——中国经济的反市场形态之根源分析

何清涟
中国经济学者

一、反市场规律的一组矛盾现象
二、宏观调控难在何处?
三、政府失灵与市场失灵的原因
四、政府改革为什么势在必行?
【注释】

最近一年多以来,中国经济出现了改革开放以来从未出现过的经济萧条。虽然政府采取了一系列刺激需求的措施,至今也未取得明显成效。中国经济目前所面临的问题,不是单纯的宏观经济层面的需求不足,在表面上的需求不足背后,还有更深刻、复杂的经济体制和经济结构上的问题,本文即试图就此作一些分析。笔者认为,在中国当前的国家、市场与社会三者之间的关系中,对经济活动起关键性作用的仍然是国家的作用和政府行为;在制造“租金”的各种社会条件并未改变的情况下,由于政府继续作为投资主体起着主导作用,所以无法形成具有可操作性的、为完善市场经济所必需的金融条件(金融、外汇等资本市场),而各种反市场规律的经济现象就会继续存在。

一、反市场规律的一组矛盾现象

1. 最终消费率下降、储蓄存款持续攀升意味着什么?

自从九十年代上半期的经济“泡沫”消退后,消费偏淡、市场疲软已成为制约经济增长的主要因素,而如何刺激消费则成了中国经济政策上的一个主要难题。国家计委宏观经济课题组曾在一份研究报告中指出,从1981年以来,中国的最终消费率(即最终消费额占国内生产总值的比重)基本上以每年约0.6个百分点的幅度下降,已由1981年的67.5%降至1997年58.8%,大大低于70%的国际平均水平;同时居民消费率(即居民消费额占国内生产总值的比重)也由53.1%下降至47.5%,比60%的国际水平也明显偏低。该报告认为,目前中国的最终消费率已降至历史最低水平,对于中国这样一个只能以内需为主的国家,消费率过低、储蓄率过高将成为再生产正常循环的严重障碍。[1] 由于消费率过低,消费需求对国内生产总值增长的贡献率,从1994以来连续五年逐年下降,1998年消费需求增长对国内生产总值增长的贡献率约为40%,比1997年下降了15个百分点。[2]

与此同时,中国的商品库存和积压物资日益增多,这样,要清偿企业之间的三角债变得越来越难。早在1996年底中国的积压物资价值已达5,000多亿元[3]。最近有人认为,今年第二季度的库存物资有所减少,这是宏观经济形势好转的表现。但这样的判断显然忽视了一点,即积压物资有所下降与企业开工率下降是密切相关的;1998年全国处于半停产状态的企业占21.3%,而处于完全停产状态的企业占0.9%,比1997年的状况要严重得多。[4]

改革开放之初,1978年我国城乡居民的储蓄存款仅为210.6亿元,1999年3月末,储蓄存款余额已达57,814.7亿元;其中城市居民的储蓄余额增长最快,1984年至1988年年均增长582亿元,1989年至1993年年均增长3,800亿元,1994年至1998年的年均增长额则高达7,700亿元。[5] 近年来储蓄存款的持续高增长,是产业结构失调、失业率显著上升、居民预期收入危机感增强等综合作用的产物。国家统计局近期的一份研究报告说,在当前的57814.7亿储蓄存款中,有20%左右(1万多亿)为公款私存、灰色收入或黑色收入,另有60%左右为定期存款。在今后的一、两年内,政府将逐渐推行存款实名制、并不断加强金融监管,预期这些公款私存的部分将会从储蓄存款中被剥离出去。在居民的定期存款中,相当大的部分是目的性存款,主要用于应付购买现居住的住房或未来需要的住宅、应付下岗失业、在改革公费医疗后个人可能需要支付的大笔医疗开支、逐年上升的子女教育费用等。较乐观的分析者认为,这些因素有利于银行储蓄的增长;但是,一旦这些因素消失或其作用缓解了,银行的储蓄业务必然受到震荡性的冲击,储蓄存款不会总是这样持续地攀升。[6]

如果仅观察最终消费率和居民储蓄存款这两组数据,就可能简单化地把最终消费率下降和居民储蓄存款攀升视为此消彼长的因果关系,进而得出消费需求不足导致商品库存积压的结论;按照这一思路,既然消费率过低、储蓄率过高,那就只有扩大消费需求,才能扩大生产规模、为经济增长提供持久的动力;而要扩大消费需求,就必需找到新的消费热点,在此基础上形成新的经济增长点,近两年来,这始终是政府与经济学界的热门话题。

