方强
明尼苏达大学德鲁斯分校
摘要：作为天然权利的信访自皇朝时代至民国和共和国被政府和访民所认可。有鉴于“文化大革命”对司法制度的破坏，新的中共领导人在1978年后主导了较大规模的法律重建运动。与此同时对信访制度也进行了变革，通过了两个新的《信访条例》并使之公开让访民广泛了解。然而，由于改革开放中“官僚实利主义”，信访形势变的非常严峻而其成效也更低。开放以来的信访经济因素明显增加，并出现更多的集体和暴力信访。归根结底，当前中国严峻的信访形势源自信访的天然权利与政治专制体制之间所存在的不可调和的矛盾。
关键词：天然权利；信访；根本困局
一、引言
2008年的8月，正当中国政府如火如荼、大张旗鼓地操办最大的面子工程－奥运会之时，美国影响最大的报纸《纽约时报》的头版却刊出了一篇与奥运会不相“和谐”并使中国政府颇失颜面的文章。该文的标题是“是否太衰老了而不能被劳教？在中国不是”，讲述了两个年逾古稀需要手杖才能走路的妇女王秀英（音）和吴典园（音）因房屋被拆迁补偿不够而多次上访。奥运期间，两位老人选择向北京市政府申请由中国政府允诺的指定场地进行抗议活动。这本是无奈之举而又为政府所允许，但是警察却把两位上访老人抓去劳教（Yacobs, 2008）。这样的事情在中国也许屡见不鲜，但在其他国家尤其是民主国家可能就闻所未闻了。
看到这个报道后，稍微了解中国信访制度的人们不禁会问：中国政府不是先后发布过两个《信访条例》以保障人民的信访权利吗？为何政府又对上访的人进行打压劳教？甚至采取不人道的手法对年逾古稀、走路蹒跚的上访者也要劳教？本文拟从信访是人民的天然权利这一角度出发，进而分析考察改革开放以来中国政府改善信访制度的努力、信访的新特点和成效，最后探究作为天然权利的信访和中国政治体制之间所存在的无法逾越的根本困局。
二、信访是人民的天然权利
虽然前中国副总理习仲勋曾经说过：信访是“党和政府赋予人民群众的民主权利”（刁杰成，1996：1），但是据笔者研究表明，信访权利自古就是人民的天然权利而并非是某个政党或统治者赐予人民的权利（Fang, 2009）。这种天然的权利既非由政府法律法规或领导人讲话所赋予的“正当抗争权利”也非普通民众对地方强势人物所进行的消极的“每日抗争” （O’Brien, 2006; Scott, 1987），而是植根于中国传统文化和宗教并被政府和信访人都认可的天然的抗争权利（Fang, 2009）。早在东周时期，史料就证明当时的人民可以直接上访到官府甚至统治者本人。西汉平民缇嬴曾直诉汉文帝为其父亲伸冤（司马光，1956：126－27）。汉桓帝时期，来自山东的平民襄揩诣阙直接上书桓帝深切批评朝廷“仁德不修，诛罚太酷”。尽管缇嬴和襄楷都只是一介平民，但却能够直接上书甚至批评皇帝而无所忌惮。其原因就在于当时的臣民把皇帝和官员看作“父母”而向“父母”诉说冤屈和陈诉意见是他们天然的权利。有冤不向“父母”申诉，却又向谁申诉？对统治者来说，由于受“民为邦本”、“民之父母”等传统约束同时也为了下情上达利于统治，也对臣民的这一“天然权利”予以首肯和尊重。再者，对天理正义的坚信使冤民把伸冤看成他们的天然权利。统治者也因相信冤屈会破坏“天和”而认真对待人民的信访。即使在唐代将信访加以完善和制度化后，人民的天然信访权利包括直接上诉皇帝始终得到统治者的认可（Fang, 2009: 1111－13）。
