1、中国似乎是一个特别离不开中央权威的国家。在中国人通常的政治概念中,中央权威的价值要远远高于其他的政治价值:一个强大而稳固的中央权威,几乎一向被视为国之为国的根本特征。人们往往把中央权威看得太重,把中央权威的削弱看得太可怕;人们甚至把国家的荣誉、民族的自尊心、社会的凝聚力和个人的爱国之情都寄托于中央的坚强权威之上。比如,人们用“一盘散沙”这样的贬义词来形容一个缺乏中央权威的中国,并愤愤然引以为全体国民的巨大耻辱。

在晚清拖延宪政改革之际,在国民政府拒绝“还政于民”之际,在1978年以来民主化自由化进程屡屡受阻之际,每当中国要排斥或推诿自由民主的时候,人们就会经常听到这样的一些高论,说中国不可能也不应该实施多党政治、联邦体制、三权分立,因为据说那样必然会天下大乱,国家就得四分五裂分崩离析,重新成为“一盘散沙”,然后我们小老百姓们就什么都没有了――就连“中国人”也没有机会做了,死了做鬼也是背祖灭宗无处归宿的无国籍游魂野鬼。自由民主中国的前景就是人权随威权俱灭、玉与石俱焚,那是多么可怕啊!可不要小看这种针对普通民众的恫吓,它至今仍有相当的说服力――直到今天,相当多数的爱国的民众仍然相信以下的三条“真理”:对国家民族的存续壮大、对经济社会的稳定发展来说,一是主权高于人权——中国当下的这份主权就是凭着牺牲了亿万人民的人权才换来的,据说:“没有主权,哪来人权!”这份来之不易的主权若是弄丢了,所有中国人的人权就要通通泡汤,一起跟着去殉葬,又据说若是人权太多了,主权便难免有些不稳,所以,主权必须始终压倒人权;二是集权优于分权——集权之弊无非是地方和个人受损,但损了小家肥了大家总归还是划算的买卖,而分权之害则大到不可想象,一不小心就可能国破族灭,所以,集权总归是常规,分权只能是例外;三是强中央好于弱中央——因为强中央是国家统一、主权完整的象征,对民族主义来说,威权政府和“伟大领袖”正是国家民族最紧要的面子工程,甚至关乎“民族感情”,而弱中央则通常是国际反华势力和国内分离主义所期待的结果,那必定是亲者痛仇者快的事情。简而言之,为了保障政治系统的正常运转和社会系统的长治久安,我们应该而且必须无条件地拥护中央政府的至高权威。

2、在世界的其他地方,这种对中央权威高度信仰与极端依赖的态度是并不多见的。一般来说,小国的国民既不太在乎分疆裂土,又对“集中力量办大事”缺少激情,因此一个强大的中央权威对他们根本没有什么吸引力;大国则通常需要一定的中央权威作为“政治粘合剂”之用(但这种粘合剂就象502胶,起初很牢,硬化后会突然断裂),而在诸大国之中,大概也只有俄罗斯存在着某种与中国类似的威权情结,但仍以中国为甚。与世界上其他的民族相比,尤其是与除俄国之外的欧美白种民族相比,中国人明显地更加钟爱中央权威,有时候甚至达到了酷爱的程度――几千年来,中国人屡屡名正言顺地、理直气壮地、甚至于得意洋洋地把中央集权强化到无以复加的地步(我说名正言顺、理直气壮、得意洋洋,不仅指集权当局,也指在集权过程中被侵权的个人和小共同体。由于集权的政治文化始终占优势,以至于反对集权的人也常常不过是反对别人的集权阻碍了自己的集权。通常的情形是,几乎绝大多数的中国人都把由“一盘散沙”通向绝对中央集权的完成与定型过程当作国家强盛、民族兴旺的必要之举)。这种对中央权威、强权政治的偏爱,正如我们在俄罗斯的政治转型过程中所看到的那样,它会起到阻滞民主、削弱自由、为专制强人张目的作用。这是我们今天仍然不可回避的国情与民情(笔者一向厌恶“中国特色”这个词,但窃以为国人对中央权威的偏爱或许算得上是一项真实的“中国特色”)。正因如此,在中国巨变的前夜,我们有必要对中央权威的问题作一番梳理。