但若换一个角度去看,就会发现实际问题要复杂得多:在储蓄率上升的同时,中国的消费需求其实一直在快速地持续增长;即使在过去的两年中,社会商品零售总额的增长率也相当高,大体上年平均增长8%。(见表1) 如果从各类商品的需求弹性来看,消费不畅的主要原因并非消费者需求下降了,而是社会供给远远大于需求,许多行业生产能力的严重过剩导致中国出现了庞大的无效供给。有人认为,二十年的改革使中国从短缺经济变成了过剩经济。从表面上看,此话确实不错;但若考虑到中国目前人均国民生产总值仍处在840美元的低水平,人均收入水平更低,那么,中国目前这种在低消费水平下出现的“过剩经济”,与发达国家市场经济条件下、受需求约束的供给状况,有极大的不同。据调查,占中国人口大多数的农村家庭的80%还没有彩电、洗衣机、电冰箱这三大件,除了缺电少水、没有电视信号转播站等原因外,主要原因还是农民收入增长缓慢、购买力太弱。

表1、1994-1998年商品零售额增长情况[7]

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由此可见,中国目前的这种“过剩”,虽与城市居民的需求不旺有一定关系,但若把低收入、低消费的农村考虑在内,中国的潜在消费空间其实仍然非常大;问题是,在多年来的投资误导及其他政策性因素的影响下,已形成了巨大的产能过剩;由此导致的商品过剩,是在中国还存在数千万贫困人口尚未温饱的前提下,在低消费水平基础上形成的“商品过剩”。

2. 为什么产业结构失衡、形成了庞大的过剩生产能力?

中国目前庞大的生产能力过剩,主要是九十年代产业结构趋同化的结果。这其实是中国经济的老毛病,针对这一问题,一些经济学家早就发出过警告;近年来,政府每年也根据产能过剩的行业的状况,颁布限制投资的产业名单。但是,由于中国各级政府仍然具备资源配置功能,同时每年还是主要以经济增长指标来考核官员的业绩,再加上地方、部门、企业和个人在投资上项目过程中的利益驱动,经济学家和中央政府的警告基本上没能起到阻遏作用,无法改变地方政府和企业盲目地靠“拍脑袋”来决定投资项目的行为模式。结果,各地投资决策中的相同错误总是一再、反复地出现。

八十年代中期,由于各地产业结构呈严重的趋同态势,而引起了“彩电大战”、“冰箱大战”。经过一轮“恶战”后,不少生产彩电、冰箱的企业被淘汰出局,而各地政府和企业只不过“理所当然”地将庞大的资源浪费视为交“学费”。中央政府也未采取限制性措施、避免以后再交这种“学费”。到了九十年代的“八五”经济发展计划时期,各地的投资热点再次出现了惊人的趋同现象。

首先,广东沿海等地受香港产业转移以及珠江三角洲出口导向战略等因素影响,加之利益驱动和信贷、财务等约束机制不完善,在珠江三角洲内出现了全面的产业结构趋同化;同时,在长江三角洲各地调整产业结构时,也出现了产业结构与珠江三角洲趋同的现象;再进一步看,这两大三角洲产业结构的趋同化又被中、西部地区原样复制,使得全国都出现了产业结构趋同的结果。(见表2) 尽管经济学界有人曾发出警告,作为一级资源配置者的中央政府也多次指出,长江经济带已初步暴露出产业同构化、投资分散化和空间布局不合理等问题,要求各省市出台一系列有较强约束力措施,但这种警告和建议并未产生多少效果。最后,全国的许多产业终于形成了严重的生产能力过剩。(见表3) 表3所列行业的产能利用率中,高速公路最低、仅12%,房地产业最高、也不过67.9%。

表2、近年来各地产业发展规划中选定的支柱产业一览表

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表3、目前13个行业的生产能力及产能利用率一览表[8]

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在中国的零售商品额不断增长的情况下,仍然出现这种生产能力严重闲置的情况,说明中国的投资体制存在着严重问题。造成各地支柱产业同构和全国性产能严重过剩的主要原因是投资误导、资源配置不当;而投资误导的主角是地方政府。一方面,地方政府一直利用其对国内资金的影响与控制,追求本地投资规模的最大化,以推动经济发展,导致各地政府同时竟相在同一产业中大规模投资;结果,一个新的“热门”产业刚出现不久,就因各地重复投资而变成“夕阳产业”。最典型的例子是集装箱行业,因该行业厂投资规模小于一千万美元,而地方政府拥有的单项投资规模的审批权正好是一千万美元,结果在不到十年里,中国竟变成了世界上最大的集装箱生产国,而国内这一行业的各厂商则面临过度竞争、互相杀伤的局面;又如,各地在小汽车制造业也是一哄而上,很快造成了巨大的产能过剩;VCD视盘机走俏时,全国一哄而上的投资导致该行业的产能大大过剩,目前的产能利用率不到20%。另一方面,地方政府还通过优惠政策(如给投资者补贴)等,鼓励外商在本地的直接投资,过去5年里中国引进的1,860亿美元外资中,相当大的部分是投资在产能已过剩的产业中,如汽车、石化及零售业。3. 市场化的改革为什么无法阻止投资失误、无法实现优胜劣汰?