民国建立之后，人民的信访权利更是被看成是人民——共和国家主人的天然权利。临时大总统孙中山曾经说过，“在帝国只有一个皇帝，到民国时代这四万万人都是皇帝。这就叫做以民为主，这就是实行民权”（孙中山，1981：10.460）。1914年制订的《中华民国约法》明确规定了人民的信访权利。第6条和第31条指出：“人民依法律所定有请愿于立法院之权”以及立法院的职责是“收受人民请愿事件”（《中华民国约法》，1914）。除了立法院以外，其他一些民国中央部门如内务部民治司和肃政厅也都可接受来自人民的信访（中国第二历史档案馆，内务部民治司）。南京政府时期，人民可直接信访的政府机关扩大到上自国民政府和立法院，下到省市参政会和同乡会。对于越级信访者也没有什么法律限制，更没有惩罚（中国第二历史档案馆，全宗号1，8，10；上海市档案馆分类号1，109，117）。
中华人民共和国建立之前，中共中央和毛泽东本人就已经接受人民的信访。1949年9月的《共同纲领》宣称中华人民共和国的国家政权属于人民。人民的信访权利也得到重视和扩大。自1949年起，中国政府逐步建立了一个前所未有的全面的信访体制。从中央到地方，从政府机关到报社，从民间团体到大学，人民都可直接信访。仅在建国第一年，中央办公厅和政务院就收到4457件来信和4起来访。1950年，单给毛泽东本人的人民来信就有700件（刁杰成，1996：23）。国家副主席刘少奇在1951年2月特别强调了建立各级信访的重要性。他说：“各级地方政府和政协委员会要设立专门的有能力的机构来适当处理人民向政府提出的每个要求，答复人民的来信，并用方便的办法接见人民”（《刘少奇选集》，1985：56）。总而言之，信访作为人民的天然权利不仅在宣称人民为主的民国和共和国时期而且在皇朝时期也同样存在，并得到统治者和被统治者的认可（Fang, 2009）。
三、中国政府加强和改善信访的努力
“文革”结束尤其是“四人帮”垮台以后，新上任的中共领导人如邓小平、胡耀邦、彭真、习仲勋等都曾在文革中受过打击，因此决心努力建立一个法治社会。在十一届三中全会上，人大委员长叶剑英将文革对中国司法造成的破坏归咎于林彪和“四人帮”。他指出，“我国的法制从建国以来还没有很好地健全起来，林彪、‘四人帮’能够为所欲为也是钻了我们这个空子。他们砸烂了公、检、法，践踏了社会主义法制，有多少人被整死。这是一个血的教训。它使我们从反面懂得：一个国家非有法律和制度不可……”（公丕祥，1999：316)。尽管没能建立独立的司法体制，中国政府也确实进行了一轮全方位、较深层次的法律改革。在十一届三中全会召开的1978年，检察院和司法部得到恢复。1979年开始，律师协会得到恢复，律师成为合法。到1982年，全国从业律师人数就超过10,000人。从1979年到1986年，全国人大通过了一系列的重要法律如《刑法》和《民法》。1982年通过的《宪法》强调指出任何人和团体都没有凌驾于宪法和法律之上的特权。同时，1982年《宪法》重申了人民历史上一直拥有的天然权利──信访。“中华人民共和国的公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”。《宪法》还禁止任何人对公民的申诉、控告或者检举压制和打击报复（《1982宪法》）。
在1992年召开的中共“十四大”宣布建立社会主义市场经济后，很多学者认为市场经济应该是法治经济（夏勇，2004：99）。此后，中国政府加快立法进程。在1989年到2002年的13年里，全国人大和许多省市人大总共通过了200多个法律法规，其中包括《法官法》、《检察官法》和《刑事诉讼法》等重要法律。通过法律的数目几乎是整个80年代的3倍。此外，为了保障人民的权益不受政府官员的侵害，1989年人大还通过了《行政诉讼法》，这在建国后还是第一次。但有关行政诉讼的讨论不在本文研究范围内。本文所关注的是作为改革开放以来整个法制“革命”里重要组成部分的信访法规（公丕祥，1999）。