3、若要追根溯源,中国人这种中央权威至上的观念大多来自于孔孟儒学与官修史学。孔子是要求“君君臣臣”、“礼乐征伐自天子出”的;当“望之不似人君”的梁襄王问孟子“天下恶乎定”时,孟子斩钉截铁地回答说:“定于一!”可见,先贤孔孟都是明确主张一个国家、一个权威、一个领袖、一个人说了算的。

官方史学更是极大地强化了“定于一”的中央权威主义,二十四史所记载的漫长岁月给我们留下了无数的正反两方面的例证。历史上凡是所谓的盛世、治世,如“贞观之治”、“康乾盛世”,莫不是君王英明神武、朝廷威风八面,于是乎才有了河清海晏、江山一统、四海宾服、万邦来朝;汉景帝平息了七国之乱,藉机大举扩充中央权威,“文景之治”便得以圆满收场,而唐玄宗搞不定安史之乱,中央权威大受削弱,“开元之治”便只好由盛转衰;一旦大权旁落、朝廷暗弱,缺少了国家中枢的雷霆天威,也就到了所谓“君不君臣不臣”的时候,接下来,必然就是乱世、末世的来临。这方面的史实也数不胜数:周天子自顾不暇仓皇东窜,就导致了春秋战国,东汉末年外戚宦官轮番专政,就演变出三国演义,晋朝一堆弱智皇帝搞出个八王之乱,就换来了五胡乱华南北朝,唐帝国兵权地方化造就了藩镇割据格局,就衍生出五代十一国,……,总而言之,如果没有一个强大而稳固的中央权威,必定会有人趁机作乱、惹事生非,必定要闹得群雄蜂起、民不聊生、内忧外患、天下大乱、国将不国。我们不妨替几千年的国史做一个政治总结:大凡圣明君主大权独揽必是盛世(只不过,大权独揽的不算少,圣明君主却罕见),明君与贤臣共掌大权便是治世,外戚、宦官、奸臣、藩臣窃取权威便是衰世,中央权威无处可施的时候便是乱世、末世。全部的官修史学对治乱盛衰兴亡所做的结论,大约也不过如此。

然而,上述儒学与官修史学关于中央权威的观念与当代的主流政治价值有很大的距离,也与诸多或近或远的事实不相吻合。古人说“兴,百姓苦,亡,百姓苦”,可见中央权威的盛衰与百姓福祉的多寡并没有明确的因果关系。举例来说,尧舜禹汤文武的英明统治究竟有多么好恐怕没有人能说得清楚,但周室衰微之后的经典乱世春秋战国却并不见得就更加糟糕——众所周知的事实是,春秋战国乃是中国有史以来学术发达、文化昌明、人才兴旺、巨人辈出的难得时代,谁能证明灿烂辉煌的春秋战国时代竟然比不上神神鬼鬼莫名其妙的尧舜禹三代?

