一、发现一个地方

在我的词典里面,地方是一个非常美丽的词汇,仅次于自由和民主,有一个歌叫“在那遥远的地方”,在我们传统的文化价值和制度里面,有一个很糟糕的东西,梁漱溟先生曾说过,在中国个人永远不被发现。换这个我最喜欢的词,就是在中国地方永远不被发现。地方这个词,哪怕这个地方就是你伸手触及你站立的地方,也是遥远的地方,因为它不被发现。在这种文化的格局里面,包括我们的情感方向是在这样一种格局中被塑造出来的,所以对自己的家乡,对生我们养我们的土地,不需要伸手就可以触摸的土地,往往却是遥远的,往往在政治上只是被统治被管制的客体,而不是主体。是在我们的文化上被遗忘的角落,在我们的情感上也是被忽略的,以前我曾很不客气的批评人,说有些人自己家里的房子被拆迁了,他不发脾气。听说台湾人要独立了,就气得晚上睡不着觉,这是一种什么心理。这就象那句歌词唱的,“在那遥远的地方”。遥远的地方是崇高的,跟他紧密相连的地方反而很抽象,这是违反人性的。中国的民主化,不是从中南海开始的一种民主化,而是在我们的情感当中,在社会文化上,在政治上,重新去发现一个地方,重新去建立、建设一个地方。

地方主义就是扩大的个人主义,胡适先生在上个世纪30年代,曾经对学生们这样讲过,你们为自己争人格就是为国家争国格,在民国初年有所谓“省界意识”的说法,也是被批判的,说是破坏大一统,破坏国家凝聚力的负面的地方意识。清末民初的时候,各省有很多刊物,叫做新四川、新广东、新湖南等等。没有一个新四川,怎么可能有一个新中国呢?他们当时发现你如果要爱国的话,你首先要爱自己的家乡,你首先要有一个新的四川,新的湖南,新的广东,你将来才可能有一个新的中国。这是当时提出的地方主义的新的路径。你是经过了一百年,这也是今天中国宪政民主要走的道路。所以我有一个非常顽固的看法,我是一个地方主义者,我也是一个共和主义者,我认为如果我的家乡如果不是一个共和的状态,我的国家就不可能是一个共和的状态,四川不是一个民主的四川,中国就一定不会是一个民主的中国,四川人如果不在政治上被彰显出来,中国人就不可能在政治上被彰显出来。

梁启超在清末曾经说过一句话,中国自古以来只知有朝廷而不知有国家。把地方这个词带进来也是一样的。中国人自古以来只知有朝廷而不知有地方。甚至直到今天还是这个思维。想要民主化的人,老是把眼睛盯着中南海的动向,政治局的变化。对中国的民主在民间,在地方,对这样一种思路没有信心。前不久巴金去世,很多人谈到巴金早年的无政府主义,无政府主义有两个倾向,一个方面无政府主义与左翼的思想之间是有联系的,我们更多的可能是从这个方面看无政府主义,说无政府主义和共产主义之间有很多的联系,这也是巴金先生从早年的无政府主义最后走入共产主义的原因。但是,无政府主义和右翼思想也有很深的关联,比如说反对中央集权,巴枯宁,就是巴金的巴,他在反对中央集权上是最激烈的,是思想史上对中央集权进行了最深刻批判的思想家之一。对无政府主义我们也有很多的误解,也是一个彻底的贬义词,以为无政府主义的状态就是混乱的,意味着无序。其实无政府主义提倡的是一种完全的社区自治,一种群龙无首的秩序。在民国初年的时候,在辛亥革命以后,从民国9年到15年,是联省自治的状态。四川和湖南是当时联省自治中最重要的两个省份。我没找到当年巴金对联省自治运动的看法,但当时绝大部分受到无政府主义影响的人,几乎都清一色主张地方自治、反对中央集权。