中国政府于1982年制定了一部新的信访条例──《党政机关信访工作暂行条例》。该条例的第一条就指出“正确处理人民群众来信来访，是各级党委和政府的一项经常性的政治任务”。与以前相比，新信访条例不仅再次肯定信访是人民的民主权利，而且扩大了信访机构，甚至要求县级以下企事业单位和人民公社都要设立信访办公室并配备专职信访干部（刁杰成，1996：398－99）。不过，1982年的信访条例仍然和以前一样保持半公开性，只对党政机关发布，而大众媒体都没有全文报道。这一点随着法律改革的深入而得到改变。1995年，也就是江泽民于中共“十五大”上宣布建设社会主义法制社会的前两年，中国国务院建国后公布了新的《信访条例》。新条例成为建国后第一个由各大报纸公开发布全文，广而告之，目的是要全国人民都了解。新条例的第一条就指出其目的在于“保持各级人民政府同人民的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”。尽管1995年条例对越级和过激信访有所限制，但是没有规定任何的惩罚措施，而且该条例也视官员之于访民的任何打击报复为非法。同时要求各级政府官员在一定期限内解决人民的信访问题并禁止将人民的信访交给被控告人（《1995信访条例》）。
在2004年，一些学者和官员围绕着是否要取消信访这一敏感问题展开了一轮激烈的辩论。以中国社科院于建嵘为代表的“取消信访”派建议撤消各部门的信访机构并把信访全部集中到各级人大，通过人民代表来监督一府两院的工作。他们的理由是中国的信访制度存在着重大的制度性缺陷，其救济功能应该被减弱以“确定司法救济的权威”（于建嵘，2004）。这种意见虽有可取之处，但忽略了即使在法治较完善的西方国家仍保留广泛而全面的信访制度这一事实。 对于取消信访，其他学者如清华大学的康晓光和秦晖都表示反对。康晓光指出，中国司法尚难以独立，所以中国需要信访的存在。康还引述了一位访民的话说：“当新鞋子没有买到手的时候，先别忙把旧鞋子扔掉”（赵凌，2004）。即使面对着强大反对意见，中国政府仍然于2005年坚持通过新的《信访条例》。
与10年前的条例相比，新的信访条例有几方面的改善。首先，新条例要求对疑难信访举行公开听证会。其次，确立信访问责制，规定信访事项在受理60天内办结。这与1995年的信访条例相比减少了30天而且不分直接或转交信访事项。此外， 新条例要求追究信访工作中的失职、渎职行为，并对追究主管或直接责任人员责任。再次，扩大了人民信访的渠道。访民可采纳电子邮件、传真等新的联络方式进行信访。其他新的内容还包括依法保护信访人，第一次提出追究有关打击报复上访人的刑事责任。不过，针对当时信访人采取日渐暴力过激方式的趋势，新条例除重申以前条例中禁止上访人采取过激的方式，还首次允许公安机关对信访过激的人予以惩罚，包括治安管理甚至刑事处罚（《2005年信访条例》）。
除了为信访提供正式而公开的法律依据外，中国政府和官员还在不同场合反复强调信访的重要性。如温家宝在2007年召开的第六次全国信访会议上特别谈到信访是党和国家各项工作中一个重要的环节，也是人民对党和政府的信任。温进而要求信访干部为群众排忧解难化解社会矛盾（《人民日报》2007年3月39日）。2009年4月17日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》，要求县级党委书记和县长必须每个月安排一天用于接待群众来访。信访问题突出的地方领导还要增加接访人数（《新华社》，2009）。为了方便人民信访，一些影响较大的全国性日报如《人民日报》、《中国青年报》等还专门开辟“读者来信”专栏，接受并追踪群众信访。而中央电视台于1999年开通“今日说法”节目力图提高人民的法制意识。该节目据说有近2000万的观众。确实，笔者曾经采访过的一些上访者也谈到他们选择上访的其中一个原因是看了“今日说法”的节目。