现在,中国商品销售市场上的竞争已相当激烈,从这一表面现象来看,似乎市场机制在中国已经形成,其作用与市场经济国家似乎已不再有很明显的差别。可是,为什么市场经济国家基本上不会出现中国目前的这种全国性盲目投资、产能过剩?为什么中国现在的市场机制不能有效阻止投资失误呢?

改革以前,政府和企业在投资方面主要是受资源(资金)约束,在资源给定的情况下,负责投资的官员们想在哪里投资、资金就会投往何方。改革的目标是让企业的投资受到需求约束,即市场上需要什么就生产什么;若投资失误造成产能过剩、投资无法回收,企业就必须付出裁员甚至破产的沉重代价。然而,中国的产能严重过剩的局面说明,与改革前相比,投资体制只发生了一项不触及制度弊端的变化,即资金来源变了,由财政拨款为主变成了国有银行的贷款为主;但各级政府官员仍然是投资决策的主体,他们并不为决策失误负任何责任;企业因投资失误而造成亏损时,往往停止偿还银行贷款,最后把投资失误的经济负担转嫁给银行;而银行是国有的,其负责人也不会因坏帐增加而受到惩处;最后,因投资失误造成的经济损失,实际上是以银行坏帐的形式转移到了普通存款人身上,而国家对国有银行的保护又把这种实际存在的损失掩盖了起来。

还有一组看似矛盾的现象值得注意,目前的商品过剩是在技术落后、生产率普遍低下、产品竞争力弱这一基础上形成的。按照市场经济的一般常规,在产品过剩的状态下,市场竞争会导致生产领域内的优胜劣汰,同时流通领域中消费者的权益会不断强化,买方会居于有利地位。但中国的市场形态却出现了相反的情况,它完全不是买方有主动选择权的格局,而是卖方横行,买方的权益经常被故意侵害,这与发达国家商品过剩状态下的买方地位完全不同。卖方的横行有许多表现,如假冒伪劣产品盛行(此类扰乱经济秩序的行为甚至为部分地方政府所纵容鼓励),各部门(如不少城市的中小学与医院)用强制摊派的办法、迫使“消费者”“购买”他们根本不需要的产品,还有邮电、保险、银行等部门利用其垄断地位强制或误导消费者接受不平等条件等。

对垄断和落后企业的保护进一步促使更多企业的行为发生劣变,使这些企业经营的重点不是放在如何提高产品质量和内部管理上,而是如何用各种手段(甚至不正当的欺诈手段)来促销。从消费者向全国消费者协会的投诉中,可以发现质量、价格、虚假广告、假冒商品、欺骗诈销、计量不准等许多商业欺诈方式[9] 可以说,目前出现的这种在商品过剩的状态下消费者主权严重缺失的情况,大概是世界上绝无仅有的现象。政府之所以保护落后的企业、继续维持对这些企业的“软约束”、甚至在这些企业早就该破产的情况下仍提供强有力的金融支持,并不是因为这些企业的产品有市场需求或十分重要,而是因为不敢让这些企业里成千上万的就业人口失业。而支持保护落后企业的直接后果,就是建立在大量产品的无效供给基础上的“虚假就业”。4. 为什么多年大量的投资失误未造成金融风波?

如上所述,在目前的投资体制下,各级政府把自己变成了国家银行体系的巨额借款人,在投资中失误连连,造成了巨额的银行坏帐。为什么银行仍然能安然无恙呢?其原因在于,政府同时还采取了两类维持银行运作的措施:其一是严格控制对非国有经济的融资,只给很少的银行信贷,从而腾出更多资金来支撑落后的国有企业;其二是把储蓄存款的实际利率维持在相当的水平上,使城乡居民的存款不断大幅度增长,从而保证政府能为投资项目继续融资。

但是,连年来不受控制地融资、以及用非通货膨胀型的办法弥补财政赤字,其直接后果就是银行债务比率逐年升高,诱发了潜在的金融危机,到1996年国有银行的自有资产已下降到3%左右。而金融系统大量发生的贪污腐败行为,又大大加深了银行危机。可以说,目前银行能“临危不惧”,主要靠的是国家信用。

由于国有银行大量的呆滞贷款无法收回,最近,有关方面提出了债权转股权的建议,希望通过银行和企业两方面的大范围的重新资本化,缓解银行面临的危机,这就是“债转股”出台的大背景。但是,债权转股权之举极可能摧毁社会的信用道德,那些正常还贷的企业看到拖欠贷款的企业可以通过债权转股权的形式赖帐,以后就再也不会按时还贷了。所以,在大规模推出债权转股权之举以前,必须对银行体系面临的道德风险作一客观评估,因为,这种改革可不是交得起“学费”的改革。

二、宏观调控难在何处?