对辛亥革命的理解,以前更多的有两条思路。一是从满汉之间,就是民族主义的角度来理解辛亥革命,汉族人推翻异族的统治。一是从推翻帝制要求民主的角度去理解辛亥革命。但是从四川的保路运动出发去理解辛亥革命,还有第三个思路,在以前是被省略或者忽略的,就是地方主义。辛亥革命革命的实质就是地方主义反抗中央集权。保路运动是中国近代史第一场大规模的民间维权运动,这一运动的主旨有两个,第一是反对中央集权,当时他们就提出“川人治川”的口号,第二是反对国有化,朝廷把民间筹资兴办的铁路国有化,四川人就站出来,捍卫私有财产权。反中央集权和反国有化的地方主义运动,辛亥革命在全国各省得到广泛响应,很重要的一点就是地方主义的兴起。

相应的,对中国的民主化的理解也有很多种思路,譬如反对一党专制,要求民主选举和开放党禁报禁。这是最显要的一种。但中国的专制主义政治,共产党的一党专制是一个层面,另外还有一个两千年来的专制传统,就是中央集权制。毛泽东说“百代皆行秦政制”,这个秦政,就是指的中央集权的、易地为官的郡县制。中国从秦朝废封建开始,就终结了任何一种中央与地方进行契约化分权的可能性。从此以一种科层制的官僚体系(郡县制和后来的科举制)取而代之,建立了一种中央集权的政体模式。理解和推动中国今天的民主化,有一个思路和当年辛亥革命中被忽略的部分是相同的,就是地方主义反抗中央集权。

中国自秦朝以来,地方政权的级数不断增加,从二级政府直到清代的六、七级政府。从汉代的二级地方政府算起,后来新增的地方政权建制,都是从中央派出的各种监察机构慢慢演化而出的。这正是中央集权的不断强化所致。一县之长都被压到官僚体制的最低层。上下级别太多,权力集中于中枢,使地方官地位低下,不安其位,怀有所谓“五日京兆之心”。升迁不易,更加剧了清浊之分。一切经营都集中于官场,演变为韦伯所谓的“政治资本主义”。明末以后,顾亭林在《日知录》中痛定思痛,认为但凡地方政治干得好,天下就太平。反之则大乱。他说:天下大治,则小官多,大官少;天下大坏,则是大官多,小官少。小官多,大官少,意味着相当程度的地方自治。大官多,小官少,就意味着节节高升的中央集权。所以从顾炎武开始,有识之士终于开始反思中央集权制。他提出一个解决思路,“寓封建之意于郡县之中”。也就是主张地方主义的兴起。

二、地方拯救中央

前段时间国内学界有关于二级地方政府还是三级地方政府的争论。但重要的不是二级或三级,而是政府的权力架构和合法性来源必须要重整。政治的合法性要从地方来,从我们的身边来。但在中央集权制下,一个距离我们最近的官员,反而在合法性来源上距离我们最远。因为皇帝在逻辑上是第一个直接的统治者,而那个离我们家最近的统治者却是距离皇帝最远的。于是他和某个具体的老百姓的政治合法性的关系是这样的:他是有权进行统治的那个人的代理人的代理人的代理人的代理人……

所以重要的不是立法者预先的一种建制安排。两千年的历史证明,在一个自上而下的垂直行政体制下,地方政府的建制级数必然有一种天然的增长倾向。预先的建制并不能从根本上保障地方政权不会被越来越多的“大官”挤压。更不能促使地方成为抑制中央政府专制主义倾向的支点。

一方面,当地方政权的架构上升到省级甚至省以上的大区一级(比如唐之节度使,清之总督),而中央终于承担不了政治风险的一种多米诺骨牌效应,日益膨胀的地方就会成为颠覆中央政权的力量。如满洲政权最终亡于各省的独立运动,唐的灭亡也是如此。但另一方面,所谓“颠覆”,也可能是良性的。地方主义的兴起,在宪政不健全的情形下,对中央集权制固然有一种消解、抗衡的作用。而且还有某种“预备立宪”的作用,比如清末庚子之变时汉人督抚的“东南互保”盟约,就是以地方主义的力量拯救了中央的合法性危机.魏晋南北朝的“坞堡政治”也是以地方自救收拾残局的一个例子。所以在戊戌变法的时候,梁启超就对这种地方拯救中央的思路有了预见。他在1897年的《上陈中丞书》中,鼓励湖南巡抚陈宝箴,实行湖南自立自治。以免以后国事到了不可收拾的地方,中国人不要和大清江山一起玉石俱焚。他认为,“为今日计,必有腹地一二省可以自立,然后中国有一线之生机”。接着梁启超发表《论湖南应办之事》,主张湖南“自振自保”,然后“结合南部诸省”,“省与省接”到最后,“可以强天下而保中国”。这一思路日后成为民国初年联省自治运动所贯彻的方针。

