10月下旬召开的十届全国人大常委会第十二次会议审议《治安管理处罚法(草案)》(一读)和近期地方上接二连三发生的警察滥用权力案件,使得“警察权”再度成为吸引公众眼球的高曝光率名词。

各国关于警察职业的范畴不太一样,如美国有六大类警察机构,包括联邦调查局和毒品局、州警察部队和刑事调查机构、县行政司法官以及市镇警察部队等。在一些欧洲国家(如法国、比利时、意大利、西班牙)既有国民警察,又有宪兵或者国民警卫队。我国警察法则规定,警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的警察和法院、检察院的司法警察。

警察权简单来说是警察在保护公民权利、维护社会治安、防治违法犯罪中拥有的正当与合法的权力。因为警察的职责是保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,维护社会治安秩序,预防、制止和惩治违法犯罪活动。

从警察史来看,警察在相当长的时期曾经是普遍受人尊敬的职业。现代警察的起源可追溯至撒克逊时代,那时,他们是由地方贵族选举产生的,其主要职责是维持社会治安。大约在13 世纪中叶,“警察”一词率先在英国出现,在警察(官)的指挥下,所有健康的男人都要轮流参与这项工作,他们不仅维持治安,而且服务于社区,颇有些象中国的雷锋。到了19 世纪,随着城镇的发展和人口的增加,警察制度进行了改革,结果是采用全日制和有薪的警察,警察机构日益专门化。1959 年据英国皇家警察委员会所作的民意测验表明,有83% 的被调查者对警察很尊敬,只有1% 不尊敬。

伴随着警察机构的不断扩张和警察权力的日趋扩大,警察滥用治安权力与低下的工作效率越来越难以被公众接受,加之警察内部腐败的滋长以及媒体对警界丑闻的监督与披露,警察权问题逐渐突显出来并成为最受公众关注的社会问题,迄今为止还没有一个社会问题能如此广泛持续地调动起人们这么强烈的情绪。

中国的警察制度是清朝末年被当作“良法美政”从西方引进的。去年风靡一时的电视连续剧《走向共和》中有一幕演得是袁世凯在接收天津前,从自己的军队中选拔3000 名士兵,脱下军装,换上警察制服,训练成巡警,然后开进天津。这就是“中国警察”的前身。对于警察的功过无论怎样评说,但其在维护社会治安和秩序方面发挥的独特功能是无法否认的。在人群庞杂、利益分殊、冲突频仍的现代社会中,人们对于安全和秩序的需求越来越迫切。因此,警察的作用是难以替代的。不过,事实表明警察权太大也不好,因为它会形成一种特权,并反过来损害人们的安全与自由权利,譬如执法犯法,在执行公务的时候不出示证件,随意侵入公民私宅,刑讯逼供,超期羁押,滥施处罚等,都是民众深恶痛绝的。2003 年发生在广州的孙志刚事件就充分印证了这一点。以至有学者痛陈“警察权的膨胀是现在中国司法面临的最大问题”。

于是就产生出“警察权多大合适”的问题。对警察行使的检查权、拘留权、逮捕权、搜查权、佩备与使用枪支的权力等等,要不要加以限制、怎样加以限制以及限制的边界在哪。

警察掌握的权力是国家权力或称公权力,我国宪法明文规定,国家的一切权力来自人民。同时,宪法还规定“国家尊重和保障人权”。因此,保护人权与公民权是警察行使权力的最高准则,是警察权是否具有正当性的评判标准。作为政府职能部门的警察机关是服务于社会和公民的,而不是凌驾于社会和公民之上的。那种把警察当成国家机器或者统治工具的一种、所谓“枪杆子里面出政权”的政治思维是违背时代潮流的,是政治不文明的产物。普遍人权得以保障的前提就是警察权的正当行使,如果警察权不正当行使,就容易产生侵犯人权的现象。从近代宪政发展的历程看,关于人权的保障,实质上就是一部反对司法专横和行政权力滥用的历史,是从制度上防止人权被侵犯、争取正当程序保障的历史。这就要求警察在行使公权力的过程中首先必须注入现代法治的理念,体现出政治文明的精神。而在强化现代法治意识当中,注入尊重和保障人权意识,则是一个核心的理念。

在警务部门强调“警民共建,警民一家”的同时,不应忘记“警察”(police )一词其实就有“统治管辖”之意,而这种统治管辖所依靠的,决不仅是政府的权威,更为根本的是关怀社会中的个人权利。警察权不能“处于社会之外和社会之上”,而应当被置于社会监督和法治之下,惟其如此,警察权才是正当的与合法的,社会才能保持和谐与安定。

根据宪政理论,警察权如同一切公权力一样,如果不加以限制就必然会无限膨胀,逐步走向腐败,危及公民权利。应当加强对警察权的监督和控制,只有这样才能减少警察权力与公民权利的冲突。警察权多大合适亦即警察权的边界只能由法律厘定。对公民来说,凡是法律没有禁止的都是合法的。对警察来说,凡是法律没有授权的都是禁止的。

《法制早报》2004年11月25日

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