酒今朝醉,对中央阳奉阴违、软磨硬抗。此可谓“上梁不正下梁歪”、“上有政策、下有对策”。既然是过渡性的体制,朝令夕改、过期作废,正是“不骗白不骗、不捞白不捞”的大好时机。

财政承包制之下多方博弈的最终结果是:中央双拳难敌地方千手。中央财政收入占财政总收入的比例从1984年的40.5%一路下滑到1993年的22%,以致接近一半的中央政府支出不得不靠举债维持。出现这种中央偏瘦、地方偏肥的结果,其实也是意料中事。以中国之大,各地情况千差万别,中央政府当然没有能力对31个省、331个地市、2,100多个县和45,000多个乡镇进行有效的财政监督。而这套财政承包制的缺陷和漏洞又实在太多,若离开了自上而下的贴身监管,这一体制断不可能自发均衡、自我完善、良性运转。因此,“大一统”体制下所形成的中央与地方之间的“父子关系”便在财政承包制下迅速变异:大体上,地方对中央的态度,在中央管得严时是“看压力”办事,管得松时便“凭良心”办事,总之,很难凭规则、凭制度办事。事实上,当时各地官员主要以不惹怒中央、不危及官位为其真实的行为准则。

尽管中国的政治集权、组织集权并无根本性的松动,但财权的无序化分散必然会削弱真实的“中央权威”。而所谓“中央权威”,则是一党制政权必须固守的政治堡垒。于是,财政承包制也就终于走到了尽头。当然,财政承包制也有一些重要的“收获”:它撕开了旧体制的缺口,以丰厚的财政利益和充足的腐败机会俘虏并瓦解了官方内部的反改革势力,并使企业和个人在中央与地方争权夺利的夹缝中获得了有限的经济自由,从而使“大一统”的旧财政体制成为历史。而“大一统”财税体制的彻底崩塌,又使毛时代的极权政治失去了财政依托。因此,不论权势阶层有多么的不情愿,不论此后的最高当局在毛邓之间如何左右摇摆,专制政体的总体趋势也只能是无可奈何地走向无序和衰落。

以“稳定”为宗旨的政治、意识形态系统与以“发展”为目标的经济、社会系统之间的分离,僵化萎缩的专制政治与无序兴盛的市场经济之间的冲突,是邓小平时代最为显著的“中国特色”。在邓时代的总体背景下,财政承包制其实也算是“生逢其时”:它刚好与邓的实用主义理论“摸论”、“猫论”相吻合,与零打碎敲的间断改革相配套,也刚好与“专制政治+市场经济”的总体局面相适应。这一套财税体制早已为发展的不“科学”、社会的不“和谐”种下了祸因。但正是由于这套财税承包体制漏洞百出,在中央与地方频繁的财政摩擦中,才给个人和企业留出了一块有限的自由空间。若非如此,改革的局面恐怕就将是另一幅景观了。

二、分税制与地区差距、贫富差距的扩大

1994年中国实施“分税制”,29种税收被划分为中央税、地方税和共享税,税收征管机关也从此一分为二为国税局与地税局。其中,消费税、关税是中央税,占全部国企利润70%以上的中央企业、银行和其他金融企业等大型国企的所得税也由中央独享;最大的税种增值税被定为共享税,中央与地方按75:25的固定比例分成,企业所得税和个人所得税也是共享税,按60:40分成;营业税和其他一些小税种则被定为地方税。

“分税制”通常被认为是一种典型的“财政联邦主义”的预算制度,但我们切不要被概念所迷惑,中国的“分税制”并无此种内涵。与改革前的财政承包制相比,中国“分税制”是反其道而行之,重收权而反分权,所实施者恰好是实实在在的“财政集权主义”。其实,没有建立在宪政基础之上的政治联邦主义,“财政联邦主义”是无所依托的。事实也证明了这一点:由于地方没有税收立法权,所谓“地方税”,其税种、税基、税率均由中央确定,也只有中央才有权作出变更,因此,至少在名义上,地方政府始终只是被动的执行机构,它们既无权多征税,也无权少征税。所以,“地方税”实在是虚有其表,实质上也还是“中央税”——不过是无需金库周转、允许地方直接领用的特种“中央税”。在分税制大局已定的情况下,1998年,朱镕基政府又实施了“费改税”的改革,试图进一步压缩地方政府的财权并使分税制规范化,但这一改革未能成功,当然,它是绝不可能成功的。