民主总是从地方自治扎根的。地方的兴起是一种中性的力量,地方自治的发展如果能得到一个渐进的体制平台,就可以慢慢积累与中枢进行制度博弈的技术,促成整个政治国家的权力架构及其合法性的逻辑转换。最终使大一统的集权化的中央,成为宪政民主体制下接受地方让渡权力而组成的一个“有限政府”。但是如果反过来以地方主义为敌,地方主义就会真的成为一个敌人,一个任何中央集权的专制主义的政权都惹不起的敌人。地方的兴起就会成为对中央政权的最大的颠覆力。比如清的灭亡,并非象通常认为的那样,是因为地方主义的强盛。而是因为清廷愚蠢的固守中央集权的保守主义立场,不明智的、强行的打压地方自治所致。1906年端方、载泽等人考察西方宪政回国,在《会奏请宣布立宪折》中说,预备立宪必须首先实行的三件事,其中就包括宣布地方自治一项。但清廷随即召开御前会议,却以预备立宪之名意图向着中央集权体制回归。会议确定的立宪四大方针,其一就是以中央集权为本,削减督抚权力,向着郡县制回归。这是明显反宪政主义的保守主义改革。然后清廷一昧的收回财权和军权,如重设军机处,新增禁卫军,依重八旗权贵。在同治以来督抚的久任制,已经逐渐打破“易地为官”准则的局面下频繁互调督抚,收紧人事权。如三年内两江总督竟更迭四次,江苏巡抚更迭三次。1906年推行全国预算决算表,将中央与地方的所有费用由度支部通盘筹算。这是中国历史上无数皇帝想做但是一直做不到的,“一竿子到底的,最彻底的中央集权的办法”。清廷的愚蠢可想而知。这个东西致使各省群起反抗。在各省的搪塞和清廷孤注一掷的坚持下,1910年勉强通过了第一份全国预算决算表。一年后各省便在枪炮声中宣布独立.整个辛亥革命的一个实质,就是地方主义反抗中央集权。

三、打倒张德江

任何权力的集中制,最后只会变成风险的集中制。譬如“请示汇报”是中央集权体制和易地为官原则的一个必然产物。处理问题的级别越高越有效,越说明问题受重视,越不伤害地方权力的正当性。这恰恰是地方行政制度严重丧失责任能力、甚至濒临无效的一个危险信号。这种无效是中国两千年中央集权制的一个恶性肿瘤。如果所有官员的合法性都来自一个自上而下的最高权力中心,“成我者惟上,格我者亦惟上”,尽管成文法上有纵向的权限划分,但这种划分只是功能性的,也就是临时性的。中央在理论上有权干预地方的一切政务,随时有权将留用给地方的权力拿过来自己直接行使。这种一竿子到底的行政权,由一竿子到底的人事权带来,也由一竿子到底的权力合法性所决定。官僚们为了规避责任,往往也都学会了审时度势,向上转嫁政治责任。

举一个例子。2005年6月4日,湖南将嘉禾搞野蛮强拆的县委书记和县长撤职。据新华社报道,这是中共湖南省委经国务院批示进行调查之后,作出的决定。上报经国务院第52次常委会议“同意”。第二天郴州市任命了新的县委书记,并提名了新县长。按目前共党的人事制度,市委有权任命县委书记是常态,撤一个县委书记却要省委研究,经中央政府同意,是一种非常态。从湖南的一个市到国务院,之间千里迢迢,中间经过各级领导官员的同意链条,这既是一个权力传输的链条,也是一个责任和风险传输的链条。因为如果一种权威向下的复制和传播是顺畅的,那么责任和风险向上的复制和传播也将是“顺畅”的。这就是中央集权制的代价。民主化的好处是什么,地方选举在转移了地方官员的权力合法性来源的同时,也转移了上级政府在人事抉择上的政治责任和风险。因为承担一切人事任免的责任风险,正是中央集权体制在政治上最沉重的代价之一。每一次人事授权的失误,都会直接伤害中央政府的权威。

