为“中华联邦共和国”辩护（共四篇）
作者按：以下四篇文章是在刘晓波先生因《零八宪章》被捕入狱且当局将“中华联邦共和国”当作其“煽动颠覆”主要罪状的前提下，笔者所写的系列辩护文章，首发于《民主中国》网刊。我的辩护基于政治理论、中国历史和中国国情，而非现行中国法律。如今，刘晓波先生已离世。我认为，中华联邦共和国的设想是他和《零八宪章》同仁留给未来宪政民主中国的最重要的建设性主张。
杨光
2017年8月26日
国家结构的系统性风险与“中华联邦共和国”的可行性
——对《零八宪章》第18条的辩护之四
一、中共极权体制及其“单一制”
1949年中共革命胜利的直接后果是：中国结束了长达38年之久的国内混战，并从此拥有了一个有史以来最为专制集权的大一统中央政府。让我们来比较一下中共革命与辛亥革命、国民革命后不同的政治背景：
1911年辛亥革命之后，北洋派、革命党和立宪派三足鼎立，不得不共同分享政权。其中，以袁世凯为代表的北洋派实力最强，因此，旧官僚迅速成为新政体的主角。而以梁启超为代表的立宪派和以孙中山为代表的革命派则逐渐被边缘化，乃至最终被甩出其所参与缔造的共和体制之外。
1927年国民革命之后，蒋介石、国民党以武力重新统一全国。一方面，胜利后的国民党随即割断了其与苏俄、共产党的政治军事合作，另一方面，国民党依照苏俄模式实施一党专政、以党治国，断然终止了清末民初的宪政运动。但是，国家的统一并不巩固，中央政府的权力事实上只及东南一隅。政府不得不与残余的军阀割据势力和新兴的中共叛乱力量长期周旋，还要在派系林立的党国内部维持必要的权力分割与政治均衡。
关于上世纪前半叶的中国政治，我们可以简单地总结如下：晚清，欲立宪而革命；民初，欲宪政而割据；国民党，欲专政而内战。历史无情，全都是种瓜得豆的结局。国事沧桑，这只是半个世纪的政体过渡，最后，真正继承和取代了大清帝国皇权专制政体的，则是毛泽东、共产党所建立和维持的共产极权体制。
按我国“革命史观”之定论，是袁世凯“窃取”了辛亥革命，蒋介石“背叛”了国民革命，依此二说，这两场革命均被认定为“失败”。与这两场“失败”的革命相比，1949年的中共革命则几乎是一场压倒性的、完全彻底的胜利：一切有武备、有组织的敌对势力均被中共消灭尽净，岂止如此，温和的中间力量和非暴力的民间组织也几乎被中共连根拔除。在中国大陆，已不存在任何可与中共进行政治博弈的合格对象。这意味着，当毛泽东宣布“中国人民从此站起来了”的时候，毛和共产党已经成了中国唯一的主人。毛所说的“人民”，就是那些山呼万岁的人们，其他的，通通叫做“阶级敌人”。
中共的组织原则与以往的政治势力有根本的不同，它实行高度意识形态化、高度集权化的全能统治。在中共内部，不允许存在公开的少数派团体和地方主义派别，晚清以来已存续一个世纪之久的地方性军政集团（如清末的湘军、淮军和各省咨议局，民初的直、皖、奉系、地方军阀和各省自治势力，国民政府时期的政、军派系）在中共的组织系统中已不复存在（文革时期对“东北帮”、“西北帮”、“南方叛徒集团”、“内人党”、“伊玛尼党”等所谓地方主义派别的指控均为栽赃陷害、子虚乌有）。在某种意义上，这是一件好事，有利于国家的统一，但过犹不及，当合法正当的地方利益在中央层面完全失去了政治代理人，便是十足的坏事。不仅如此，晚清和民国的地方政治架构也遭到了中共的肆意破坏：晚清民国所艰难建立的地方自治组织已经烟消云散，就连乡村的基层自治功能也被土改、镇反运动所摧毁。
