朱毓朝
加拿大里贾纳大学政治系副教授

一、“人权外交”产生的国际背景
二、中国政府的人权观之特殊性及其表述
三、“人权外交”的具体形式及其影响
四、“人权外交”的作用为何日见弱化?
五、“人权外交”之得与失
六、“人权外交”需要寻找新的形式与着力点

自20世纪80年代以来,在中国的对外关系中,特别是与西方国家的外交以及西方国家对中国的国际政策中,“人权外交”成为重要的组成部分。尽管近年来中国的国际地位随着经济实力的增长迅速提高,对西方来说,中国的国际战略地位更显重要,但在中国的对外关系中,中国和西方国家在中国国内人权问题上的分歧仍然广泛存在,“人权外交”仍是中外关系中无法回避的问题。

一、“人权外交”产生的国际背景

“人权外交”,顾名思义就是在外交政策中强调人权价值,以改进相关国家的人权状况为目的的外交行为和国际政策。自从1948年联合国发表《世界人权宣言》以来,特别是冷战结束之后,有关人权的普世价值及其政治文化价值,在国际社会已经没有太多原则上的争议。但对“人权外交”的具体内容和形式却一直存在巨大的分歧。就对中国的政策而言,西方国家一直把中国的人权状况作为重要的政治问题来对待。中国政府对西方国家将人权放置于外交政策中的重要位置上这一点,一直感到棘手并严重不满,对此实行反批评策略。中国与西方国家之间在人权问题上的争议凸现了双方在价值观和政治意识形态上的分野,为此双方都花费大量人力、物力和外交资源多方周旋。但从“人权外交”的效果来看,这样的外交政策是否真正促进了中国的人权状况改善,却难有定论。因此,“人权外交”的经验值得讨论。

分析“人权外交”,有几个基本问题必须明确:

首先,人权具有普世价值,否则就不需要制订从《日内瓦公约》开始的那一系列国际人权公约来宣示人权原则和约束世界各国的相关行为了。在这个意义上说,人权问题无论在任何国家的国内政治还是国际政策上都应该有独立价值,不应该从属或者服务于其它价值目标,比如经济发展、贸易、军事合作、甚至国家主权。进而言之,人权问题的独立价值是一种发展趋势,这无论从现代国际关系和国际组织的发展,还是国际法和国际伦理标准的变化都可以看出来。人的本体价值高于一切,对基本人权的维护应该是超越国家和民族的。因此,在一个国家的外交政策中反映人权价值观是合理的,否则就没有今天的“国际社会”一说。因为不同国家要在这个国际社会中共存,需要建立一定的伦理标准与基本的行为准则,保护基本人权的人道主义原则就是其中之一 。

其次,人权状态的国别差异依然存在。人权的普遍标准处在变化和不断进步当中,有关人权的内容也不断丰富。虽然大趋势是朝向同一的普世标准,但因为各个国家自身的历史、文化、政治、社会经济发展水平的不同,意识形态和政治制度的区别,对人权标准的具体认知上的差距、人权状况上的差距依然存在。这就是东西方国家之间在人权问题上一直颇多争议的原因所在。必须承认,在现今世界,极端违背基本人权的政权越来越少,这一事实说明国际人权原则正在逐渐被越来越多的国家所接受。

在当今的国际社会中,一个国家的政府是否善待本国国民,从政治权利、社会福利、经济平等、法律保护、文化多元的角度,都可以建立评价其人权状况的标准。通过参考各个国家的具体情况和历史条件,人们可以对其人权状况作出比较客观的评价。比如该国政府的权力是否有结构和制度上的规范和限制;该国民众是否有通过民主选举选择政府的权力;该国的司法系统是否独立;民众的基本权利能否通过公正的司法程序得到保护;该国在其经济基础允许的条件下有没有给民众提供基本的社会福利,特别是旨在保护弱势群体的社会再分配政策;该国政府有没有实行族群平等,等等。但是,人权问题本身并不能简单地划出“有就全有、没有就全没有”的分野;何况,由于人权的发展性和多维性,经常出现的情况是,一个国家可能在人权保护的有些方面比较好,但在其他方面就比较差。关键在于,是不是所有的人权都有普遍标准?在这些普遍的人权标准中,不同的人权比如政治权、社会权、经济权之间的相互关系如何?有没有背离关系?由此观之,中国和西方民主国家之间一直没有一个所有国家都接受的共同标准,相关的分歧也一直是“人权外交”争议的焦点。

二、中国政府的人权观之特殊性及其表述

概言之,中国与西方在人权观上的分歧主要集中于三个方面:

第一,西方主流意见认为人权原则是普世性的,而中国更强调人权价值观有文化相对性;

第二,西方人权观以个体自由和个人权利为核心,而中国更强调集体权力,以及公民义务与权利(事实上是义务远重于权利)的统一;