分税制的主要成果是使中央政府控制住了大部分的税收收入,重新掌握了财政主动权。1994年,中央财政收入的比重从22%一跃而升至55%以上,此后,便一直稳定在一半以上的水平。但是,中国的分税制只涉及到了中央与地方财税关系的一个方面,即税收收入的重新分配,而完全没有涉及整个体系的另一方面——支出责任的重新分配。对中央而言,这是一笔包赚不赔的好生意:放出去的权、让出去的利被制度性地收回了,而甩出去的包袱却一劳永逸地甩掉了。在收入分享的规则完全改变之后,关于支出责任的规则并没有作出相应的调整:在未建立起有效运转的转移支付体系的情况下,地方政府仍然负担高达70%以上的财政支出。由此,收入分配与支出责任之间的联系被强行割断。中央与地方的财政处境实现了大逆转,公共服务和社会福利再一次成为此轮财政改革的牺牲品。政府文教卫生支出的比例在分税制实行后持续下降,从1994年占各级政府支出的22.1%降至2000年的17.2%,此后虽又缓慢回升,但迄今仍未回复到税制改革之前的最高水平。[3]尤其是在贫穷落后的地区,合法税源严重不足,预算外的“自筹”、“创收”则几乎逼近极限,基层政府负债累累,“吃饭财政”仍不足以维持,于是,连最低标准的基础教育和最基本的公共服务也都大打折扣、难以为继了。

财权与事权的相互背离与相互掣肘,这是现行分税制的最显著特征。分税制虽然对收入进行了明确的划分,但各级政府间的支出负担比例缺乏明确的统一规范,那么,在事实上,支出比例就只能依据上级对下级的相对权威来决定。这导致权力越小的低层级政府负担越重,而由于它们是公共物品的直接提供者,更加接近当地民众,注定要替中央和上级政府“背黑锅”、承担民意的责难,因此,它们免不了要“两头受气”,也就特别容易变成“破罐子破摔”;而权力越大的上级政府越容易逃避公共支出责任,可以将剩余的收入留作机动,或用于好大喜功之处,或用于与民争利之途,或备不时之需,或按长官意愿随意支配。

分税制之下,市、县两级财政承担全部的养老、失业、低保、抚恤和其他社会保障项目的支出,而农民几乎没有任何社会保障(城郊富裕农村或有若干社保项目,但其支出全由村组自筹,与公共财政无关);县、乡两级财政承担了基础教育经费的70%、公共卫生经费的60%左右。2004年的一项调查表明,农村小学的成本负担比例如下:乡镇财政负担78%、县财政负担9%、省地两级财政负担11%、中央财政只负担2%。[4]无论是在发达国家还是发展中国家,无论是在单一制国家还是联邦制国家,这种将教育、医疗、社保等关键性的大宗公共支出交给最低级次政府的做法都是独一无二的。因为这是极不合理且极不妥当的做法,乡镇、县、市都是很小的预算单位,经济发展和财政收入的差距极其悬殊,而上述公共支出在政治上与统治的合法性、正义性密切相关,在经济上又具有明显的反周期性质(经济越落后、景气越萧条、税源越少,卫生、社保方面的支出反而越大)。把这样一些支出完全交给最低层的政府,既不利于中央政府收揽人心,又在客观上使各地的民众更加远离权利平等和机会平等。这等同于国家背叛和抛弃了贫困落后地区的人民。