1. 用财政手段启动需求为何难以奏效?

早在房地产业率先出现萧条局面时,就有人提出,效法“罗斯福新政”、动用国家财政力量、加大基础设施建设的投资来拉动需求、启动经济。这些主张有一定道理,在社会总需求不足的特殊时期、以财政收支的不平衡来换取经济与社会的稳定发展,是现代经济学的一种观点。但是,为什么这一在市场经济国家可能奏效的做法,具体到中国的国情里,就不那么灵验了呢?问题的根源其实是在需求之外,腐败造成了财政的启动需求资金大量“渗漏”,从去年开始不断见诸于报端、实令人寒心的关于“豆腐渣”工程的报道,适时提供了最好的说明。

1998年以来震动全国的豆腐渣工程有1998年夏季抗洪时暴露的九江堤防工程、1998年投资上亿的云南“坑人路”、1999年1月垮塌的四川省綦江县彩虹桥以及由此牵扯出来的该县的100余项不合格工程、1999年4月四川通江县彭坎岩大桥主拱垮塌[10]、三峡工程也有20余处出现严重问题。由民建上海市委员会援建的陕西省延安市柳林镇的希望小学也成了豆腐渣工程。[11] 全国的“豆腐渣”工程当然不止这几处,若检索近期报纸,即可信手拈来几则。去年九江堤防的“豆腐渣”工程暴露后,中央政府组织检查了全国的水利工程,发现堤防工程存在着较多质量问题,尤其是那些以地方管理为主、有农民投工投劳参加建设、以及投资有缺口的中小型堤防工程项目。其原因是,这些项目中有的资金被挪用或被层层克扣,有的是被层层分包,造成工程施工中偷工减料,留下了隐患。[12]

国家检查机关近几年查处的10多万件贿赂案件中,建筑业竟占了63%。据报章披露,1995年以后竣工和1996年在建的50万元以上的25.14万个工程项目中,约40%的项目处于失控状态,或不进行公开的投标而搞“地下交易”或“暗箱操作”,于是就出现了“大楼盖起来,干部倒下去”的怪现象。除了偷工减料以外,在基建项目预、决算中以虚报数字侵吞工程款项,数额也相当惊人。1998年财政部对全国23,320个投资项目进行的预决算审查中,共核减不合理支出88亿元,例如河南省三门峡市六峰路拓宽改造工程一项,虚报额竟高达25.3%。[13]

财政的基础设施投资大量“渗漏”的结果,不仅仅是工程款项被侵吞,而且还导致严重的工程事故损失。据报章透露,整个“八五”计划期间,全国共发生重大工程质量事故78起,直接经济损失几百亿元。[14] 近几年全国每年因建筑工程倒塌事故而造成的损失在1000亿元左右,此数正好相当于1998年国家通过增发国债而增加的基础设施建设资金数。换言之,“豆腐渣工程”造成的损失额和中央增发国债后用于启动需求的投入额大致相当。

为什么近两年加大财政投入启动经济,但启而不动呢?显然,不能只看财政资金投入总额的多少,还必须追索它的流向和流程。在吏治腐败的情况下,强化政府的财政措施就意味着形成巨大的“租金”、产生更多不经济的寻租活动;财政资金往往通过政府各部门流向寻租者,目前相当普遍的工程层层转包现象即是明显的例子,1998年对国有粮食部门的审计也证实了这一问题。[15] 寻租及截留的款项到底占财政投入的几成尚难估量,从一般发展中国家的扶贫及各种政府拨款的流失比例看,约有40%左右会流入寻租者和贪官污吏的私囊。在未能形成有效防范寻租行为的机制之前,加大财政投入进行基础设施建设的结果,只是使财富流向强势阶层手中;同时,由于寻租人和参与截留财政款分肥者均是高收入群体,其住房及一般生活消费需求早已满足,部分“成功者”甚至已达到“小车一部、房子两处、老婆一正一副”的消费水平。因此,从财政“渗漏”来的资金一般都转化为他们个人的银行存款或进入证券市场,难以转化为消费需求。这样,用财政投资启动需求自然就难以奏效了。