从改革开放以来中国政府对改善加强信访的努力看，不可谓“不尽心焉耳矣”。但是同时期信访的真实情况又是如何的呢？
四、当前信访的新特点
与改革前相比，80年代尤其是90年代以来，中国的信访的内容、形态和采取的方式呈现出以下三个显著的新特点。
1、信访的主要内容由政治和习俗转向经济
“文革”结束不久就出现信访高潮。但是其时大部分信访和以前在内容上没有很大的差别，主要是和政治有关。如公安部长赵苍壁在1978年召开的第二次全国信访工作会议上证实当时大部分信访是关于平反冤假错案、干部违法乱纪以及被遣返农村的要求回城和解决户口等。但是因受林彪、“四人帮”打击迫害而要求落实政策的是“主要的、大量的”（中共中央办公厅、国务院办公厅信访局，1989：187）。而据《天津通志──信访志》记载，1970年前后主要的信访内容是反映在历次政治运动中打人、扣人、扣工资、压缩房屋以及遣送等（天津市地方志编修委员会，1997：28）。
这一时期其他关于政治的信访是反对腐败官员和官官相护。比如，1979年2月，青海铝制品厂工人杨小明因小事将王强杀害。但由于杨的父亲时任青海省委办公厅副主任，杨小明仅被判死缓。1982年又被改为无期徒刑。被害人王强的家属在5年里多次上访青海省高院和北京最高法院信访办，但都因为杨父亲的权势而无效告终。直到1985年，也就是被害人亲属上访的第六年，此案才最后因为总书记胡耀邦的干预而得到解决，杨小明被判处死刑。受害人的冤情在6年后终于得到伸张（“法律的胜利”，1985）。
除了有关政治运动和腐败的信访外，反对旧风俗和旧传统也占了信访的一部分。70年代和80年代初一些全国性报社经常刊登反对歧视和虐待妇女的上访信件。例如，1983年6月14日《中国青年报》的“读者来信”登载了妇女金秀梅的控诉其夫魏德顺残酷虐待、殴打她的信。金最后要求报社帮其“逃出虎口”而不是诉诸法院离婚（金秀梅，1983）。类似的上访信在50年代初的报纸上也经常见到，只是在“反右”和“大跃进”时期销声匿迹了。
进入80年代特别是90年代以后，信访的内容出现了较大的变化。虽说有关腐败官员或其他内容的信访仍占信访总量的相当一部分，不过改革开放所造成的经济问题（背后是政治问题）逐渐成为信访的主流。早在开放初期的1980年，《人民日报》就登载了群众信访反映诸如杂费太多、涨价和在公园乱划“特区”卖钱等经济类问题。但总的来讲，80年代以来的经济类信访主要有关农民负担、农村征地和城市动迁。
农民负担重的问题80年代中期就已出现，90年代更是愈演愈烈。1990年一位河北农民给总理李鹏写信反映负担过重。虽然该农民所在乡的年均个人收入仅为606元，但地方政府却征收434.16元的承包费（“李鹏要求重视农民负担注意工作方法”，1990）。1993年，安徽利辛县农民丁作明多次写信给利辛县纪委控告村乡政府滥收费，但最后遭到乡警察殴打致死。这起事件导致数千愤怒农民冲击乡政府和警察局（陈桂棣和春桃，2004：7－30）。尽管面对农民抗议，中国政府在1995年后再次加重农民的负担。2001年底，四川省绵阳市委书记杨海清也承认当时多数上访反映的问题是农民负担重（杨海清，2002）。这个问题直到中央于2003下令减轻农负以后才得到缓和。
农村征地是另一个由改革开放激发的大规模上访问题。据有关报道，2003年一年全国被各种开放所占用的土地就高达16,000平方公里，而且占总数3,837个开发区的大约三分之一项目没有得到政府批准（Goodman, 2004）。大多关于征地的上访是因为补偿太低。如在2002年，山东齐河县政府把4个村子卖给开发商，但村民得到的补偿是200元一亩，仅是市场价的十五分之一。抗议无效后，很多村民到北京上访。但上访一年后最终放弃希望（刘建平、戴敦峰，2004）。齐河的信访案例仅是同时期征地信访的冰山一角。该问题至今仍在延续。