中国现行的分税制不但不能有效地调剂余缺、维护均衡,相反,它具有按经济发达程度累退征税的性质(即越穷困的地区征税越多),从而加剧了中国的贫富差距和地区差距。占共享税绝大部分份额的是增值税、企业所得税和个人所得税,但它们都按照固定不变的比例在中央与地方间分成,并未对贫富不同的地区加以任何区分。所以,在那些富裕的地区,地方税的收入既多,共享税的收入同样较多,又因为具有投资环境、发展程度方面的优势,如土地出让金、行政事业性收费等预算外、制度外的收入也就相应更多。而贫困地区则出现完全相反的情形:地方税收与共享税少,税外的其他收入更相形见绌。为了维持“吃饭财政”和最低水准的公共服务,贫困地区的居民也就必须忍受比富裕地区更高的综合税负。越贫困的地方,不仅公共服务的数量越少、质量越次、水平越低,而且,当地政府凭借这些低劣的公共服务,还向居民榨取比富裕地区更高比例的行政收费。因此可以说,中国现行的分税制在本质上就是一种嫌贫爱富、扩大地区差距的收入分享体制。以最富裕的上海市与最贫穷的贵州省为例,分税制前两地人均财政支出最高相差5.8倍;分税制后此差距便扩大至9.3倍;此后,经“科学发展观”和“构建和谐社会”的政策微调,这一差距仍然维持在8倍以上。[5]这样悬殊的人均财政支出地区差距在国际上实属罕见。如果将上海市的公共服务界定为“小康水平”,那么,贵州省那种公共服务低劣、公共品极度奇缺的情况,恐怕只能定为“赤贫”了。

按中央与地方的收支比例来看,地方财政有将近一半的支出缺口需要依靠中央财政的转移支付。然而,中国的转移支付体系却是一个既薄弱、且畸形的体系。当初,中央政府为了说服地方政府接受分税制,承诺对地方实施大规模的“税收返还”,结果,中央的所谓“转移支付”便一直以中央税收向税源发生地回流为主体――刚实施分税制时,“税收返还”占“转移支付”的75%左右,目前仍占到40%以上。这样,“转移支付”大体上就成了“不转移支付”,完全丧失了统筹兼顾、综合平衡的积极功能。“税收返还”的绝大部分回流到富裕地区,而且明显偏向于大中城市,因为农业税仅区区300多亿,是没有“返还”余地的。那些最需要获得转移支付的贫困地区、尤其是贫困的农村地区,因为对中央政府的税收贡献太少,几乎完全得不到来自中央政府的财政支持。中央财政转移支付的第二个大项目是对公务员加薪的补贴(占转移支付总额的20%左右),它虽然有利于稳定党心、官心、军心,却不能惠及民众,亦无益于缓解地区差距和贫富差距。[6]这两大项目加上其他一些为地方应急补漏的项目,几乎已经耗尽了全部的转移支付资金。中央政府已不太可能为地区间的均衡发展和“和谐社会”、“全面小康”提供更有力的财政支持。

三、分税制与地方政府行为变异

现行分税制还有一个更严重的弊端:它强化并激励了地方政府行为的普遍流氓化、黑恶化。当中央政府把大部分的收入都抓在手里、把大部分的支出都交给地方的时候,它似乎“忘记”了一个最简单的道理:地方官员既不是呼风唤雨的神仙,更不是纯洁无邪的天使。当某地财政出现了较大的缺口而上级政府又拒绝给予必要支援的时候,地方官员们只可能有以下三种选择:其一是有多少钱办多少事,没有经费不办事。比如,在不少地方,公安局常以经费不足为由拒绝出警;法院以经费不足为由拒不接案;乡村学校、卫生防疫站维持不下去了,便干脆撤销,……这样做无疑属下下之策,民众不满意尚居地方官考虑的次要问题,关键是“政绩”无从体现,对上级也无法交待。其二是想方设法多渠道筹资,各部门八仙过海,以费补税、以罚代征或变卖公产。比如,公安局收费办案、罚款放人;学校找家长赞助、向学生摊派;防疫站卖高价疫苗、搞多种经营。每个政府部门都有创收任务、罚款指标。于是各部门纷纷演变成事实上的“第二地税局”、“第三地税局”……。这是各地政府的普遍做法,其结果是过度搜刮引起的上访潮,或此起彼伏的“群体性事件”。三是借款举债、非法融资、违约拖欠,或者暗中挪用财政专款和专项基金。比如,对公务消费、政府采购以白条付帐,强令辖区企业向政府放贷,扣发公务员、教师工资或强行向国企职工集资,挪用社保基金和救灾款,有一些地方甚至发行“地方货币”[7]。……但这样做也不过是寅吃卯粮,到了必须还款的时候,财政局面势必更加窘迫。若欠帐累积成了天文数字,那就或者永久性赖帐,或者转嫁给银行、股市或国企,或迫使中央财政买单。