2. 消费者为什么不掏钱消费:倾斜的市场供给

自今年5月份以来,政府以公开托市的手法介入股市,并发表《人民日报》评论员文章动员全国人民公开参加炒股(亦即动员人民参加一种公开的合法的大规模赌博),并于6月10日再度降息(这是近三年来第七次降息、且幅度相当大),使得股市一度飚升。于是,又开始了新的一轮通过纸币进行的财富重新分配。政府的目的显然是要将钱赶到“市场”去消费,一些经济评论和传媒的标题已耸人听闻地到了如此程度:“花钱就是爱国”。但这种饮鸩止渴的办法并未能将股市的繁荣维持多久,因为启动股市后,这种泡沫经济必须通过多层次的投机才能获得虚拟升值,而多层次的投机又必须靠不断增大货币投入才能维持。与此同时,居民存款也未大规模减少,意味着“赶钱”的措施收效甚微。

如果换一个角度,分析中国市场中的供需结构的特点,就会发现,问题未必是出在需求方,而更可能是出在供给方。目前需求弹性小的商品与服务(如水、电、煤气、医疗、教育等)[16],其供给基本上是垄断型的,其“市场”完全向商品和服务的供给者倾斜,买方并没有主动选择权。由于缺乏竞争性,这些行业存在普遍的质次价高、无效率及浪费现象,不仅有“电老虎”、“气老虎”之类的垄断供给者之威势,还经常乱收费,其员工的职业道德也常遭指责。由于对这些商品和服务的需求不因经济形势好坏而变,加上面对垄断型供给者,消费者即使对这些行业的商品和服务不满,也只能忍气吞声。近年来,在改革的名义下,这些行业或者从基本免费变成要消费者分担其成本(如教育与医疗),这就意味着这些行业的服务价格突然大幅度上涨。由于没有替代选择,消费者即使缺乏支付能力,也只能硬着头皮支付[17];但是,消费者也必然因此项支出的猛增,而不得不压缩需求弹性大的那部分消费,结果在其支出结构中,服务类消费的上升被商品类消费的下降而抵消了。可以说,在这些行业,垄断性供给的大涨价遏制了其他方面的消费需求。

在商品类消费方面,需求弹性较上述服务类大,但也要区分日常和耐用消费品。在很多城市家庭中,不少耐用消费品(如电冰箱、电视、洗衣机)的拥有率已接近饱和,只有需要升级换代、又具有购买力的家庭才有需求;而对微波炉、电脑、空调、摩托车等耐用消费品的需求,则还受到操作能力、购买意愿和经济条件的影响。正是在这些需求量相对有限、市场竞争激烈(包括进口商品的竞争)的行业,需求却无法制约供给,全国各地受地方利益的牵引、重复投资,早在前几年就已经存在严重的产品过剩。可以说,在这些行业,已严重过剩的供给永远也无法找到能充分满足它的需求。

还有一类商品是消费者迫切需要的、但其价格与消费者的购买力相差甚远(如住房),因此供求完全不衔接。过去二十年来,住宅建设发展得很快,但因房地产业是个寻租行为泛滥的行业,房价因此而居高不下,一般为居民年收入的12倍以上(京、沪、穗、深圳四地更高于此水平),所以全国有7,200万平方米的商品房卖不出;另一方面,全国城市人均住房仅8平米,需求殷殷。在正常的市场竞争下,由于受到需求的约束,供方应降价求售,直到价格降到消费者所能接受的水平。但在中国,因供方的原因,房地产业的价格落入了一种“政策性陷阱”,宁可滞销、套死,也绝不大幅度降价。这个“政策性陷阱”就是,主要的开发商是国有企业,80%以上的贷款来自国有银行,房地产价格不降,开发公司的资产帐面价值尚能保值,经营者也算有业绩(这与老总们的乌纱帽有关);至于银行贷款,反正是国有企业对国有银行(公对公),拖下去不还就是了。不仅如此,有人还利用这个“政策性陷阱”反过来要政府设法用政策帮房地产公司“解套”。目前有人主张债权转股权,就为欠债者开辟了一条新出路,所以这一“政策性陷阱”越挖越深了。

至于炒得很热的新经济“增长点”──小汽车制造业,供求落差就更大了。一方面,前两年各地都将发展小汽车作为本省的支柱产业,使这一行业存在巨大的产能过剩;而另一方面,90%以上的城市居民事实上远未达到买车的生活水平[18],何况大多数大中城市都存在着交通拥挤的情况,若再盲目发展私人用小汽车,不仅会加剧交通挤塞,还有能源供应和随之而来的环境污染问题。所以,这个行业的供给所面对的实际上是个虚幻的需求。

上述分析表明,在销售竞争激烈的市场上(如耐用消费品),供给的增长没有真正受到需求的约束,所以供大于求的局面难以改变;在供给垄断的行业(如交通、水、电、煤气),尽管价高质次,消费者也只能被动接受,老百姓存入银行的钱,多是为了购买这类垄断性商品和服务作准备的,随着改革的逐步深化,很难把这类存款从银行驱赶到去消费。中国建设银行三峡分行今年曾进行了一次储蓄动机调查,结果表明,居民储蓄的动机主要是改革带来的支出压力加大以及对未来收入的预期不佳。被调查户中,为了应付未来基本生活,以及住房商品化、子女教育费用的共占80%,而用作投资保值、以及因没有感兴趣的商品可买而储蓄的只占20%。[19]