在我们比较熟悉的有清一代,最弱势的皇帝是光绪帝,他倒是个难得的好皇帝,可惜实际掌权的时间太短(如果长期掌权变得强势了,大概也就未必还是好皇帝了),而清朝最强大的康雍乾三代,虽然号称盛世,却也是杀人如麻、文字狱达到顶峰的时代;辛亥革命之后,最缺少中央权威、最不可能产生“伟大领袖”的政府是臭名昭著的“北洋政府”,但正是在这个差强人意的弱势政府治下,中国人民却拥有了近代历史上最多的言论、集会、结社自由(五四运动就产生于那个时期,而且政府居然就慑于民意让步了,此后还有哪个政府对学生运动如此善意过?桀骜不驯的大师鲁迅、胡适、陈独秀们也产生于那个时期,而且既没有遭关押也没有被流放海外;以颠覆中央政府为己任的国共两大党在北洋政府的眼皮子底下不仅艰难生存着,而且发展壮大了),比起它之前的袁世凯政府和它之后的国民党、共产党政府来,少有中央权威、缺乏统治自信的“北洋政府”倒不知道要开明和宽容多少倍!“北洋政府”大约也希望国人都团结在以大军阀们为领导的中央周围、与中央保持高度一致,但它终究没有能力那么霸道过。我们还不能不提到,专制大一统时代以来两个最强大的中央权威是一头一尾的嬴政政府和毛政府,秦始皇政府首开绝对集权之先河,毛泽东政府将绝对集权发挥到登峰造极,在这两个强人中央的“一元化领导”之下,权威大如天、人命如蝼蚁,政权对人民生杀予夺、为所欲为,战死、斗死、饿死、整死、冤死、累死的人民不计其数!这样的中央权威于我中华民族又何益之有?幸而毛政府未能荡平港澳台一统中华,在分裂分治的情形下,倒恰恰是中央权威无法企及的港澳台地区政治经济与社会民生状况大大优于大陆地区,这不也是意味深长的吗?

4、欧洲人素有自治的传统,雅典民主制、城市共和国、市民社会、基督教会、乃至封建领主制都为各色自治单位抵抗绝对中央权威提供了制度和组织资源。这也使大的欧洲未能最终统一为一个形态稳固、权威巨大的超级大国。欧洲人似乎比中国人更加好战,他们曾经因为领土、宗教或商业利益的原因而不断地相互攻伐,另一方面,欧洲人也象中国人一样地渴望和平与安定,但他们却没有将对和平与安定的渴望寄托于“礼乐征伐自天子出”的“定于一”的中央权威主义。在战争与结盟、互利与互害的长期互动过程中,他们已乐于接受并完全习惯了列国林立、小国寡民的状态。而在欧洲超过二百年的君主专制历史中,即使是在那些王权最为鼎盛的国家里,中央权威也从来没有象中国那么厉害过,从来也不曾厉害到彻底淹没或毁灭掉乡镇的独立和城市的自治,更不曾厉害到将宗教精神转化为专制政治的专用工具。今日之欧盟的成长与扩张,则让我们看到了一种超国家的新型政治体的曙光。

美国是一个后来居上的大国。在从邦联到联邦、从较弱的联邦到较强的联邦的过程中,美国的中央权威也越来越大。但是,美国是世界上第一个真正奉行三权分立制衡的国家,联邦政府的权力由不同的部门和人员分别掌管,根据固定的民主程序予以周期性的人事更新,所以中央权威虽大,被滥用的机会并不多;更重要的是,联邦的集权绝不是以削弱个人的人权、公民社会与州的自治权为代价,而恰恰是建立在基本人权和地方自治的基础之上。托克维尔在《论美国的民主》中反复强调美国是将“主权分成两部分”(美国先贤绝不认可“主权不可分割”的鬼话,联邦的中央政府并不是国家主权的唯一载体或终极载体),托克维尔说,美国的政治构成方式一方面是“行政分权”,而另一方面又是“政府集权”——托氏所谓“行政分权”是指代表全国的中央政府无权干涉州的内部行政(凡宪法未列示的权力均由各州与人民保有),更不能超级干涉县、乡镇及企业、社团的内部事务,联邦总统既无权撤换一个平庸无能的镇长(那是该镇人民自己的“内政”),中央各部亦无权对地方性的事务下批文、作指示;而所谓“政府集权”是指人民、各州及所有的自治单位又都必须服从联邦政府执行全国性法律、管理全国性事务的权威。托克维尔说,在欧洲人看来,有时候美国显得比欧洲最集权的君主国更集权,有时候又仿佛处于混乱不堪的无政府状态(不熟悉美国政治的毛泽东和邓小平也都曾抱怨说,和美国人打交道不知道谁能够说了算),但他对这种美国特色的“无政府状态”却不无赞赏:“我确信公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利。……当中央的行政部门一心要完全取代下级机构的自由竞赛时,它不仅在自误,也是在误人。”我们大致上可以说,尽管兼具大国之强大与小国之灵活的美国政体也会偶有偏差,但它在中央权威的问题上仍是处理得极其成功的,其成功之处在于:一是联邦的中央权威由总统、参众两院和最高法院分享,权威虽大却不至于因高度集中于一个机构或一人之手而祸患社会,二是在应该拥有中央权威的地方确保足够的和不容地方挑战的中央权威,而在不应该拥有中央权威的地方则绝不允许行使一丝一毫的中央权威。可以这么说,应该由法院说了算的总统说了肯定不算,应该由镇长说了算的总统说了也肯定不算,而应该由总统说了算的,别人说了自然也都不能算。