显然,上述三种方法都不是增收节支的正当方法,更不是可以长久依托的财政模式,无非是不该收的收入偏要强收、动不得的款项偏要乱动、应该付的帐单却坚决不付。在制度或法律层面,这三种方法或违规,或违法,或犯罪,按照常理,中央本应对此严加惩处。但是,由于中央政府推卸支付责任在先,又未能在全国范围内公平合理地实施转移支付,所以中央对地方政府的违规、违法、犯罪行为通常也只能视而不见,以默许应付。只要不是特别出格,只要不酿成重案惨祸,中央政府便没有理由、甚至也没有资格对地方政府的不法行为加以惩处。而在没有民主监督和法治监督的情形下,一旦违法犯罪的地方政府行为得不到中央的及时制止和纠正,那么,罪恶必将广泛蔓延,官场的政治道德必然向最低水平看齐。所以,各地方政府实际上普遍采用了减少服务、胡乱收费、寅吃卯粮等增收节支的方法,即使是在那些财政收入很充裕的地方也是如此。

除非中央政府将甩出去的包袱再捡回去,率先主动承担起教育、医疗、社保等大宗开支的主要责任,否则,即便中央有心对地方的“土地财政”、“白条财政”、“收费财政”加以约束,也注定只会遭到普遍抵制,绝不可能取得成功。因此,所谓“政令不出中南海”便是一种不可避免的必然现象,这既有现行政权政治威权下降、组织功能弱化、意识形态瓦解等种种原因,但缺乏财政税收体制的配套支持,则是中央政令不通的最直接原因。朱镕基任总理时期的机构改革和税改费改革曾功亏一篑、不进反退。如今,胡温政府的“宏观调控”运动也面临着大致相同的处境。

分析中国地方政治演变的轨迹,就会看到,自分税制实施以来,地方政府迅速滑向流氓化、黑恶化,官僚系统的整体堕落态势更是非常明显。他们贱卖本地国企,按部门利益、官员利益最大化的原则随意处置公共资源,内幕交易盛行;他们粗暴执法、乱收乱罚,政府的行政工作成了有偿收费,执法的目的成了罚款,收费有任务、罚款有指标;他们肆意侵占农民的土地,官商勾结、银商合谋、圈地谋利,疯狂哄抬地价、房价;他们非法集资融资,到处打白条、签帐单,欠帐不还、明抢暗偷;他们纵容高消耗、高污染的非法企业和地下经济,官员入干股、政府开黑矿,护黑养恶,成为黄赌毒等非法行业的后台老板;他们做假帐、吃空饷,挖国企墙脚,占银行便宜,敲股民竹杠,挪用社保基金,贪占救灾物资……诸如此类,不一而足。这些事情绝非个案,也不仅仅是个人行为,而是普遍的、明目张胆的官员行为、部门行为、政府行为。

当然,地方官员们并非不知道这些大规模的坑民行为不仅将危及政权安全与社会稳定,也有损于中央权威与官僚机构的“大局”和“整体利益”。但由于分税制的利益分配严重向中央倾斜,中央与地方的利益一致性已出现了极大障碍。具体而言,从财政承包制向分税制的转换,使中央与地方的关系发生了巨大的变化:它们的“共容利益”[8]被削弱了,共同的政治底线发生了错位。其一,在过去的财政承包制下,中央必须以地方政府为财政中介,若地方的收入少,中央收入将会更少,所以,中央不得不与地方“共克时艰”,在这一点上,它们的“共容利益”是相通的,其利益冲突也局限于内部分配问题。而在分税制之下,中央和地方均直接向纳税人征收,中央的收入无需再经地方过手,而且二者的收入分配比例也已经固定化,没有过去那种谈判协商、讨价还价的余地,于是中央和地方的财政利益也就变得互不相干,甚至具有某些相互对立的性质。其二,在财政承包制下,地方政府有保护税源、隐瞒收入的动机,常常对部分企业实施不公正的减免税,客观上这会起到藏富于民间的作用。虽然这妨碍了中央政府提高承包基数或分成比例,限制了中央财政的“汲取能力”(王绍光语),但其实符合中央政府的长远利益。而在分税制之下,由于地方政府已无力财政自给,而中央既不承诺、也不可能对各地合理的财政支出做到有求必应,因此,地方政府必然倾向于杀鸡取卵、竭泽而渔,将征收的潜力(包括合法的与非法的征收潜力)罗掘殆尽。从表面上看,这确实减少了地方向中央伸手要钱的数额,但并不符合中央政府的长远利益。