所以,如果以为采取了刺激消费的政策手段,对耐用消费品之类的需求就会明显回升、供给过剩的局面即可扭转改观,显然是过于乐观了。消费者的行为完全是理性的,问题是供给者的供给和定价行为不理性。政府连续七次调低银行利率都未能启动市场,这说明调低银行利率的措施已经失灵、不可再用;要是继续用下去,无非是拿老百姓的钱去贴补国家财政,也只能解一时之渴,无法从根本上解决问题。

三、政府失灵与市场失灵的原因

上述问题表现出一种奇怪的混合:市场失灵的同时政府也失灵。市场失灵有一个重要的共同原因,即不完善信息和不完全市场。由于各地方政府都参与资源配置,导致各地产业结构重复雷同;而重复建设的这些企业的生产运行,造成了生产过剩和无效率。而不完善信息与不完善市场问题,同样也是政府失灵的一个重要原因,结果导致政府为社会提供了大量的负供给。

从1993年政府加强宏观调控以来,对经济的干预力度不断加强,其原因主要是,一方面政府高估了直接调控的力量,另一方面政府亦低估了间接调控的作用。直接调控要想取得成效,一个不可或缺的因素就是调控者要具备大量信息,首先是拥有决定做什么的真实可靠的信息,其次是必须具备有效监管经济过程的能力(包括有效监管经济运作过程与经济结果的能力)。然而我国政府目前的状态表明,无论是在获得真实信息方面、还是在事后监管经济运作过程和经济结果方面,都未能达到正常状态。

首先是信息的严重失真,其表现之一就是政府部门的统计数据“掺假兑水”。由于长期以经济增长为主要指标来考核地方官员,结果事实上就是在鼓励各地官员在统计数据上弄虚作假,以虚假信息来对付上级政府的考核;而上级决策部门根据这些层层上报的失真数据作形势判断、并制订相应的政策,这种政策供给的无效率是可想而知的。

其次,一些部门在利益驱动下常常提供信息的“负供给”[20],少数人把最危险的建议当作可行方案提了出来。例如,证券界部分人士认为,增发货币、维持股市的泡沫式增长,会带来一种财富效应;还有,从企业利益出发,一些人提出减免亏损企业的债务;出于财政的利益,有人提出扩大货币发行量以缓解财政困难等。由于某些政府主管部门不当政策的鼓励,信息的虚假供给还有增多的趋势。与此同时,政府对社会的“正供给”──如政令的及时准确的下达、改革措施的执行、法律对社会的约束等,却处于一种无效率状态,造成了“软政权化”的局面。

为局部利益驱动所提出的这些危险的建议若真被采纳实行,对国家而言,其后果是极为严重的。例如,减免亏损企业的债务,等于是要彻底摧毁社会信用的道德堤坝;既然拖欠银行的贷款可以获得减免,那么今后所有的借款者都可以用这种逃债方式规避银行债务,银行的信用链条将会因此而断裂。至于那个依靠增发大量货币来缓解中央财政困难的建议,若不是缺乏经济史方面的常识,就是对社会缺乏应有的责任感。因为,这一政策无非是打通中央财政和中央银行这两只钱袋,但并不能从根本上解决中央政府的财政困难。绝大多数国家的中央财政从来都是困难的,连最富有的美国都有过大量财政赤字。正常的做法应当是依靠发展经济和合理地扩大税基来减少财政赤字,同时尽可能量入为出;而不是依赖“中央银行”的印钞机,无限度地满足财政无止境的需求。更何况,现在中央政府还承担着投资者主体的大量责任,对资金的需求几乎是无限的。在这种情况下,建议打通中央银行这只口袋、让其不受限制地向中央政府供应货币,是非常危险的政策建议。

再次是政府事实上未能对经济过程有力地监管或事后监督。改革开放以来,政府行为已日益染上了“权力市场化”和“政府行为企业化”的恶疾;各级政府官员现在都将手中的公共权力视为一种稀缺资源,将前来办事的公民视为“客户”,以各种手段迫使客户进行“权钱交换”,报纸上随处可见这样的例证。而叠床架屋式的反贪机构的膨胀,根本赶不上贪污腐败行为膨胀的速度。运动式的反贪污也早已出现边际效益下降的现象:反贪污腐败的口号越响亮,贪污腐败的数额越来越大,卷入腐败丑闻的高官越来越多,所谓的“阳光法”处于虚设状态。经济犯罪案件的直线上升就证明了以上问题的严重性。在这种情况下,怎能指望政府对经济过程及其结果进行有效监督呢?