在中国的亚洲邻国中,印度有歧视性种姓政治和中央权威涣散的传统,独立以来它的经济社会状况不如东亚国家但民主制度却十分稳固,这与上述两种传统不无关系。而其他的邻国均有较长的专制集权历史。日本、韩国及东南亚诸国深受中国传统政治的薰染,长期薰染所导致的结果是,即使在形成民主体制之后也仍然容易出现地方政治发育不良、一党独大、人治主义、强人当政等现象,他们的民情与政情似乎也更加倾向于强国家、强政府、强中央、强领袖的政体形式。这与强调责任轻视权利、强调纪律轻视自由、强调秩序轻视平等的“儒家价值观”也有间接的因果关系。东亚的民主进程颇多波折,除了日本因为战败被占领反而因祸得福民主体制比较巩固之外(以二战前日本的情况推论,若民主体制全靠“内力”、全凭“内政”而展开,其巩固期一定会长得多),其他的国家则常常陷于“民主乱象”之中,或反过来陷于“威权压倒民主”的反动之中。而一旦不成熟的民主在东亚国家遭遇暂时困难、受到局部挫折,强人干政、军事政变就比较容易发生且比较容易成功。之所以军事政变这一类反民主、反宪政的非常行为屡屡发生并能够获得成功,是因为这些非常行为的当事者和相当一部分民众认可其“正面价值”,他们认为这种非常行为对于消除乱象、稳定政局、重建权威、重振纲纪有益。这种情形或多或少与上世纪二三十年代中国的情形相仿佛,当年,在中国的“北洋政府”时期,民主宪政虽极度脆弱但并未完全毁坏,中央权威虽极度涣散但并非彻底崩溃,在那种情况下,激进的进步人士们便主张通过内战以缔造强势政府,虽然内战不免杀人放火且彻底毁坏了脆弱不堪的宪制秩序,但由于它淘汰了缺乏权威的“北洋政府”并重建了新政府的中央权威,内战行为也就获得了政治上的合法性。

5、《联邦党人文集》的中心思想是说服美国人民和各州给予联邦中央必要的授权。它不厌其烦、苦口婆心地向人民诉苦陈情,让各州的人民相信中央的权威不会妨害到地方自治和个人的自由。可以想见,在联邦草创之时,让美国人民心悦诚服地信赖一种掌握大权的中央政治,比让他们信赖已经成为他们生活一部分的基层地方政治要困难得多。原因在于,在有联邦之前,州已经是现存的,而“乡镇精神”、自治社区、公民社会则似乎从首批移民起就“自然天成”般地现存着,联邦的权威是否会越过界限去压制或包办、取代这些现存的权利和可信的权威,人们不太放心,所以,联邦党人要证明联邦恰恰能够在可能的外敌入侵或内乱危险中更好地保卫这些现存的权利和权威。一个超级强国是这样创生的。