平常地方的人事任免不会惊动中央,各级政府或中共党委在程序上也是有权限划分的。但嘉禾的野蛮强拆显然引起了巨大的社会舆论压力。这种情况下往往地方党委和政府就不敢擅作决定,因为害怕承担决策的责任。而中央也可能担心地方的擅作决策给自己传递风险,于是往往选择主动干预。这时易地为官体制下的“潜规则”就出现了,面对重大事件,书面上的政府权力纵向划分就会失灵,让位于一套垂直化的请示和批示制度。但到底请示和批示到哪一级,又将“问责”到哪一级?只能视影响大小和时运好。所谓道心惟微,人心惟危,制度也就因此失去了基本的可预期的功能。因此中央集权的程度越高,中央的政治合法性的耗散速度就越快。

这就是中国今天的一个现实,民众对中央的不满普遍超过对地方的不满。因此中央的崩溃速度,也必将超过地方政治的崩溃速度。尽管“反贪官不反皇帝”是历代造反策略对政治合法性的一种迁就,但事实上皇帝总是比贪官垮得快。中央本身,成为中央集权制下的一个“冤大头”。未来二三十年内,中央一旦垮台,谁来救场?多半将不会是反对党出来救场,而是地方出来救场。甚至未来的真正成熟的反对派,也可能从地方党政势力中摇身变出来。就和清末一样。反过来,如果中共也象清末的慈禧一样愚蠢,地方主义也会象清末一样,成为压垮共产党体制的井喷而出的势力。

如果观察最近几年广东的情况,也可以看到类似清末立宪改革中地方主义兴起与中央集权回潮的相似局面。目前广东的省委书记张德江,已经成为所有广东人的敌人。广东是中国改革二三十年来地方主义遗产最强大的地方。经济文化和新闻媒体上固然不用说,就是政治上也有地方主义政治的罕见的传统。但是从张德江到广东后,从镇压南方都市报、南方周末、南风窗等一大批媒体,到镇压太石村村民,再到汕尾对失地农民开枪杀人。张德江不是一个人,他真的是三个代表,他早年留学朝鲜的金日成大学,作为原江系的人马被空投到广东来,就是代表共产党的中央集权体制,专门来破坏广东的地方主义势力的。今日的广东,短短几年时间,就从经济上的特区省份,沦为政治上最左、最保守的防止颜色革命和地方主义崛起的集权特区。仅仅从政治的意义上看,广东人含辛茹苦熬了二十几年,把地方主义的党内民主派任仲夷,变成了中央特派员的保守派张德江。据说最近在广东出现了“驱张运动”的一些努力。而张也即将被调任。在我看来,经过张德江时代,广东的改革要么已经彻底失败了,要么已经成为了潜在的反抗中央集权的堡垒。

四、地方的民主化,就是国家的宪政化

任何一种中央集权制,都是和地方选举制度背道而驰的。在官员的人事上它们呈现出两种差异性原则,一是异地为官,如清代“不得官于其乡五百里以内”的定制。一个是本土化原则。异地为官是中央集权制控制行政的一个主要技术手段。一旦中央不能自由任免地方主要官员,中央集权制就不复存在。如在法国的中央集权体制下,省长是国家权力而非地方利益的代理人,他直接代表中央政府和中央各部。尽管法国也有地方选举和地方议会,但中央政府依然保留着对地方官员的人事任免权。直到1982年的“地方分权”改革之前,法国的地方事务几乎均受中央政府支配。1982年后,法国的中央集权体制才开始转往宪政化的方向.中央对地方的行政控制开始削弱,控制的主要手段从直接的行政干预转向了间接的司法审查。

对中国来说,学习法国的体制,始终有转往专制主义的危险。中国的民主化绝不能是中央集权体制下的民主化。而只能是地方自治的甚至联邦主义下的民主化。不过法国的经验也包括意大利的经验,说明在单一制的而非联邦制的政体下,也可以引入高度的地方自治的因素。因此我这里不谈联邦主义的政体,只谈地方主义的实质。