改革以来，虽然城市动迁使城市的面貌焕然一新，但人们在惊叹高楼大厦和宽敞住房的同时却忘了城市动迁造成无数人上访这一惨痛事实。仅在1995年1至7月，有关城市动迁的信访占了北京市信访总数的43.2％（赵凌，2003）。2003年8月，一位上海官员谈到城市动迁问题已成为集访的首要问题（凌波，2003）。很多被动迁困扰的市民无奈地在各种政府之间上访，幸运的只是少数人。笔者曾经采访过北京一位叫皮淑凤的市民。皮继承有11间房屋和一个后院。2001年，一个由区政府撑腰的拆迁公司要求皮动迁。但双方在补偿价格达不成一致，所以皮拒绝搬迁。2002年2月2日晚，一伙“不明身份者”在未经皮同意的情况下用推土机铲平皮的两间房。皮当即报警，但没有反应。皮以后向东城区政府多次上访，都如泥牛入海。无奈之下，皮只能诉诸互联网向世人求救（笔者采访皮淑凤纪录，2003）。更有甚者，一些因动迁多次上访无效的人采取极端措施表达绝望之冤愤。2003年9月5日，南京市民翁彪为反对南京玄武区政府强制拆迁而在拆迁指挥部自焚而死（鞠靖，2003）。
2、信访形态由个访向集访转变
文革结束以前集访数量不多。1964年上半年到天津市委、市人委集体上访只有46起，而当时每年天津市各级政府受理信访的总数有近10万件（天津市地方志编修委员会，1997：26）。虽然文革结束以后的几年因为要求平反和知青回城而出现集访的热潮，但总体而言，集访仍不是信访的主要形态。然而，90年代中期以后，由于在农民负担、征地和动迁上产生大量的官民之间直接或间接的利益冲突和冤情，集体上访的势头愈加猛烈。中国很多省市都出现大规模集访事件，很多访民甚至到北京中央部委集访，迫使中央在2003年前后下令任何县有超过50人集访的主要领导应辞职，任何县出现赴京集体上访事件的则不能被评为先进县（笔者采访笔录，2003年11月）。肖唐镖的研究表明，2000年，全国31个省（市、区）县级以上三级党政机关受理的集访批次分别比1995年上升2.8和2.6倍。2001年又上升7.2%和11.7%。自1993年以来，信访总量和个访量上升幅度不大，但集访增长迅速。1995年到2001年，集访数量已占到全国信访总量的56.5%（肖唐镖，2003：51－60）。
2003以后，许多省市集访的上升势头仍然迅猛。据中共奈曼旗纪律检查委员会信访办统计，2003年全旗共接待来访群众142批1664人次，其中集体上访48批1513人，分别占来访年批次的33%和人次的96%。其中一个显著的特点是集访参加人数增多。仅在2004年上半年，全旗集访有37批1023人次，同比上升68.21%和22.8%。主要集访集中在农村和林地的分配问题（中国通辽－中共奈曼旗信访办）。直到2007年，图门市信访局副局长仍在其报告中承认图门市集访的比例仍然高居不下（许顺女，2007）。
这一时期集体上访之所以更多、更频繁，关键在于改革开放后政府官员与民争利变得极为突出，牵涉到的受害人群也更多。所以受害者往往串联起来一起上访以对政府形成强大的压力，迫使政府让步。笔者曾经在上海人大信访办采访过一位来自福建的访民。该访民在上海做生意，但他租用七宝镇市场摊位的定金被市场老板（经镇政府同意）卷跑以后，他和其他100多位同样遭遇的商人联合起来到上海市人大信访办集访要求政府补偿。他告诉笔者，人多力量大，他们一起来上访政府不会不过问（笔者采访笔录，2003年9月）。
3、信访方式由平和向暴力转变