以上因素产生了中国经济的反市场化特征。其典型特征是,政府行为的扭曲导致市场失灵,同时也导致政府失灵;所以,出现了在市场失灵的同时政府也失灵的双重失灵现象。在这种情况下,政府对社会的“正供给”──如政令的下达、改革措施的执行、法律对社会的约束等,往往处于无效率状态,形成了“软政权化”的局面;而与此同时,政府对社会的各种“负供给”却呈不断增大并强化的趋势。尤其值得注意的是,这种情势有制度化的趋势,正日益普遍地成为政府机构和官员们的基本活动方式和生存方式;而在这种状态下,无论官员们的个人品质如何,政府行为中的“权力市场化”和“政府行为企业化”都难以治愈。

能否把解决政府失灵问题的希望完全寄托在个别决策者身上呢?根据世界经验,在所有的发展中国家,决策者往往都喜欢凭藉历史积淀和个人从政经验(政治倾向)来处理国家发展中的问题,中国的改革指导思想“摸着石头过河”就反映出这一特征;同时,决策者们比较喜欢听从有关经济改革的建议,对任何有关政治体制改革的建议则不太感兴趣。而到了九十年代后期,中国的改革其实已经深入“扬子江”中,早就摸不着“石头”了;在这种情况下,决策者其实已很难再凭借制度的历史积淀和个人的从政经验来解决问题。欲真正解决社会问题,其前提是正确地认识、了解社会。但是,目前政府内部层级之间扭曲的信息负供给,使得决策者无法准确地把握实际状况,也难以正确地理解社会中各类问题的严重性。即使决策者个人对腐败、政府失灵等现象深恶痛绝,希望扭转已被扭曲的政府行为,但目前的政府失灵是各级政府机构和官员为己图利的行为方式的共同结果,如果不从制度上改变这种自我图利的行为方式,就很难解决政府失灵的问题。

四、政府改革为什么势在必行?

要解决中国经济发展和改革中的难题,有两种思路。一种是采取一些短期内可见效的措施,以改善经济运行状况。例如,逐步放开公共产业,让非国有资本进入、增强竞争,以改善公共产品的供给状况,形成消费者主权;降低房地产价格,让百姓以6-8年的家庭年收入即可购买一套小康水平的住房,同时以部分房地产商破产的代价,消除政策性陷阱、化解房地产“过剩”引起的银行危机。另一种思路是从长远来考虑,通过矫正政府行为,让市场机制能够真正发挥作用,同时也治疗政府失灵的问题。在这方面,最重要的事之一便是尽快结束政府作为投资主体的这种局面,但这已非单纯的经济问题,而与政府改革有直接关系。

八十年代中后期以来,前苏东国家“指令──控制型”经济的崩溃,西、北欧国家因“福利国家”政策而面临的财政危机,东南亚国家国家的经济自由化趋势和去年以来国家扶持型发展“奇迹”的破灭等现象,引起了对国家和政府作用的重新思考,其重点在于政府的有效性问题。

没有一个有效的政府,就不可能实现经济社会的可持续发展。凯恩斯主义曾促使人们认识到一点,国家在经济社会发展中的功能不是经济增长的直接提供者、而是合作者、催化剂和促进者。但世界在变化,对政府职能的要求也在变化,不同国家因人口、资源、历史文化、政治传承等各自渊源的不同,对有效政府的需要也很不一样。例如,若把美国的民主政治原封不动地用到亚洲国家,效果就可能不同;而亚洲的某些威权政治文化在欧美国家也不会受欢迎。但每个政府都面临一个共同问题,即必须为国民提供可持续发展的方略、消除贫困、争取社会的稳定。在发达国家,政府对经济社会发展的干预主要是针对市场失灵方面的问题。而在发展中国家,政府的作用则要大得多,因为这些国家往往缺少基础性的公共物品和服务,如财产权的保护、道路的建设、基础医疗保健与基础教育等;如果政府不在改善公共物品和服务上努力,或者由于政府官员的贪污腐败,公共服务质量恶化,民众和企业就会相应地采用种种办法逃避税收,进而导致公共服务的进一步短缺或品质恶化,结果进入一种“马太效应”式的恶性循环。

世界银行的专家们对69个国家的企业家的调查显示,许多政府在履行其主要职能方面相当不称职,它们不能保护法律与秩序,不能保护财产权,而且在法规与政策的运用上没有预见性。投资者往往认为这种类型的政府不可信赖,结果这类国家经济社会的发展就失去了很多机会。一些国家现在正在利用公众舆论的力量,使法规更具有灵活性;并实行政府自我管理机制,选择有效的以市场为基础的政策工具等,以改善投资的软环境。