但在现行分税制之下,“大局”和“整体利益”主要由中央掌控,地方政府已很难从中分一杯羹。而在地方政府眼中,所谓“大局”和“整体利益”与地方利益、部门利益、地方官僚的小团体利益相比,已经变得无关紧要了。更加致命的是,在中央与地方之间,甚至出现了一种相反的情形:地方政府巧妙地利用“县官不如现管”的地利因素和信息优势,以“大局”相威胁、以“整体利益”相要挟,逼迫中央政府向他们让步并输送利益。也就是说,地方可以通过对“中央权威”、“大局”和“整体利益”的损害,得到比维护“中央权威”、“大局”和“整体利益”更多的部门利益和个人收益。因为,如果地方政府不履行中央政令、故意不负责任,如果他们把中央委托的事情办砸了、办坏了,出了大事、产生了恶果,他们自己仍然可以从中得利。但为他们收拾烂摊子的,为失控的“土地财政”、“白条财政”、银行坏帐、社保黑洞和“群体性突发事件”的政治后果负最终责任的,只能是专制政权的唯一合法代表——中央政府。因为地方官员明白,“天塌下来,自有中央顶着。”毕竟政权的安危、社会的稳定,对于中央领导层与地方官员的意义是并不相同的,二者在政权体系中拥有的权势、享受的尊荣不可同日而语,因此,对政权的归宿感、认同感、责任感也就大不相同。这也是一种“甩包袱”行为:中央把财政包袱甩给地方,地方便把政治包袱、社会包袱甩还给中央。看起来,地方官员比中央政府更明白“屁股决定脑袋”的个中奥秘。

所以,当地方政府被削夺了改革初期所曾经拥有过的财权,当他们不再能从中央财政的增长中得到他们认为自己应得的收益,此时,他们便会对中央采取一种隐晦的报复措施。这就是:故意把某些事情办糟、办坏,造成某种可以迫使中央政府掏钱买稳定的政治与社会局面。这样,就既可以从中渔利、中饱私囊,又可以趁机向中央哭穷、告急,要求追加转移支付的额度。而这里恰恰有一个吊诡的地方:在同等条件下,反而是那些治理得比较糟糕的地方政府,更容易得到中央的财政援助。民众的不满、政权的安全与社会的稳定均成了地方政府向中央要钱的政治筹码。这样一来,地方政府抓住了中央的软肋,结果便是“会闹的孩子有糖吃”。

四、预测及结语

要缩小中国的地区差距和贫富差距,要遏止地方政府行为的黑恶化、流氓化趋势,要扭转中央与地方关系中的不正常状况,必须首先理顺财权与事权、收入与支出、权力与责任等已被严重扭曲了的关系。在财税体制方面,可分别或同时采取以下三种改革措施:一是“收包袱”——将基础教育、公共卫生和其他基本公共服务的支出责任大幅度地向中央倾斜。但这需要克服改革以来那种“甩包袱”的政策惯性,大张旗鼓地进行反向运作。中央政府有这份责任心吗?二是重新设计现行的分税制——优化税种、税基、税率的结构,重新按各级政府的事权与责任划分税权(包括赋予地方必要的税收立法权),改变税收收入在中央与地方、富裕地区与贫困地区之间的分配比例,并使之动态平衡。这需要将分税制的税收集权主义改为公正有序的财政分权。中央政府舍得放弃好不容易才抓到手的财政优势吗?三是改革现行的转移支付体制,确保中央的剩余收入能够准确投向最需要的地方与最公正的用途,使各地、各级政府都有充足的财力以提供最起码的公共服务。这需要中央政府克服“山高皇帝远”的信息劣势,既要充分掌握各地准确的收支数据,又要对中央下拨经费的调度与使用进行有效的全程监管。中央政府有这个管治能力吗?