80年代以前人民信访的主要方式仍然是平和的，绝少有暴力上访的事例。即使是70年代末出现的信访高潮，也很少听说有暴力上访如冲击政府机关、拦阻领导人车辆以及自焚跳河等。此种极端的上访形式似乎在民国以前的皇朝时期屡见不鲜，如史书和清朝档案记载的拦御驾（叩阍）、掴登闻鼓或者跳金水河等等（李希泌，2003：894；窦仪，1984：377；《大清律例根源》，1871：89.1，37；《大清会典则例》，5.718）。但是这一切历史上曾有的激烈和极端的上访方式在90年代以后卷土重来，大有超过以往任何时期的潜能。陈桂棣和春桃撰写的《中国农民调查》谈到过几起90年代中期发生在安徽农村的暴力上访事件。面对日益增多的暴力上访，中国中央和地方政府采取了多种遏制策略。比较典型的是通过《信访条例》，尤其是2005年版条例，禁止暴力上访并要求对违反条例者进行惩罚。2007年，成都市公安局发布通告严禁以书写大字报、散发传单、下跪、哄闹、自伤、自杀、围堵冲击党政机关、拦截车辆、堵塞交通、示威游行、阻碍公务人员执法等信访方式（“成都市公安局关于禁止违法信访维护社会治安秩序的通告”，2007）。这个通告足以证明暴力信访的严重性。为制止信访人员涌入北京聚集冲击中央机关、干扰领导人和破坏政府形象，中央政府还默许纵容地方官员警察到北京“截访”（赵凌，2007）。有报道指出有些地方截访人员越来越多地使用武力，甚至在北京打死上访人（丁小，2009）。
暴力上访的最典型的例子莫过于2008年发生在甘肃陇南市的震惊全国的群体信访事件。事情的起因是有消息称四川大地震后，陇南市行政中心将搬往陇南市下辖的成县，这引起了武都区和东江镇居民的不安。一些居民认为如果行政中心可以搬迁到更安全的地方去，陇南250万居民都应该搬迁。11月18日，30多被拆迁者到市政府上访要求补偿，到了晚上聚集的群众有数千人。当上访群众对谈判过程表示不满后，上访者开始用各种器械攻击信访官员和警察并砸政府办公楼玻璃及烧毁汽车，致使双方上百人受伤（Jacob, 2008）。这起事件不仅暴露了信访制度的缺陷也反映了官民间存在着严重的对立和不信任。这种官民严重对立的根源则是全能的政治体制。
以上谈到的改革开放过程中出现的三个信访新特点和走向都清楚地表明，尽管中国政府在为加强人民天然存在的信访权利而努力改善信访制度，信访的形势反而变得更为严峻，这和中国政府所做的努力恰恰是背道而驰、事与愿违。
4、当前信访总的成效及其原因
2001年以来一些媒体和学者纷纷对当前中国总的信访形势做了调查研究，并尝试从不同的角度来考量信访的成效。2001年底，新华社的记者对在大连市信访局上访的人进行了一次调查。当记者问了40位访民上访是否有效这一问题时，仅有2位回答“是”，占所有被问访民人数的5%。一些访民告诉记者基层的信访更糟糕。他们到大连就是因为在基层无法伸冤（傅兴宇，2002）。美国大报《纽约时报》经常喜欢报道一些中国上访的事件。和新华社记者的报道相类似，《纽约时报》 在2004年3月也对当时的中国信访制度发表了如下悲观的看法“要求［访民］向某些政府机关提交正式信访的［中国信访制度］，总体上讲是无效的”（Yardley, 2004）。同年，中国社科院专门研究信访制度的于建嵘在对632位到北京上访的访民进行调查后所做出的结论就更令人怵目惊心。于发现所有访民中只有0.2%的人认为信访有用（赵凌，2004）。
笔者认为，以上这些对当前中国信访制度的悲观看法和结论并非全面反映了信访的总体成效。据笔者和其他学者的调查研究表明，很多访民在基层就解决了上访问题，所以没有必要到省会或中央机关上访（笔者采访笔录，2003；Michelson, 2007）。尽管如此，当前信访总的形势严峻这一事实仍是无可否认的。造成当前信访成效低的原因是多方面的，在笔者看来主要有以下几种，