中国的立国方式就要简单明快得多。只需有足够的军事优势,某某开国皇帝就会择机宣布登基,某某中央政府便摩拳擦掌自行宣告成立,然后,它会发一个皇帝诏书或中央文告以“通令全国”,命令各地立即献表归降、就地臣服,否则便不管三七二十一,就要发兵进剿、一鼓荡平、十日三屠、武装解放全中国了。虽然也间或会有政府与人民、中央与地方之间的讨价还价,但政府对人民、中央对地方居高临下的凌驾之势终究是不容讨论的(1989年时的中国总理不是还声称学生要“平起平坐”地与政府对话是“天真幼稚”吗)。原因在于,在统治全国的强大的中央权威正式确立之前,人们一般会认为现存的一切地方性或自治性权威都是临时的、过渡性的,只有当它受到了中央的加封承认才能合法成立。也就是说,中国与美国正好相反,在美国,个人和地方的授权被当作中央权威的真正本源,而在中国,中央的委任或册封才被当成是其他一切权威的合法源泉。至于为什么中国会有这样的观念与民情,这恐怕免不了还要拷问历史、追究古人。反正,这种观念与情势如今仍然摆在我们的面前,由不得我们去选择。

6、若从经济学角度看,世界上大概只有纳粹主义的“公共经济”理论和社会主义的中央计划经济理论是坚决支持中央权威主义的。自亚当斯密以来的绝大多数经济学理论大都对强权政府持坚定的反对立场,主张限权的“小政府”,仅将政府的权威限定在充当“守夜人”上。

在世界各国,凡是偏爱集权的政体总会标榜政府比个人、中央比地方更英明、更无私、更公平、更正义,前者比后者不仅有知识和能力上的优势,更有伦理道德上的优势。在经济方面,除了“集中力量办大事”之外,集权政体还以“市场失灵”的理论和关于公共物品的理论作为权威主义的依据:由于在公共物品上的“市场失灵”,政府便获得了垄断经营公共物品的经济学理由,又由于要预防和克服地方保护主义,中央政府便得以自封为最称职、最合格的公共物品垄断者。然而,这种垄断最终不过在政治上成为中央政府自我提升权威的办法,在经济上却是成事不足败事有余。其实,以“市场失灵”和公共物品经济学作为集权政治的理由是十分牵强的:一是政府并非公共物品唯一的或最好的供给者,在市场不容易发挥作用的地方,政府未必就一定能更好地发挥作用,更未必就能撇开市场独撑天下,即使是象国防和外交这样典型的公共物品,市场、民间组织、公益性自治团体仍然可以同政府一道发挥各自的作用,比如,美国的私人军火商就并不比中国官营的军工企业差,各国都有卓有成效的民间外交团体,抗日战争时自发打鬼子的乡勇、民团、义勇军以及土匪武装不也是中国国防的生力军吗?谁敢说国防和外交就必须是中央政府的禁脔?二是中央政府并非一定就是比地方政府更公平更称职的公共物品提供者,正如经济学家斯蒂格勒(Stigler)和特里西(Tresch)所说,由于地方政府更接近公众、更了解辖区内民众的需求及偏好,对所需公共物品的种类和数量信息掌握得更加准确,因此,由地方政府供给本地所需的公共物品更有利于避免浪费和不足。财政联邦主义中著名的“奥茨(Oates)定理”认为,即使不同地方的人们完全同等地需求某种公共物品,而且该公共物品每一个产出量的提供成本对中央政府和地方政府是相同的,也还是由地方政府来供给会有效得多。

如果是在投资自由、就业自由、迁徙自由的国内环境下,由地方政府提供公共物品还有一个极大的好处,就是可以激发地方政治之间的相互竞赛,民众通过“用脚投票”的方式,选择一个对个人而言税率最优(或公共物品性价比最优)的地方去投资、就业或居住,而这些“看得见的脚”将产生一种类似于“政治市场”的自发机制,从而对各个地方政治的供应商(即地方政府)实行更公正更高效的治理形成动力和压力。按照由蒂博特(Tiebout)所阐述的这一“用脚投票”理论,高度集权的中央权威显然是自缚手脚、不足称道的。

7、最后,让我们切入当下中国的现实。自上世纪九十年代以来,屡屡有官方、非官方和反官方的资深人士惊呼“中央权威严重流失”、“政令不出中南海”,而针对地方主义、“经济诸侯”的警告更多不胜数。听起来,中国的中央权威恐怕是大有问题了。这到底是怎么一回事呢?