简而言之，1949年之后，尤其是在三大改造和反右运动完成之后，中国政治已经实现了一元化、单极化。无论是横向还是纵向，都不存在任何可对中共最高统治集团形成监督与制约的有组织力量。在毛式极权体制确立并巩固之后，所谓“民主党派”，所谓“民族自治区”，都不过是中共恩赐的一个虚名：其与民主、共和，与分权、自治，均南辕北辙，毫不沾边。岂止是名不符实，简直假到不能再假，说是骗局也都算不上了。（拿“西藏自治区”、“民主党派”行骗达赖喇嘛、章伯均罗隆基这样的贤者，不是侮辱人家的智力吗？）
在灭绝了一切独立党派和一切自治组织之后，中共理所当然地建立了一套以党治国、领袖治党、大权独揽的横向结构，也理所当然地建立了一个等级森严、叠床架屋、上传下达的“金字塔型”纵向结构。用毛泽东的话来说，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。在这个体制中，所谓“地方”与“下级”，俨然成了完全等同的概念，二者均处于被动听命的附庸地位。这种体制，大概是可以叫做“单一制”的了（注：笔者一直给“单一制”加引号，是因为我并不认为有任何国家是严格单一制。这个概念是韦伯所谓“理想型”而非实际的国家结构）。
二、当代中国国家结构的演变
中共“解放”之初，全国被分为东北、华北、华东、西北、西南、中南六个跨省的大行政区。这是军事独裁统治之临时体制，以野战军的分割占领状况为大区划分的依据，并按军事权属设立军政机关。至今，所谓“省军级”、“县团级”之军政官僚等级体系仍流毒尚存。这说明，中共建国乃是以“征服者”而非“解放者”的姿态统治全国，它从来就不承认被“解放”了的人民有自己治理自己的资格。（连日本鬼子还装模作样成立伪政府“华人治华”，未曾直接派军长师长当行政长官。）
1954年中共政权基本巩固之后，大区被取消，全国被划分为三十个省、直辖市和自治区，在省县之间设立“专区”（专员公署），再以下是市、县、区、乡（公社），基本沿袭了清朝和民国的地方建制。直辖市仅限3个超级大都市（现有4个），省则覆盖了传统的汉族农业地区，自治区则限于少数民族地区（在“民族平等”的原则下，似乎汉族人倒是不可以自治的）。省、直辖市、自治区这三种省级建制在名义上、宪法地位上大有区别，但实际上，中共从未认真对待其法定区别，正如它从来没把宪法当回事一样。很快，中央政府就碾平了省和自治区，各省通通变成了直辖省。即使在西藏、新疆和内蒙这些民情风俗迥异的民族地区，自治也被党治完全消灭，“自治区”也成了直辖区。因为毛泽东、共产党对任何政治多样性、文化独特性都极其敏感多疑，存有一种可鄙的阴暗心理，一种发自内心、难以克服的反感和恐惧。毛泽东的那个“司令部”历来所痛恨者，有所谓“宗派主义”、“山头主义”，有所谓“阴谋集团”、“非组织活动”，对于地方，一旦稍有不从，毛便斥之为“针插不进、水泼不进的独立王国”，必以“丢石子、掺沙子、挖墙角”为能事而破坏之。
毛泽东要把中国的富人都整成穷人，有知识的人都整成愚民，有教养的人都整成暴徒，……把全中国人民改造为清一色的群氓，谓之“社会主义新人”。当然，为了实现这个宏伟目标，他要尽其所能毁灭中国人的自治能力，绝不允许中国版图上残留真正的自治群体和自治机关，以便让中共的党政军极权体系整齐划一，让一元化的党国权力层层落实、一插到底。
然而，对毛和中共来说，要在一个泱泱大国真正做到政治、经济、社会、思想、文化、宗教上的“全国一盘棋”，让诸多民族、亿万民众通通只“听毛主席的话，跟党走”，这却是一件不可能的事情。那是一个极权主义的乌托邦，再专横暴虐的统治者也办不到，终其一生，毛力有未逮，只能心向往之。毛泽东曾经在《论十大关系》中颇为无奈地提到了央地关系、民族关系，此后也多次提到“两个积极性”、“两条腿走路”、“因地制宜”。尽管毛对地方任何微小的事权与财权始终是一不情愿、二不放心，他仍然不得不答应给地方稍稍“松绑”，使其不至于被捆死。毛泽东的困惑是：赶走了国民党，剥夺了地主资本家，镇压了反革命，凌辱了知识分子，他早已权大无边，无法无天，呼风唤雨，生杀予夺，可是，他还是不能消灭藏民、回民的宗教信仰，不能完全清除孔子对中国生活方式的影响，他甚至不能禁绝党内的“反党集团”、消灭“人民内部”的“错误思想”，当然，他更不可能全面禁止“条条块块”偷偷摸摸、零打碎敲地窃权、滥权。