首先是改革开放后所打开的“官僚实利主义”的“潘多拉”魔盒。中国的改革开放仅限于经济层面。尽管政治改革的声浪不断加强，但仍举步维艰，有些地方甚至出现倒退。80年代以来导致信访急剧增加、采取方式更为激烈暴力的问题如农民负担、农村征地及城市动迁，究其根本原因，都是由于缺乏民主监督的“官僚实利主义”在作祟。比如，改革后中央权力下放到地方政府。地方官员的考评升迁的主要标准变为能否促进地方经济的发展和繁荣。1986年，前安徽省副省长王怀忠还是亳州市委书记时，他在是否被提拔为阜阳行署副专员的讨论会上遭遇反对意见，但省里的一位官员说：“看一个人要看全面嘛，现在改革开放，重要的是他有没有开拓的精神”。由于王有“开拓”精神，他最后顺利当选。1998年王当了副省长后，他曾对一个县委书记说，只要他能够搞出政绩，就能升官。这些政绩不是让百姓看到而是让领导看到（黄勇，2002）。王的话一语道破改革时期升官的奥妙。而这一点早被无数官员奉为至宝。据上海学者曹锦清所言，河南舞阳县的一位官员在90年代曾说，新官上任后首先花费巨资“创造”可以清楚见到的政绩。那些所谓政绩不过是桥梁道路等基础设施（曹锦清，2000）。这也是为何90年代以来各省市大兴土木的重要原因。但是“创造”形象工程的资金从何来？很多地方政府想到了农民，于是加重农民负担导致农民上访（陈桂棣、春桃，2004）。此外，形象工程还需要大量的土地。于是地方官员及其支持的开发商不仅在农村而且在城市疯狂征地拆迁，甚至不惜采取武力逼迫人民搬迁，促使大量农民、市民上访。
其次是政治腐败、官官相护。这两个传统在中国有着悠久的历史。古代社会皇帝的家天下变成了近现代的党天下。中国共产党和国民党一样都是列宁主义式的一党专政。因此由一党集权的党天下在亲民、勤政以及官员的素质上尚还不如深受儒学影响并科举选仕的家天下。至于中共和国民党，用学者应克复的话来说，中共较之国民党更是有过之而无不及（应克复，2007）。 在全能党的统治下，广大的人民没有权力选择国家领导人、干预国家政策，甚至连选举地方官这样的基本权利也没有。古代社会盛行的“朝中无人莫做官”到今天依然经久不衰，仍是许多人当官特别是当大官的前提条件。从王怀忠的例子可以看到，正是“上面”的看中，王才得以升官，尽管有很多人反对。而王也同样告诫某县委书记要讨好领导而不是百姓。因为王和其他绝大多数的官员都很清楚，他们的官位不是来自小民，而是“领导”所赐。他们当官以后服务的对象也自然主要是提拔他们的“领导”。而“领导”之所以愿意提拔王，也是为了以后王能“听话”，并在必要时予以协助。此种政治腐败必然导致任人唯亲和官官相护。如果下属被人民上访所告，“领导”自然进行包庇，轻则对人民的信访不予理睬，或互相推诿，甚者对访民加以打击报复，制造“双重”冤案。其结果则造成访民四处碰壁、无处伸冤。
第三是上梁不正下梁歪。虽然当前绝大多数上访都和地方腐败或掠夺政策有关而且大多访民不辞劳苦到中央上访也是因为相信中央领导，但是很多问题的根源其实在中央。譬如，地方政府对形象工程的偏好就受中央的直接影响。所谓上有所好，下必甚焉。中央机关首先不惜巨资大搞诸如国庆庆典、阅兵、奥运会以及豪华楼堂馆所等形象工程。与中央电视台和国家大剧院等动不动就投资数十亿乃至上百亿元的中央工程相比，很多地方政府近期大肆建造的所谓豪华办公楼就显得相形见绌了。同样，中央领导的腐败也对地方官员起到恶劣的作用。90年代以来曝光的高层官员腐败案件如陈希同、陈良宇、程维高和王怀忠等都是较典型的例子。其中几个都是政治局委员。如果高层领导干部不遵守法律，带头腐败，我们还可以指望他们的下属或亲信有多么清廉吗？笔者2003年曾采访过河南的一位镇长。当问到地方官员大吃大喝、铺张浪费是否导致农民负担过重这一敏感问题时，该镇长指出，如果中央领导不带头大吃大喝，地方官员也不会大吃大喝（笔者采访河南某镇长笔录，2003）。由此可见，造成当前信访、集访剧增而成效低的根源之一在于中国中央机关和官员的不良政策和腐败行为。