上述三种“改革”思路其实都需要解决一个政治前提,即缔造一种新型的政治结构与行政体系,重塑各级政府的政治关系,使权力与责任建立在宪政的基础之上,这样才能合理集权、有序分权、相互制衡、使财政民主化、税收法治化、预算透明化、监督公开化。否则,无论是“甩包袱”还是“收包袱”,无论是“让利”还是“争利”,都很难取得预期的良好效果。因为财政结构与政治结构相辅相成,在当前的政治结构不做实质性改变的情形下,恐怕谁也无法保证中央与地方的财权不被滥用,谁也无法保证财政收入不被日益膨胀的官僚机构所蚕食,谁也无法保证中央转移支付的经费不被中途截取、挪用和贪污。而这就需要在进行财税改革的同时也进行相应的行政改革和政治改革。

目前的困境是,中央政府既无足够的财政能力“收包袱”,更没有足够的政治勇气改革政体;至于地方政府,它们既不愿意放弃与中央争权夺利,更不愿意放弃向纳税人榨取预算外、制度外、“小金库”的非法利益。而如果维持目前的财税体制不变,或只做一些应付式的临时性改革,那就不难预见:地方财政的“烂摊子”将越来越烂——县、乡财政的负债将如滚雪球般继续增长,社保基金的缺口也将继续扩大,“土地财政”更将与房地产泡沫一道膨胀与破灭,乱收乱罚的“预算外财政”将与黑恶化、流氓化的地方官僚一同糜烂……。

上述问题构成了现行政权的政治隐患和中央财政的隐性负债,这个“烂摊子”终究是要收拾的。一旦经济与财政增长放缓或转入衰退,将有一大批县、乡级的低层财政陷于瘫痪,可能引发全面的地方债务危机,也可能会因各地社保金支付困难引发大面积的“群体性事件”;若房地产泡沫的破裂加速,巨额的土地信贷必将使银行坏帐剧增,本已岌岌可危的金融系统将雪上加霜,这极有可能会引爆金融危机……到那时,中央政府将失去从容收拾“烂摊子”的时机,不得不立刻负起替县乡政府还债、替社保黑洞补漏、替国有银行销帐等等责任。一旦出现上述情况,那就离本文开头所言的“纳税人革命”(或社会动乱)为期不远了。

【注释】

[1]杜润生,“中国农村改革漫忆”,上海《社会科学报》,2004年2月12日。
[2]“分灶吃饭”分五种情况:京津沪仍统收统支,江苏省按固定比例上缴,广东省按固定定额上缴、福建省按固定定额补贴,其他省“划分收支、分级包干”,其中对贫穷省区有照顾。“财政大包干”则分六种情况:收入递增包干(六个省市)、总额分成(三个省市)、总额分成加增长分成(三个计划单列市)、上解额递增包干(两个省)、定额上解(三个省市)、定额补助(十四个省)。国企承包制是“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”。
[3]数据来源:中华人民共和国国家统计局网站。
[4]见“重塑‘义务教育法’”,《财经》杂志,2004年第20期。
[5]数据来源:历年《中国统计年鉴》。
[6]关于转移支付的数据和相关分析,来源于黄佩华,“21世纪的中国能转变经济发展模式吗”,《比较》第18期,中信出版社,2005年5月。
[7]在现行体制下,地方政府既没有发债权,更没有发钞权。但实际情况并非如此。以下是笔者的亲身见闻:90年代末期湖北省十堰市曾以大型企业东风汽车公司的名义发行一种“地方货币”,人称“马币”(该汽车公司总裁姓马),与人民币的“官方汇率”设定为1:1。因当时地方经济极不景气,人民币紧缺,“马币”一时间成为当地的主要流通货币,绝大多数的商务结算均被迫接受“马币”。“马币”流通了5年左右,虽名义汇率一直维持不变,但实际贬值则超过一半,汽车公司和当地政府因此赚到了大把的“铸币税”。而且,通常情况下,“马币”只用于业务结算,与人民币不能自由兑换,若要兑换,则必须向相关官员行贿。此事未受中央政府处罚,亦未见有国内媒体披露,可见此种敲诈式的融资方式至少也是被默许的。
[8]“共容利益”(encompassing interests)是美国经济学家曼瑟·奥尔森(Mancur Olson)所提出的的概念。“常驻匪帮”(专制政府)之所以不再象“流窜匪帮”那样无度掠夺,并愿意提供秩序和公共物品,是因为有“共容利益”存在。根据这一概念的含义,我们也可以说,地方政府、下级官员之所以自觉服从中央政府的权威,在于它们拥有“共容利益”。那么,“共容利益”的减损必然会降低自觉服从的范围和程度。

当代中国研究
MCS 2008 Issue 3

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