因为中央管了很多不该管、管不了、管不好的事情，部属和地方必然要做很多无权做、不该做、做不了的事情，所以，中央与地方、条条与块块的关系便呈现出诸多无序状况，长期以来无法理顺，至文革以后，更出现全局性的无政府主义大混乱。从这个意义上讲，极权体系看似强大，其实很脆弱，表面上铁板一块、严严实实，事实上千疮百孔、一塌糊涂。它雄伟巍峨的权力大厦并没有三梁六柱，只有一根真实的支柱，其他的支撑则全都是靠不住的。一旦那根真实的支柱出了问题，整座大厦就有可能轰然倒塌。
从七十年代末期开始的改革开放，其最有效的政策之一是“对内搞活”、“放权让利”。毛式极权体制于横向与纵向均出现了某些松动，而纵向结构的松动则具有更深刻更实质性意义，体现出不可逆转的坚韧性。改革过程中，省级政府逐步获得了较小却富有弹性的立法权和较多的且易于擅自扩张的事权，但更为重要的，则是市县级政府获得了十分广泛且相当扎实的经济自主权。市县政府成为城乡土地、矿产资源、公共资产的直接经营者和最大获益者，是民营企业和中小型国有企业的主要监管者，也是国家宏观调控的终端执行者。许多资深学者指出，县与县之间竞争机制的形成、县域经济的相对独立性，是“中国模式”取得高速发展实效的制度源泉。省县权力的扩大尽管缺乏宪法地位，但这一状况在未来的前景，使得县域自治和“县政中国”（吴国光）成为极具现实意义、极具制度价值的政治思路。
经过三十年的改革开放，中国的国家结构发生了若干渐进变化。总结起来，中央政府虽仍旧大权独揽，但极权主义的全能统治已经局部瓦解，一党专政的中央权威急剧衰减。省在政治上变得比毛时代远为重要（试想，“六四”之后中共高层是如何焦急地等待各省“表态”，再者，毛时代有几个省委书记进政治局，今天有多少，这些变化是意味深长的），而县则在经济上更是举足轻重。“中国奇迹”的发生使这些变化因其“政绩合法性”而得以巩固，中央政府即使想要大幅度往回收权，实际上也是很难做到的了。可以笼统地评价说，这些变化大体上是积极和有益的，为我们提供了一项关于未来的保证：假如中共的权力大厦某一日忽然倒塌，当大房子垮掉了，也许还能剩下来一些基本完好的中房子和小房子，使我泱泱大国不至于陷入全面崩溃、全面内战的绝境。
但是，政策性“放权”毕竟不同于宪政分权，“县域经济”更不是良好的自由市场经济。“放权让利”有其严重的局限与弊端：地方财权与事权的背离加剧了地区差距、扩大了社会不公，诸侯经济的泛滥使市场分割、地方保护日甚一日，也使城乡壁垒、地域歧视无休无止。在当今中国，一面是所谓“单一制”，另一面，却省籍堪比国籍，县境堪比国境，法制体系与地方政策的差异比联邦制下的美国还要大得多，人财物的流动障碍比欧盟列国还要厉害得多。而且，“上有政策、下有对策”已明目张胆，“政令不出中南海”成不治痼疾，中央权威的逐渐衰弱演化为一个不断持续、不断深化、难以遏止的政治进程。这是一个滋长希望也滋生隐患的进程，如果不与宪政民主、联邦制度的逐渐形成相配套、相衔接，则必然蕴含着极大的凶险。这是我们不可不思，不可不防的。
三、国家结构的系统性风险与“中华联邦共和国”的可行性