地方政权只要不真正的实行选举,在异地为官的人事原则笼罩下,地方政府在本质上就是一个外来政权.甚至是一个殖民政府。公共权力主要掌握在一批由垂直人事系统控制的外地干部手中。易地为官原则暗示了地方在政治制度中的客体化,取消了地方利欲在国家体制中的正当性。地方政府的主要职能,扭曲成为以一个外来者和“殖民者”的身份去攫取地方的物力和维持地方的秩序。在我的观念里,如果成都的市长是一个被中南海控制的安徽人,成都市就是中南海的一个殖民地。我被中南海殖民,和被英国人殖民,并没有本质上的区别。如果可以选,我显然宁愿选一个被唐宁街控制的英国人的总督,也不会选一个被中南海控制的共产党的省委书记。

从共和的观念看,一个宪政国家不可能仅在中央一级是宪政的,而在地方是集权的。凭一个全国范围的单独民意去支撑和垄断整个政权的合法性基础,也显得又单薄又危险。单一的民意因素被无限放大,很容易就导向寡头体制。一个较大人群的民意,也没有足够的正当性在一切地方事务中,去顶替和漠视一个较小人群的民意。因此地方选举既是民主制度的题中之义,还具有一种特殊的宪政意义,就是在民主概念的内部形成一个民意的梯形,用复合的民意去制衡单一的民意,用地方自治去制衡中央集权。在地方与中央的关系中,民主与宪政的目标呈现出一种互动的关系。因为地方的民主化,就是国家的宪政化。

五、地方主义的三阶段

地方主义在中国的崛起,比拟公司制度,我把它分为三阶段。

第一是传统体制下的“分公司”模式。分公司没有法律上的人格,是中央的派出机构。分公司的人事被中枢控制,虽然有独立支配的财政收入,但这个钱在名分上也是拨付和留用的。

第二个模式是实行某种放权带来的地方的“子公司”化。在中国,市场体制使地方的分殊利益日益突出,加上财政分权方面的改革(如实行地方与中央之间的分税制),地方在财政上就逐步走向人格化,这被称为一种“财政联邦主义”。地方作为独立的利益集团,与其他地方之间开始了越来越明显的竞争和博弈。地方政府的财政能力也会出现明显的差异,财政责任的压力使地方政府开始要求对本地区社会财富的剩余索取权,以及要求一个可以讨价还价的民主化的平台。而那种在中央集权体制下强行要求地方出于全局考虑牺牲地区利益而不给补偿的做法,最近这些年,也开始遭到了地方越来越强烈的反抗。

目前,地方的独立财政和分殊利益都不同程度得到了中央政府的默认.但地方利益在政治上的正当性,却没有得到任何法律的肯定,甚至没有得到民众的价值观的支撑。地方政府往往也缺乏有效的手段和制度渠道去公开伸张他们的利益。它们对某种地区利益的维护一旦不符合全国或中枢眼中的整体利益,就被简单斥为“地方保护主义”。地方政府因为缺乏有效的制度手段,也必将寻求一些伤害性的、不正当的保护主义措施。同时,所谓中央还可以很方便的借用这个集权体制的意识形态,在政治上对地区分殊利益的正当性进行高压的打压和藐视。而一般中国人的价值预设,仍然会倾向于认为“中央政府”比“地方政府”更代表全国更广泛的一般人群的利益,而且假设这种整体利益立场是唯一具有正当性的,必然高于个别地区人群的个别利益主张。但地方主义的价值预设恰好相反,并不认为存在一个唯一正当的利益表达中心,认为只有多元化的个别利益在博弈和妥协中产生的那个结果才是正当的。地方主义的原则和民主制度的原则是一样的,就是认为“每一种利益都有自我伸张的权力(阿克顿)”。

2000年以后,地方的“子公司”化还在延续。中央开始逐步承认地方在财政上的某种独立性。于是转而在地方的政事中扮演一个“控股股东”的角色。但是在涉及政治问题、宗教问题、群体性事件或其他所谓敏感问题时,共产党仍然保持着中央集权体制和共产党意识形态政治的惯性,尽管很多时候效率已经明显下降。

