——从上地建材城被强拆案谈起

法律必须靠原则的公正以及国民对它感兴趣才能获得支持。——潘恩

据《京华时报》报道,2005年11月4日,原上地建材城董事长郭俊琴诉海淀城管违法行政一案在海淀法院开庭审理。此案中,郭俊琴向海淀城管大队提出索赔6亿余元。这是迄今为止京城行政诉讼中的最高索赔款额,故而引发社会各界普遍关注。

上地建材城位于北京市海淀区信息路和农大南路交叉口处,占地63745.73平方米,是京西北较大的建材城。1993年该建材城的创办人以土地租赁的方式从海淀乡树村大队正白旗生产大队获得土地使用权30年。从拿到这块地的使用权后,投资者就开始申请建设工程许可证,因一直申请不下来,投资者准备撤出。此时,海淀乡政府送来了盖有“北京市海淀区城乡建设管理委员会”公章的开工证,这样,投资者历经4年的建设,投入两亿多元人民币资金,最终于1998年正式营业。该建材城自建成以来,每年向国家缴纳税金180多万元。据海淀区海淀乡政府绿化隔离地区建设指挥部办公室的文件显示,上地建材城于2001年被国家确认为“全国第一规范化试点建材市场”。2002年和2003年被海淀区政府的市场管理委员会授予“文明市场”的称号。

到了2004年,情况突然发生变化。7月16日海淀区城市管理监察大队向上地建材城下发通知,要求建材城提供建设工程许可证;7月21日,该大队下发了上地建材城属于违法建筑,影响市容的“告知书”和“限期拆除决定书”;7月28日,该大队就开始对建材城进行强制拆除;7天之内就将建材城夷为平地。海淀区城管大队的执法依据是《北京市市容环境卫生条例》第二十七条:“未经批准搭建的影响市容的建筑物、构筑物或其他设施,责令限期拆除;逾期未拆除的,经区、县人民政府批准强制拆除,并按照违法建筑物、构筑物的面积每平方米处300元以上3000元以下罚款,其他设施可处工程造价1倍的罚款。”

这么一个好端端的大型建材城为什么要强制拆除呢?事情背后的真实动因何在?据法制日报社《法人》杂志2005年第5期的报道,发生在上地建材城被非法强制拆除的真实原因是,随着城市的大发展,上地建材城所处的地块从十多年前的荒凉之地变成现在寸土寸金的黄金宝地,某些有权势背景的开发商和个人为了巨大的经济利益,想去掉建材城,自己来开发这块土地,以牟取暴利。所以他们要借助政府部门的权力撕毁合同,不按法律规定的程序办事,找出种种借口,违法行政,目的就是要赶在去年“8.31”大限之前,强制拆除建材城,将土地使用权据为已有,因此才会有7天的紧急强制拆除。

从法律和行政程序的角度审视,海淀区城市管理监察大队强制拆除上地建材城的行政执法行为存在诸多问题。

其一,行政执法不可以侵犯受宪法保护的公民财产权利和集体财产权利。在上地建材城中有6863.2平方米的建筑物有房屋产权证,所有权性质为集体,填发机关为海淀区房地产管理局。不管这些房屋在建造时有无规划许可,其合法状态都是无可置疑的。这些集体所有的房屋显系生产经营管理用房,上地建材销售中心按其用途予以租赁使用,对这些房屋已拥有合法的使用权,任何部门和个人均不得侵害。另有16000平方米房屋也是经过海淀区建委批准、办了开工手续后建设的,并依法办理了消防、工商、税务等开办手续,并非违法建设。此外,海淀区规划局1998年曾做出《违法建设行政处罚决定书》,对上地建材城7120平方米的建筑面积予以罚款保留使用。因此,不能将上地建材城的总建筑面积概括为“无建设工程规划许可证”。上地建材城虽未取得城市规划主管部门批准,但不属于违法建设。海淀区城管部门没有对上地建材城所有建筑的各种法律状态进行认真的调查分析,仅以“无建设工程规划许可证”为由就进行强制拆除,严重损害了上地建材城广大商户的合法权益。此外,在上地建材城的拆除过程中,执法人员也有很多具体的侵权行为。城管部门执行公务,但是没有权利侵犯公民做生意的权利和商户的私有财产。而在拆除建材城的过程中,不少商户的商品也被一起清掉了,这样做显然是违法的。