中国的前期改革以“放权让利”为特征。所谓“放权”,只是让地方、企业、农民多一些管理本地、本企业、本人之内部事务的微观权力,并不是要下放国务大权、把国防、外交和全国性的大政方针交给各地和国民大众去共同定夺。请注意,是“放权”而不是“分权”,这是大有差别的,“放权”是将自己的权力临时委托一些出去,交给自己放心的臣属,今日可放,明日也就可收,它表明权力的终极所有者仍然是中央,而“分权”则不同了,它至少暗示权力本来是、或者应该是人人有份、共同行使、大家分享的。

中国改革的实践表明,放权是正确和有效的,必须放权,才能“搞活”。不足之处是权放得还不够彻底——比如农民只有土地的“承包经营权”而没有土地所有权,地方的立法权还太有限(所以只能靠乱七八糟的红头文件滥竽充数),也没有真正可以由地方当局负全部责任的地方行政,司法权对条条和块块都不能够相对独立;权也还放得不够牢靠——比如农民老是担心上面的政策要变,中央对地方的收放权游戏更是不足为凭,政出多门、朝令夕改,使个人和地方对中央政府的收放行为缺乏稳定的预期。

以目前情形论,中央显然并没有放权过度的忧虑:第一,中国老百姓可怜巴巴的人权绝对挤压不到中央政府的超级强权,个人无论做什么,都还得等中央开恩、看政府脸色,根本就没有任何一项真正受到严格保护的民事、政治、经济、社会和文化权利;第二,地方政府没有人事权——在“党管干部”之下,各地的主要官员均由上级物色、任命,省里的前若干把手属于“中央管干部”、市里的前若干把手属于“省管干部”,以此类推,层层效忠,所以,严格地说,中国不仅没有什么民选官员,甚至可以说根本就没有真正的“地方政府”,有大权掌实权的官员大约都是“朝廷命官”;地方政府更没有军权——军队是由党中央“绝对领导”的;省级以下低层政府的财权也明显不足——地方不能象中央一样借款举债、囤积美元,分税制把有油水的优质税种都留给了中央财政,而且中国的分税制在实质上也是真统而假分,所谓“地方税”的税基税率决定权都在中央而不属地方;还有,中国最重要的经济资源、行政垄断性的大中型国有企业也全都直属中央,地方只能看着干瞪眼。

既然如此,为什么中国的中央权威还会不够用、不好用呢?

是的,我们不能否认,中国的地方保护主义已经非常严重,异省异地之间人财物的流动比欧盟二十五国更加繁琐、更多障碍,户籍不同的人口、产地不同的产品、来源不同的投资在各地都会受到三六九等的待遇、遇到五花八门的壁垒。不仅有地方保护主义,明眼人都能看到,中国也有处于暗流潜流的地方分离主义。中南海的政令不能畅通无阻,党的“好政策”(或坏政策)被封锁、被肢解、被扭曲的现象也是日新月异、屡见不鲜。无疑,中央权威确实出现了非常严重的问题。

二十多年前就流行一句顺口溜:一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死,难道政治秩序条条失灵、块块失衡的紊乱和经济市场人为分割、画地为牢的壁垒是放权之过吗?我的看法恰恰相反。拜改革开放所赐,中国的个人、企业与地方政府已经拥有了越来越大的独立于中央当局的利益,但总体而言,他们并没有得到与其独立利益相匹配的权力,因此,他们的既得利益处于不安全、不可靠、不稳定的权力秩序之下。于是,他们只能关注眼前利益、倾向短期行为,他们希望在中央权威鞭长莫及的情况下尽量地将眼前利益最大化,把能捞到手的赶快捞到手,把能用能分的尽量用光分光。当这种不良倾向转变为个人、企业和地方官员的普遍行为时,拥有法律意义上的全能权威的中央政府便只能处处陷于被动。