不过94年的所谓“分税制”严格来说并不能称为一种宪政意义上的分权。地方与中央在财政收入上的分配是比较清晰的,但财政支付上的责任划分却存在着相当的模糊性。世界银行曾经指出,这是“发展中国家财政分权改革中一个常见的本末倒置现象”.因为理论上应当由事权来决定财权,必须先确定地方的支付责任,才可能讨论对税收收入的分配方案。但是“因为支出责任的划分更多地涉及到政治方面的问题”,这些问题会使行政性的财政分权向着政治性的地方自治或联邦化转变,这是一些像中国这样的转型国家感到无法承受的。所以长期以来,中国的“子公司”化一直停滞在财政收入明确分开、但财政支出和相应的政府权限划分却非常含混的状态.

如果地方的“子公司”地位最终得到确立,第三阶段就不再是中央对地方的“控股”,而是地方对中枢的参股。我可以称之为地方的“法人股东”模式。这一阶段将和中国全面的民主化进程相一致。谁推动谁不好说。但地方的法人股东化,就是中国的宪政民主化。

六、中央集权的衰落:以奥运债券为例

目前,共产党的中央集权体制在技术上的逐渐衰落和沉重压力,因为被它在政治上的貌似强大所掩盖,往往没有引起足够重视。和清末一样,它知道扶持地方主义的崛起是政治上唯一的出路,就像扶持个人的财产权是经济上的唯一出路一样。但又对这种崛起充满了恐惧。因为它对地方主义的管理能力正在急速下降。

2003年,北京市政府曾经预备发行“奥运债券”,来筹集场馆建设和市政改造的资金。但被中央政府否决了。以这件事为例,就会发现政府产权的模糊性也和企业产权的模糊一样,会严重影响政府的能力和公共资源配置的后果。我们知道一个分公司即便实行独立核算,也是不能发行债券的,因为它没有独立的法人财产权,即没有偿债能力。这个能力指的是法律上的法人资格,和事实上的资金占有无关。那么如果地方政府发行地方债券,它有没有偿债的能力呢?

目前的分税制和联邦主义的财政分权之间差别还很大,地方政府对税收只拥有一种管理和使用的权力(并在上解和返还等补充制度下受到重大限制),并不是一种独立的财产权。所以地方只能将这个收入用于预算支出,不能以地方税收作担保发行地方政府债券。有没有发债权是衡量财政联邦化的一个关键。如果产权被认为在中央政府,发债就必须得到中央政府的背书许可。而中央政府一旦背书就负有连带的清偿责任。这就是中国为什么直到今天,仍然禁止地方政府发行债券的根本原因。对中央来讲,一切公共资源的财产权主体的身份,就意味着一切公共债务的最终债务人的代价。

在单一的中央财政下,有一个形象的比喻:一个面积广大的花圃,中央政府就像花圃中心的喷泉,不管它如何均匀的转动,受益最大的始终是喷泉周围的那一块地,越离权力中枢远的地方受益就越少。同时这也养成了接近权力中枢的周围地区对中央财政的依附性。加上行政系统内部因为体制的不透明,政府之间也存在着严重的信息不对称,中央财政的职权越大,财政的效率反而越差,地方对中央财政的敲诈也越厉害。今天这个中央在技术上害怕地方,胜过了地方在政治上害怕中央。

中央集权本质上是一种“计划政治”。地方政府没有公法上的财产权主体身份,政府与政府之间的经济行为就只能在相当程度上遵循“计划调配”的模式。因为独立人格的缺失,政府与政府之间找不到第二种合作的方式。中央权力凭借“总公司”的主体资格和意识形态的政治威望,通过强制性的财政转移支付,将公共资源在地方之间及地方和自己之间进行调动和协调,用这种方式去全面的代替市场化的博弈。如果承认现代政府在政治职能之外越来越多的负有经济功能,我们就不得不承认这种中央与地方政府之间产权不清晰的、单一制的、非契约化的行为方式,将越来越不削弱政府对付市场压力的能力,尤其是在对付因市场因素造成的各种社会冲突的压力时。