其二,在行政法当中,“越权无效”是一条最基本的原则。正如英国法学家韦德指出的:“公共权力机关的活动不能超过权限以外,这句简单的陈述也许可以称为行政法的核心原则。”依据《中华人民共和国城市规划法》,对未取得建设工程规划许可证的建筑物进行行政处罚的行政机关应该是北京市规划局,海淀区城管大队的行为属于越权执法。即使由规划局来执法,城市规划法第四十二条规定,行政机关无权强制执行,必须申请人民法院强制执行。北京市政府颁发的《关于本市城市管理综合执法试点工作扩大区域的通知》的规定,区城管大队只有权拆除10平方米以下的不符合市容标准的建筑物。

其三,根据《行政处罚法》第二十九条规定;违法行为在两年内未被发现的,不再给予行政处罚。如果适用该条法律,对上地建材城实施行政处罚应当在建材城建设之初的1994年之后的两年内作出,但海淀城管部门对上地建材城所作出的“违法建设”的行政处罚是在2004年6月作出的。因此,即使上地建材城存在报批手续不够完备之处,也早已超过追诉时效。

其四,海淀城管强拆上地建材城的行为违反了法定程序。根据《行政处罚法》规定,行政机关作出责令停产行政处罚之前,应告知相对人有要求举行听证的权利。但海淀城管在强行拆除上地建材城时,并未告知建材城方有此权利。另外,根据相关规定,城管强拆不符合城市容貌标准的建筑物需要区政府批准,而海淀城管在给上地建材城下达《强制拆除决定书》时,未出示区政府的批准文件。

《行政处罚法》第四十二条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”同时还规定了七条听证程序。在全面推行“依法行政”的今天,在面对涉及如此众多的个人利益和公共利益的合法权利时,行政机关是否应该谨慎行事,首先举行一个听证会呢?

海淀区政府的行政复议书(海政复决字[2004]45号认定,“听证范围仅限于行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款以及市人民政府规定的其他行政处罚,强制拆除违法建设不属于此听证范围。”问题是上地建材城并不是一般的建筑物。就上地建材城销售中心而言,上地建材城是其维持营业的最重要的条件;就上地建材城中1311个商户而言,上地建材城也是其维持营业的必要条件。上地建材城被拆除,实际上使上地建材销售中心及上地建材城中的1311个商户处于停业的状态。一个在政府批准下经营了11年的大型建材城,其消费者数以万计,他们的利益(如售后服务)如何保障?难道这还不能构成强制拆除前举行一次听证的理由吗?

从上地建材城被强制拆除这一典型案例可以看出,加强行政立法,规范行政执法对于完善市场经济体系,依法保障公民的私有财产权利,是十分重要的。具体来说,如果能提请全国人大常委会对《行政处罚法》第四十二条作出法律解释,将“影响相对人及众多第三人重大利益的行政处罚,以及影响社会重大公共利益的行政处罚,当事人有要求举行听证的权利”,纳入《行政处罚法》第四十二条,则必将有助于完善《行政处罚法》中规定的听证程序,有助于更好地保障公民、法人和其它组织的合法权益,从而助推中国法治建设的进程。

2005年11月15日

参考资料:

《北京海淀城管强行拆除上地建材城被索赔六亿元》,《京华时报》2005年11月5日;
陈煜儒:《城管大队有权强制拆除建材城吗》,2004年10月20日《法制日报》;
易杳、杨柳、王滢《“执法”拆除三问》,《瞭望新闻周刊》2004年10月25日第43期;
应松年:《关于北京市海淀区上地建材城被强制拆除事件的几点意见》。

首发《民主中国》

文章来源:作者文集

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