上世纪末，香港澳门回归中国，这为国家结构的变化提供了新的动力与契机。所谓“一国两制”、“高度自治”，要言之，即是一种不对称、不均衡的畸形联邦制，它意味着香港、澳门以立宪实体的身份加入中国，成为统一国家里具有特殊宪法地位的新成员。但“一国两制”这个名词具有强烈的欺骗性，言下之意似乎港澳与内地省份的真正差别在于社会主义与资本主义之别，其实不然，这不是实质问题。如果港澳人民愿意采用某些社会主义的体制或政策，那是他们自治范围内的权利，并无不可。实质的问题是：中央事务、中央权力与特区事务、特区权力在宪法的高度进行了明白的区分，国权与区权互设界线、不相统属。而之所以说“一国两制”是畸形的联邦制，是因为大陆太大，港澳太小，且所谓中央政府不是真正的联邦政府——即三地联合政府，而仅仅是大陆政府。作为国家结构的组成单元，港澳对中央事务的参与权微不足道，这也注定了如果大陆政府以中央的名义执意越权，港澳将很难抵御。另一方面，港人澳人不纳国税、不服兵役，此制于蕞尔港澳尚可，若推而广之于各民族地区、各内陆省份，则国将不国，断不可行。所以，“一国两制”仅是权宜之计，非长治久安之策。可以断言，“一国两制”必然经受不起一国三地之间任何较大的利害冲突或政治风浪的考验。我们不得不说，“一国两制”虽名曰“伟大构想”，但港澳问题仍有变数，并没有得到圆满的、足以垂之久远的解决。
当今，明眼人都能看到，中国存在着远比港澳问题复杂百倍、困难百倍的国体问题。这就是西藏问题、新疆问题、台湾问题和地方主义的未来发展问题。中国各族、各地人民对国家的认同有着巨大的差异，并不具备内在同质性，其中的风险不言而喻：如果历史条件和政治进程发生重大的变化，族群认同与国家认同之间的既有关联将极有可能突然断裂。这不是一般的风险，而是系统性风险。
纸是包不住火的，我们不能假装一切OK.具体地说，西藏、新疆这两个所谓“自治区”与国家的关系，台湾不统不独的所谓“现状”，中央与省、县关系的当前格局，均不足以长久依凭，也不可能稳定维系，因为它们全都建立在沙基之上，建立在一套缺乏统治合法性且政治前途极其黯淡的一党专政体制之上。
中共统治集团的如意算盘是依靠经济的发展、国力的增强来巩固“单一制”，并最终“完成祖国统一大业”。简单地说，它想用政治高压、军事威慑再加上经济实惠、民生笼络双管齐下的办法，来维护各地方、各民族对统一国家及其中央集权政府的忠诚。但这是不切实际的幻想。事实上，高度集权的“单一制”倒是更适合于贫穷落后的国家，随着中国经济社会的进步，族群意识将被激活，地方势力将会成长，利益集团将会壮大，已经落伍的一元化中央集权体制将越来越不合时宜，越来越成为族群意识和地方利益的障碍和累赘。与中共的期望相反，经济发展、国力增强的过程同时也将是地区差异、族群矛盾、利益冲突、央地纠纷越来越显性化、深刻化、经常化的过程。一句话，我们不能指望国家结构问题随着GDP和国防预算的上升而自我消灭，经济与国力的增长不可能消弭西藏、新疆与台湾问题，反而会激活并放大这些问题，从而使拒绝政治改革的中央政府更快地失去向心力和凝聚力。
归根到底，极权政治、一党专政不可能长久，它一定会垮台。所以，有良知、负责任的人们（包括中共体制内的人们）应该在它垮台之前就对中国的未来国体提前做出深谋远虑。有人认为，只要一党专政结束，民主政治启动，台湾、西藏问题也将迎刃而解。似乎民主是一颗速效救国丸，可以包治百病，万应万灵。这是极幼稚的想法。试设想，我们用何种民主程序可以决定“大藏区”或“小藏区”的范围与边界？——藏人自决还是全国公投？又有何种民主程序可以表决台湾是否应该独立？我们是要和平地解决上述争议，还是打算以民主的名义制造更多、更大、更激烈的争议以便留待一场凶猛的暴力程序去解决？
