在中国人的日常观念中,对“做官”与“从政”并不加以区分,而是一概通称为“从政”。也许,在中国,“做官”就是“从政”,两者之间没有什么区别,每个官员都是以政治为职业,每个政治家都是官员。在中国,从政的意思是从事政府工作,在政府中谋职,如报考公务员。严格意义上的“从政”,是以政治为职业,是参政议、政的活动。因此在世界上越来越多的地方,“做官”与“从政”之间的界线越来越明确。尤其是在民主政治下,“做官”与“从政”截然不同。“做官”通常是指担任那些由任命产生的政府职务,尤其是常任文官。而“从政”通常是指担任和争取担任(竞争)由选民选举产生的职务。如在政府内部担任处长、局长、常务副部长的职务就是典型的“做官”;如担任议员、市长、总理、总统等职务的便是“从政”。在民主政治下,当官与从政是两条基本上互不交叉的管道。担任常任文官的人通常不是政治家;不仅不是政治家,而且还被要求在政治上保持中立,不允许把党派之见带到自己的工作中去。同样,政治家也不可能成为常任文官。比较常见的是,一些常任文官辞去职务,参加竞选,试图成为职业政治家。由职业政治家变成常任文官的十分鲜见。

职业官员与职业政治家的区别还不仅在于此。他们之间的差别更在于:职业官员的眼睛是向上看的,他只对任命他的上司负责,而不是对他的下属负责。若不对上司负责,他的职位将朝夕不保。相反,职业政治家的眼睛总是向下的,他必须对他推选他的选民负责。如果他两眼向上,无视选民的要求与反应,他就甭想取得连任,甚至会像美国加州前州长戴维斯那样被罢免。如果在一个社会中,由选举产生的职业政治家领导由任命产生的职业官员,那么这个社会中一切政治的重心便在下面;用《硬球》一书中所引的美国前议长奥尼尔的话说,“一切政治都是地方的!”(书中译为:一切政治对视乡土的!All Politics Is Local!)。如果职业政治家与职业官员之间没有局限,一切职位都是由最高权力任命产生的,就是“一切听从中央”。古代大一统下的那种轮换制与异地做官制更是旨在切断官员(政治家)与当地民众的纽带,确保他们只对皇帝负责。而皇帝的权力先是通过武力得来的,后来是世袭的,与民意毫无关系,直到被推翻为止。

“一切政治都是地方的!”《硬球》一书所揭示的这一美国政治的重要原则,是中国人非常陌生的。作者马修斯在书中谈到了他经历柏林墙崩塌事件时所产生的感想。他通过与东德青年的交谈发现,在苏东体制下,一切政治都是中央的。地方的事情、公民的个人感受完全不进入掌权者的视野,除非有了突发事件。作者认为,“正是生活中这种日复一日的折磨和人格伤害摧毁了东欧的社会政治体系。”作者由此认为,与上述情形截然不同,“民主政治的一大优点就是,政治家只有出色照看好人们的油盐酱醋等日常需要,才能得到他们可望的回报”。

作者以他曾为之工作过的奥尼尔议长为例,进一步阐释了美国政治的这一重要原则。“一切政治都是地方的!”奥尼尔的这句名言在美国家喻户晓。也正是坚持了这一原则,奥尼尔在历时达半个世纪的选举中屡选屡胜。如果要理解一个政治家(而非官员)的所作所为,就应该看他与当地选民的互动,就看能否对选民的要求作出正确及时的反映。政治家之间的竞争,在不允许动用枪炮的时代,首先就在于看谁在与选民之间的关系上留下漏洞。“人们在观察公共问题时总是戴着自身利益的有色眼睛。……而有经验的政治家牵挂的不是车子、酒杯子和裙子,而是老家的街坊邻居。他的目光盯着他的选民所生活的世界。”这种重心在下的政治,必然是地方的。

有人可能认为这样的原则会断送政治家的全局观。然而,实际却不是如此。以地方为重心的政治并不是不允许政治家有全局观,而是要求政治家从其选民利益所在的角度来关照全局。选民们所不能接受的是以围着中心转的“一盘棋”思想。任何政治家必须急选民之所急,想选民之所想。

比较起来看,在自上而下构建的政治秩序中,政治是中央的,官员是中央在地方的代表。在自下而上通过选举自主构建的政治秩序中,政治是地方的,政治家是地方在中央的代表。也正是由于政治重心所在的位置不同,也才有不同政治体制之间的差异。而美国的多中心联邦主义政体是政治重心落在地方的典型。

南方周末2006

By editor