尽管专制主义的政治可以有效的完成市场所不能完成的很多事情。但“一个通过权威而非市场”的政治制度,在某些方面注定是臃肿和笨拙的.以“奥运债券”为例,一个强大的地方政府完全有能力在区域之内实现资本筹集,只需以一部分地税或土地收入为担保,就可以为长期地方债券的发行提供足够的吸引力。在20世纪20年代中国的联省自治运动中,各省便以地方税收为担保,曾经多次成功的发行过地方政府债券。有了地方共和体的独立人格,再配合中央的契约化的权威和统一的协调能力,这种联邦主义的双重公法人格,就将比单一主权主体下的垂直管理具有更大的资源整合优势,在既定的条件下也具有更强的“国家能力”。但在中央集权体制下,对地方债务的担保责任会给中央政府构成极大的风险。一个不能实现“信息充分披露”的非民主制度,既不能给地方一个盼望已久的名分,同时也不能给中央政府支持地方发行市政债券带来足够的信心。因此中央政府对这一计划的否决可以想象。最终如政治学者林德布洛姆所说,在许多只需要一根手指的地方,“却总是会出现一根大而无当的拇指”。这也说明一种非民主化的中央集权制度,不但会构成政府与人民之间的猜忌,而且也将构成中央政府与地方政府之间的猜忌和防范,从而削弱国家的能力。

这个例子打破了一种中央集权通常会比地方主义或联邦主义更有效率的误解。在地方自治下连北洋军阀都可以轻易做到的事(譬如发行地方政府的债券),在一个号称强大的中央集权体制下却无法办到。今天的中国,一个曾经以“集中力量办大事”而自傲的体制,已经走上了一条“集中风险办大事”的不归路。如果不向着地方自治的民主化转型,就象一个传统的四世同堂家庭一样突然一天就会四分五裂。在一种地方主义纷纷崛起的格局下,一个专制主义的中央,将比地方更容易成为一种不民主的政治制度的受害者和牺牲品。

我的结论是,中央集权制在每一天的崩溃,将会比中共政治局在某一天的崩溃来得更快。力量就来自那并不遥远的“地方”。

2006年2月访澳期间,在悉尼研究中心和蒙那什(Monash)大学作同题演讲。

注释:

见胡春惠《明初的地方主义与联省自治》,P27,中国社会科学出版社2001年5月。
参考胡春惠《明初的地方主义与联省自治》,第一章《清末地方主义的兴起》,第四节《清庭的反制措施——中央集权》和第五节《地方的反中央集权活动》。
钟群《比较宪政史研究》,P95,贵州人民出版社2003年。
清末戊戌维新派普遍主张自地方自治,在中国史上第一次对这种易地为官的外来政权特征进行了阐示和抨击。如谭嗣同批评在易地为官制下,异地赴任的地方官在所辖之地往往“视民如驿卒”,而民则“视官如路人”。见《谭嗣同全集》(下),中华书局1981年版,第439。梁启超则斥道:“以数千里外渺不相属之人,而代人理其饮食、讼狱之事,虽不世出人才,其所能得者几何矣”。见粱启超:《戊戌政变记》,中华书局1954年版,第133页。更早在1898年初,黄遵宪回国代理湖南按察使,在湖南襄助推行新政,他在发表演讲时将朝廷任命的地方官称之为“宴会之生客,逆旅之过客”。并称这种官僚制度是“举吾身家性命田园庐墓”,“委之于二三官长之手,曰是则是,曰非即非。而此二三官长者,又委之幕友书吏家丁差役之手而卧治焉,而画诺生啸焉”。见《湘报》,中华书局1965影印本,第五号。
甚至在中共十六大上,地方在财权上的分立开始更进了一步。十六大政治报告提出了中央与地方在国有资产产权上的分立。地方政府在公法上的独立主体地位越来越明显。这使得其和中央在政府职能和财政责任上的划分开始成为一个亟待解决的问题。但这一问题的解决必须放在宪政主义的思路甚至联邦主义的框架下,方有可能。
Roy Bahl《财政分权制的实施原则》,世界银行网站http://www.worldbank.org.cn/
同上。
王怡《“奥运债券”与财政联邦化》,首发《议报》,见宪政论衡网站。
查尔斯•林德布洛姆《政治与市场:世界的政治-经济制度》,上海三联1995年。

文章来源:王怡文集

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