在西藏、台湾问题上，不仅中共当局与达赖喇嘛、与台湾当局有严重的分歧，不必讳言，在人民中间，大多数的汉人与藏人、大陆人与台湾人之间也有着很大很尖锐的分歧。去年“314事件”之后中西舆论之间、海外留学生与“藏独支持者”之间立场分明的激烈对立态势已经提示我们，国统问题触及许多中国人最敏感的神经。有鉴于此，我甚至敢于断言：全国性的民主极有可能侵犯西藏、台湾人民的特殊利益，而台湾的独立公投、西藏的民族自决也十之八九会损害并触怒中国大陆民众。所以，人们必须慎重从事。如果我们不具备在央地关系、民族关系、两岸关系上的“大智慧”，即使旧的专制统治崩溃了，即使民主的机缘到来了，和平的秩序与自由的民主，仍然会离我们很遥远。
大众民主从来不是解决民族、宗教矛盾或领土、主权纠纷的可行方法，更不是决定地方制度、国体大计的有效途径。相反，此类问题上的预先共识之普遍确立，才是成熟稳健的民主政体得以和平实现的前提。要不然，我们得到的将不是民主，而是族群对抗和全面内乱。大清、北洋政府垮台之后的地方割据和宪政失败，前苏联、前南斯拉夫崩溃之后的民族对立和国家解体，美国九合诸侯的建国过程，南非化铁为犁的和解模式，两德快刀斩乱麻的统一经验，都很值得我们详细研究、深入借鉴。
许多中国人对联邦制有负面看法，认为它会给不健康的地方主义和分裂主义情绪火上加油，会加剧民族矛盾和央地冲突，会恶化中国的未来局势。《08宪章》则认为，联邦制正是约束恶性地方主义、阻止民族分裂主义的对症良药。窃以为，《08宪章》第18条正是国体问题上“大智慧”的表现。笔者在前三篇文章中曾经谨慎地提出：第一，联邦制有助于中国的统一和完整，而不是相反；第二，在中国的政治传统中，早就存在着诸多的联邦主义元素；第三，晚清民初立宪运动的失败，主因之一就是没有确立联邦制的共识。在此，我更大胆放言：“单一制”并不适合当今的中国国情，而尤其不适合未来的民主中国的国情，一个宪政民主的中国，势必只能采用联邦制。中国在领土、民族、文化、宗教上的复杂性和多元性，决定了中央集权政府的垂直管治不可能具有普遍的适应性，若适合此地，则未必适合彼地。甚至可以说，一个恰到好处地符合各地、各民族、各种文化宗教背景的“单一制”中央政府是不可能产生的，我的意思是说，它既不可能专制地产生，也不可能民主地产生。在昔日的专制政体下，中国的“单一制”之所以尚能勉强维持，仅仅是因为它以暴力和高压或多或少牺牲了可贵的多样性而死守着不必要的单一性。那么，当中国抛弃一党专制政体之后，当施加于各地、各民族的暴力和高压撤除之后，虚假的“民族区域自治”和百弊丛生的地方制度必将瓦解，那时候，我们势必只能在维持“单一制”和维护多样性之间二者选一：我们要么放弃“单一制”而改行复合制，要么就不得不放弃西藏、新疆、台湾等等不愿意或不可能接受“单一制”的地区。
世界上几乎所有的共和“大国”（此处“大国”指民族和领土的多元性，而不是指人口或经济总量上的大国）如美国、德国、加拿大、澳大利亚、印度、俄罗斯均是联邦制，中国是一个的例外。“大国”之所以采用联邦制，这不是随意、偶然的选择，它证明了孟德斯鸠关于“大共和国”与“联邦共和国”的内在联系。所以，无论从理论上思索，还是从西藏、新疆、台湾等将来我们必然要面对的问题去考虑，“中华联邦共和国”将是唯一可行的未来方案。
当然，联邦制在中国是新生事物，中国要走联邦制道路有很多有形无形的障碍。如何设计未来的联邦制度，比如，是联省还是联县？省太大，联省则易生割据，一省生事则全国震动，县又太小，联县则过于庞大，且少数民族很难同意（这意味着目前的疆、藏“自治区”将被分切，“大藏区”之类的设想将被排除），这些问题都很不容易解决。但是，以联署的方式公开、明确地提出联邦制思路，把它作为一个推荐的选项提供给中国各族人民，这正是《08宪章》的卓越贡献。
2009-4-5
【民主中国首发】时间：4/16/2009