因此,中央权威所遭遇到的问题绝不在于放权太多,而在于没有适应经济社会的巨大变化、没有随着利益格局的剧烈演变,将政策性、权宜性的放权演进到宪政意义上的实质性的分权。不进行实质性分权的结果,便是中央虽然名义上拥有一大堆大权,但这些权力多数已超出其有限的驾驭能力,不可能得到正确有效和恰如其分的行使,而地方和个人拥有了比以前多得多的利益,却缺乏对其利益的权力保障。真实的情形是,并非个人和地方要与中央的权威“分庭抗礼”,倒恰恰是仍然过大的中央权威常常要与个人和地方的既得利益“分庭抗礼”。简而言之,因为权力的格局与利益的格局不相匹配,所以,失衡的权力几乎处处与失控的利益相冲突。从这个意义上说,地方保护主义正是对中央权威主义的消极抵抗,虽然这两者都是于国有害、于民无益的。

从江朱政府时起,中央开始陆续实施一些收权、削藩的动作,胡温政府大力推行“宏观调控”、上收固定资产投资审批权和土地审批权等经济集权措施,但这些措施能够真正有效吗?就我们目前的观察而言,过热的依然还在过热,不合理的投资结构依然还是不合理,胡作非为的地方政府依然也还在胡作非为。我们有理由不看好这些集权举措。

8、中国是一个没有宪政的专制国家。在我们这个国家,尽管中央与地方的权力合法性来源均与民意无关,但是,在地方与中央之间,中国的民情仍然更倾向于相信中央的权威。部分原因可能是民众对地方当局的腐败与蛮横有着切肤之痛,而中央的腐败与蛮横则一向被“舆论导向”、“主旋律”所刻意包装和掩盖着。十多年前我们经常会听到这样一句话,“中央的经是好经,只是被下面的歪嘴和尚念歪了”。目前的情形也没有太多的改变,当底层民众受到基层官员的欺凌盘剥时往往会到中央去申告、上访,人民有了冤屈就会盼望“青天”,为了能够反贪官,则似乎必定要支持皇帝。人们以为,只要中央是个好中央,只要这个好中央拥有制服一切坏地方官员的强大权威,中国就必然会是一个好中国。这种根深蒂固的想法,其实是完全不切实际的。

在中国,支持强大中央权威的思想、组织与制度资源是这样的丰富,要想把中央权威强化到“坚如磐石”的地步,无疑是要比别国容易得多。依此国情,我们就可以顺理成章地作出一个推论:在中国这个中央权威得天独厚的国家里,如果仍然出现了中央权威运转不灵的情况,那多半不是因为中央集权不够,而往往是因为过于集权的中央辜负了人民的信任,它太不成器、太不称职。解释一下,所谓不成器,是说它瞎用乱用误用滥用了中央的权威——即邓小平所说的“管了很多不该管、管不了、管不好的事情”,所谓不称职,是说它在应该管和必须管的时候又装聋作哑无动于衷——比如对信任他们的上访者不闻不问,对践踏人权和破坏统一市场的地方僭越行为佯装不知。瞎管乱管了不该管和管不好的事,又不管好不管够应该管和必须管的事,中央的权威当然会出问题。这个推论尚待有识之士们的检验。

阿克顿勋爵关于权力导致腐化的名言为集权政体敲响了长鸣的警钟。任何权威都应该是适度的、受限制的和相互制约的。限定于全国性事务的适度的中央权威将有利于国家的安全与社会的稳定,而可以任意干涉个人、社会和地方性事务的过大的中央权威将有利于专制独裁而不利于自由民主、有利于掌权者为私利恣意妄为而不利于无权力者的人权,这是无疑的。而什么是适度?什么是过大?对这个问题的解答正是立宪契约的关键条款。

2006年11月

民主中国2006

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