其他造成信访低效的重要原因还包括中国现行信访体制本身的弊端。尽管《信访条例》明文规定行政机关和人员不得将群众信访交给被控告和检举的人和单位，但实际上很多官员对之置若罔闻。笔者曾经采访过位于徐州的中国矿业大学副教授王培荣。王代表所在教师住宅小区数千居民向徐州市政府甚至中央机关信访反映不法商人闫家训及其当地公安局后台制售“三无”劣质防盗门事件。但是王的上访信最终却落到了被举报的当地公安局手里。这也是王信访多年没有成效的主因（笔者采访王培荣笔录和王培荣提供的材料）。
5、中国信访的根本困局
为了避免“文革”中出现的无序少法的混乱状态，文革后上台的新一代中国领导人发动了一场规模较大的重建法律的运动。作为法律重建的重要组成部分，中国的信访制度也经历了很大的变化。不仅对全国两次公开发布《信访条例》使人民的天然信访权利得到了加强，而且信访的途径有所增加，对信访人的法律保护也有了明文规定。然而，当我们分析考察了改革开放以来近三十年的信访制度以后，我们会发现中国信访总的形势非但没有改善，反而变得更糟糕、更严峻。不但上访的人更多了，而且上访的内容、方式和形态都出现和中国政府改革的初衷相反的变化。究竟是什么原因导致这种令中国政府头疼、上访者痛苦、一些学者官员困惑的情形呢？
有些学者认为，鉴于信访制度的“权力缺失”、“功能错位和程序缺失”等所导致的“运作无效和行政司法混同”，信访制度应该取消（冯繁，2007；于建嵘，2005）。但是，笔者以为，虽然在宪政比较发达的西方国家人民的信访较少，但信访制度本身在西方历史和现实中都存在， 所以那种以信访与司法冲突为由而要求废止信访的观点应该难以立脚。以笔者之愚见，中国当代信访制度面临困境的主因在于该制度存在着一个几乎无法逾越的根本困局：一方面中国政府和上访者都相信上访是人民的天然权利；另一方面，一党专制及其衍生物如司法不独立、官僚实利主义、政治腐败和官官相护等都在不同程度上制造大量的冤情并在受害群众利用天然权利上访后予以打击、迫害、压制。只有隋唐以后的皇朝才出现的而民国和共和国早期取消的打压越级上访的政策在最近死灰复燃。 中国信访制度的这一根本困局并非最近三十年才出现，而是有着漫长的历史。人民的天然信访权在皇朝时期对应的是皇帝的家天下，民国初期对应的是军阀专权而国民党时期对应的是一党专制。如果我们了解到这一点，就不难理解为什么几千年过去了，悲观失望的中国访民仍然在天然信访权的信念下，面对着专权而腐败的政治现实而采取几乎同样的极端方式如自杀（焚）、跳河、叩阍（拦阻领导人专车）以及集体暴力等来宣泄内心的冤情和无奈。
如果中国政府真的希望能够跳出这个信访制度的根本历史困局，就必须进行一系列的变革。首先需要树立司法的独立性，尤其是行政法院应当对全国人大负责以便法院可以受理判决所有“民告官”的案件而不受各级政府包括中央领导的干涉。这样就可以有效减少大部分的“民告官”信访。其次是将信访机构与各级政府在体制和财政上脱离，使信访机构拥有独立的调查处理信访的权力，从而有效地提高其公信力及解决信访的能力。第三也是最关键的是对中国的政治体制进行深层次的改革。彻底改变现有的威权政体，让人民成为真正的国家主人，有权决定政策、选举罢免官员。在以上三种建议获得确实有效的实施之前，要想改善中国信访制度的根本历史困局无异于痴人说梦。
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