这次“两会”,热点不少。但引起人们热议最多的,莫过于即将在这次人大会上审议的国务院“大部制”机构改革了。许多媒体在报道“大部制”时,出现了一个说法:即将提出的“大部制”方案体现了“三权分立”意图,并说这是这次改革要解决的“核心问题”。我们先来看看都是怎么说的。

据报载,有“参与内部方案讨论的人士透露,与此前五次行政体制改革最大的不同是,‘大部制’方案中加入了‘决策、执行、监督’分立的意图。即对‘三权’进行厘清、分立归属,并使其相互制约,形成良好的权力制衡与监督的运行机制。”那个近来在学界和媒体上都很活跃的“专家”,国家行政学院公共学部教授汪玉凯先生还就此作了个“分析”说:大部门制的“三权”分立有两层含义,一是在政府整个部门设置中进行专门分工。即:有的部门专门行使决策权,有的部门行使执行权,有的部门行使监督权。再一层含义,是可能在大部门内部也有专门分工,分别行使决策权、执行权、监督权。 “大部门制”将能解决政出多门,政府之间职能交叉、权责不清的状况。大部门制的具体实施可能真正带来政府公共管理质的飞跃,并可能成为行政管理体制改革的先声。

论述的不能说不清楚,评价也可谓不低。只是,让那些真正的专家和有点政治学常识的人笑掉了牙。

其一,这种说法在理论上是错误的,根本不是什么“三权分立”。

什么是“三权分立”?三权分立是一个有其严格的特定涵义的政治学概念,也是西方国家政治制度的基本原则,指的是国家权力行使中的三个环节,即立法、行政、司法各自相对独立行使,相互制约。它的理论基础是17—18世纪西欧资产阶级革命时期英国政治思想家洛克和法国启蒙学者孟德斯鸠提出的分权学说。这一学说基于这样一个理论前提,即绝对的权力导致绝对的腐败,所以,国家权力应该分立,互相制衡。在当代,尽管西方国家的政治制度发生了很大变化,但三权分立仍然是它的一个根本特点。西方的政治家和思想家认为,只有实行三权/分立,才是民主和法治的标志;不实行这种制度,就是专制。

“三权/分立”的政治制度是否科学,是否适用于“社会主义政治制度”,在中国早已经不是个学术问题,而是个政治问题。邓小平早就说过,“中国不能搞三权分立”。在中/共各种政治文件中,早已经把它贴上了“资产阶级”的标签,归结为“绝不能搞”之列。本文不企图触这个“地雷”,来论证或是研究这个问题,但是,把“大部制”这个纯粹的行政管理体制方面的改革的“核心问题”,说成是“体现了‘三权分立’的意图”,是我绝不能苟同的。

从前面我们引述的报道和汪先生的“分析”可以看出,他们说的在大部门内部进行专门分工,不同机构分别行使决策权、执行权、监督权,只是在行政权行使过程中的不同环节。我们姑且不来说这种在一个政府部门内部,在一个行政首长领导下,把行政权划分成这三个环节由不同部门行使,以期实现制约的做法是不是现实,能不能达成目标,仅就这种形式本身,就根本不能称为“三权分立”,就是与“三权分立”风马牛不相及的。因为,立法、行政、司法“三权/分立”是政治体制层面的东西,而“大部制”则是行政管理体制层面的东西,把这两个不同层面的东西拉扯到一起,在理论上就是十分荒谬的、无知的。

再说了,“我们党”早就宣示过,“三权/分立”是“资产阶级的东西”,“绝不能搞”,汪先生们把“大部制”的核心归结为“体现‘三权分立’的意图”,是背离了党一贯主张的政治原则,在为“资产阶级的东西”张目!这明明是在搞“资产阶级自由化”的嘛(呵呵)!

其次,在行政机构内部搞分权和制衡,在实践上是危险的,可能导致严重后果。

按照汪先生们的解释,在一个政府行政机构内部,把权力的行使划分成“决策、执行、监督”三个环节,分别由不同的部门去行使,“使其相互制约,形成良好的权力制衡与监督的运行机制”,是“大部制”改革要达成的目标和“核心问题”。设想倒是不错,可是实际上操作起来,则隐含着极大的问题,在没有政治体制改革联动的情况下,将带来机构膨胀的严重恶果。

我们知道,各级政府,是行使国家行政权力的主体,国务院,是中国最高国家行政权力机构。行政权,是依照法律规定,组织和管理国内行政、外交等各方面行政事务的权力,它本身就是在国家最高权力机构(在我国是全国人大及其常委会)a或立法机构决策之后,去落实这种决策的执行权。由于行政权能够直接对社会进行管理和干预,直接影响和作用于社会各个领域和环节这一特性,使它易于被掌握权力的人滥用。为了防止行政权力被滥用,在政府行政权力的行使过程中,国家立法、司法机构要依法对它进行法律监督(对政府行政权力的制约,是西方国家三权分立和制衡体制一个最重要的环节),广大纳税人要对它进行人民监督,各种媒体要对它进行舆论监督(在西方国家体制中,还有一个更重要的监督环节:在野党对执政党的监督)。在实行宪政的现代法治国家中,来自各方面的对政府行政权的监督构成了一个完整的监督体系,基本能够避免行政权力被滥用。

当然,这并不是说政府内部就不需要监督了。在现代政府体制中,财政、审计、人事、行政监察等部门里都部分或是全部具有行政监督职能,在一些政府部门内部,也设有监督机构,如我国公安部门中的督察、海关中的监察等。但是,政府中这些机构的存在,只是政府在行使行政权力过程中的自我监督,是在行政首长领导下的行政权行使过程的特定环节,它是政府行政首长为了向立法机构负责,依法行政和提高自身运行效率而设置的。应当承认,政府内部监督环节作为行政权的自我监督,对行政权力的依法行使具有一定规范作用。

但是,承认政府内部监督部门的作用,并不是说在每一个政府部门中,都要按照决策、执行、监督三个环节分别设立专门机构,实现内部制衡。如果在一个政府机构内部,也采用三个环节相互分权、制约这套原则,那就必然会产生以下问题:

1.严重影响行政效率。按照行政管理学的基本理论,行政权就是执行权,对其最基本的要求,就是效率。行政机构必须采用首长负责制。如果一个行政首长领导下的各个部门相互制约、掣肘,那行政首长每天就不用干别的,势必陷入协调扯皮之中。如果一个部门的工作要经过另外一个部门审查,一个部门的决策要由另外一个部门监督,那行政机构的效率何在?行政首长的权威何在?

2.造成机构再次膨胀的恶果。如果说在每一个政府部门内部,都要按照三个环节分别设立不同部门,那政府内设部门和人员就要比正常情况下多出二倍。因为,正常情况下的政府机构的工作主要是执行,如果还要专门设立决策机构,专门有人承担监督职能,那势必要增加大量的内设部门和工作人员。另外,即使在国务院这样政府的最高层机关能够做到如此设置,但按照中国传统的政府对口原则,省级、市地级、区县级、乡镇级政府是不是也要这样设置?那要增加多少机构和人员?如此推论下去,结论将是极其恐怖和荒谬的。

综上所述,在政府实行行政首长负责制的条件下(在中国还要加上一个“中国特色”,即一党执政),如果认为通过行政机构内部的自我监督,通过在政府部门内部搞分权和制衡,就能够解决目前我国行政管理体制中缺乏问责、权力滥用、腐败滋生、效率低下等丑恶现象,那无疑等于认为一个人可以抓住自己的头发把自己拽离地面,荒唐而又可笑。

2008.03.12

文章来源:作者授权爱思想发布

2008-10-29

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