世界银行的专家们建议,可依两阶段进程来提高政府的有效性。在第一阶段,将政府的能力集中在可能而又应该完成的基础性工作上,即建立法律基础、避免政策环境被扭曲、投资于基本的社会服务和基础设施等,并与工商界和市民社会合作来提高政府有限的能力。其次,由于让垄断性的公共机构提供社会性服务不会产生好结果,所以可把基础设施及服务的融资与它们的运营区分开,并将公共事业中的竞争性和垄断部门分开,让私人企业参与公共部门的活动以增强竞争。第二个阶段是重振政府机构的活力。在许多发展中国家,制定法律易而执行法律难,设定政策目标后却缺乏达到这些目标所需之政策,而且立法和司法机构对行政机构的监督相当弱。重振政府机构的活力可从三方面入手。其一是有效地实施已有的法律法规,并缩减随意性的权力以减少腐败的机会;其二是将政府置于更激烈的竞争之下,政府内可改革官员的聘用制度、建立基于个人才干的内部晋升制度,同时鼓励私营的公共服务业与政府竞争;其三是使政府和人民的联系更密切,如允许人民有发言权、更广泛的参与政治经济生活的正常管道、谨慎地下放政府权力等。

一般来说,发达国家的政府都是比较有效的,用经济学语言来表达,即这些国家的政府向社会提供了“正供给”;而发展缓慢或陷入贫困的国家和地区之政府,则往往向社会提供了大量的“负供给”,影响甚至阻碍了经济社会的正常发展。从这方面来看,在重建政府作用方面,发展中国家及前社会主义国家确实面临着重大挑战。尽管如此,答案却只有一个:改革固然有风险,若不改革则将可能付出更大的社会代价。

【注释】
[1] 《周末》,1999年5月28日。
[2] 《中国经济时报》,1999年2月4日。
[3] 《中国市场经济报》,1996年11月2日。
[4] 《中国经济时报》,1998年12月7日,第1版。
[5] 《粤港信息日报》,1999年5月16日,第1版,数据由原点市场研究公司资料中心提供。
[6] 《中国经济时报》,1999年4月29日。
[7] 《中华工商时报》,1999年2月2日,第1版。
[8] 《港澳经济》,1999年4月号。
[9] 《中国经济时报》,1998年2月24日。
[10] 该事故导致6人死亡、11人重伤。据披露,通江县境内的危桥还有数座,如沙溪境内长约180余米的双拱空心石桥桥体石块下落,铁佛境内长滩大桥的桥体已下沉等。
[11] 原载《经济日报》,《深圳商报》1999年5月9日第10版转载,《南方都市报》1999年5月25日。
[12] 《中国经济时报》,1999年2月20日。
[13] 《深星时报》,1999年5月9日。
[14] 《中国市场经济报》,1999年4月22日,第6版。这些工程事故共造成289人死亡、253人重伤。
[15] 这次审计发现,严重挤占挪用收购资金等违反财经法规的案件达1,181起(《中华工商时报》,1998年12月7日,第2版);过去六年来,全国粮食收购款总共出现了2,140亿元的大窟窿,其中800多亿元挤占挪用,其余皆为亏损挂帐。(《中华工商时报》,1998年10月13日,第2版。)
[16] 社会保险(养老、医疗、失业)属社会福利性质,其改革在中国还刚起步,而费用的缴交属国家强制性,消费者并无选择,与其相关的问题不在本文讨论的范围,故此处不涉及。
[17] 改革前,住房、教育、医疗等是社会福利分配的一部分,基本上免费分配给职工,所以长期以来职工的工资只含有基本生活费、并不包含支付这类服务的费用。现在,在改革中,这些服务的成本逐步转移为个人支付,结果教育和医疗的价格成倍上涨,这方面费用的支出大大超出了消费者的承受能力。笔者曾对一些家庭月入万元以上、家庭固定资产几百万以上者作过口头调查,连这样的家庭都深感难以承受这两项费用的上涨幅度;这些家庭比较了国内外教育的“成本”和“效益”后,往往干脆选择让孩子出国留学、接受教育,一半以上的家庭在中学阶段即让孩子出国。以此观之,只要国内的教育“改革”局限于收费与扩大规模这两项上,大涨价而不改革体制、不改善服务,那么这些流出国的钱是决不会再回流的。
[18] 养一台国产车的全年费用(包括车险、养路费用、汽油、维修、停车费用、车位费等)一般在1500至2000元,这大大超越了一般人的消费能力。
[19] 《中国经济时报》,1999年4月29日,第1版。
[20] “负供给”概念由张祥平先生首创,本文借用。见张祥平,“从一阶均衡到二阶均衡——经济分析框架的扩展和若干结论”,《中国社会科学季刊》(香港)1998年夏季号。

当代中国研究
MCS 1999 Issue 4

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