第三,西方人权观注重政治权利与言论自由、出版自由、结社自由、集会自由等公民权利,而中国的人权观则强调在发展中国家首先要解决的是生存权,以及强调经济权、社会权和文化权等内容比较含糊的权利。

在这些分歧中,比较有影响且常被用来对抗西方人权观点的,是建立于文化相对主义基础上的“亚洲价值论”。此论的主要阐述者包括新加坡前总理李光耀和马来西亚前总理马哈蒂尔。也许是主要基于意识形态的原因――共产主义的革命意识形态与中国传统价值并不相容,所以在很长一段时间内,中国政府并没有公开表示支持“亚洲价值论”的观点,而是不承认人权的普世性并强调马克思主义所说的“阶级性”和文化差异决定的相对性。

从90年代中期开始,在越来越频密的国际人权讨论中,中国政府表面上逐渐接受人权普世性的看法,但仍然强调在人权问题上的历史文化传统和具体社会条件。中国政府在人权问题上用来对抗西方的观点有二:一是中国是发展中国家,需要首先解决经济发展和百姓的温饱问题;二是基于对中国近代史上外国帝国主义强权持续对中国侵略、控制、干涉的历史事实的认知,中国政府认为主权问题也是中国的集体人权问题;西方国家在人权问题上对中国的批评很大程度上是一种新形式的干涉主义,是“颜色革命”和“和平演变”的重要组成部分。由于中国的教育系统与媒体都承担着意识形态灌输功能,于是,通过中国政府及各类媒体的宣传和以学校政治教育为中心的政治社会化过程,这两大观点在当今中国社会仍然具有很大影响。

三、“人权外交”的具体形式及其影响

自80年代后期开始,中国政府被迫在表面上接受了人权问题是对外关系的重要内容这一国际共识,但在处理“人权外交”上的经验也日渐丰富,手段日益圆熟。在具体的“人权外交”中,中国政府主要采取三种处理方式和一种不以人权为题目的附加外交方式。

第一是多边行为,主要是拉拢发展中国家(包括不少人权纪录恶劣的国家),形成“统一战线”,在联合国人权委员会上阻挡或制止有关中国人权状况的提案的提出和通过,其主要的说辞就是“人权问题归根结底是一国的内政问题”。这一策略非常奏效,无论是在联合国原来的“人权委员会”还是其改组后的“人权理事会”,中国政府在这方面都取得了“成功”。每次“成功”后,中国政府就要在国内报刊上大加渲染地宣传一番,说西方某些国家“反华人权议案”失败等等。当然,中国政府也需要对这些与之合作的国家作出相应的回报,在“人权委员会”(现名为“人权理事会”)上阻止谴责制裁“兄弟友好国家”的提案通过。

第二是双边行为,就是与特定的西方国家在具体的人权问题上交涉,讨价还价,最后达成某些协议,如将一些中国政治异见者、人权活动人士用不同的名目遣送出境,特别是送往美国,这等于是一种政治放逐。

第三是在双边关系中加入“人权外交”的内容,比如建立和保持双边委员会层次的讨论,也包括安排一些与人权相关的合作项目,比如律师、法官、工会人士培训,联合出版人权研究刊物等等。

于中国政府而言,所谓“不以人权为题目的附加外交方式”就是打经济牌。例如,用大量的商业合同来对西方国家的对华政策施加影响,吸引对方,像购买飞机、核电站、让外资参与中国高速铁路或其他类型的大型基建项目等。这类经济刺激的方式一般不是直接针对西方国家对中国人权问题的关注,而是包含有各种战略考虑。例如,几年前中国特别侧重发展与法、德两国的经济关系,目标是希望通过这两国在欧盟的影响力,结束欧盟的武器禁运等问题,而人权问题只是附加性考虑。一般来说,这些采购和商业合同本来就是中国经济发展的需要,中国政府不过是在选择把订单给哪个国家的问题上运用政治技巧,试图用订单或大型贸易合同去换取个别国家在人权问题上的让步。出于形象方面的考虑,中国政府一般不会宣扬这类用经济手段作外交杠杆的手法,但这确实是国际交往中常见的一种利益交换,“只可意会,不可言传”。

考量这三种人权外交方式对中国所产生的影响,可以看到:

第一种只是停留在外交争斗层次,显然未能对改善中国国内的人权状况产生什么实际影响。即便是中国的人权状况在联合国的人权会议上被讨论和检讨,也不见得令中国的人权状况真正受到国际社会的广泛关注或导致中国国内出现积极的实质性变化。实际上,这种人权外交往往被中国政府成功地在国内宣传成中国的“胜利”。这种宣传把国际社会对中国人权状况的关注描述为“国际反华势力干涉中国主权”的举动,因而严重损害了国际社会人权活动的形象,扭曲了关注中国人权问题的活动之目的和价值。由于中国可以利用由一些发展中国家组成的“统一战线”来与西方争斗,“人权外交”常常演变为广义的“东西对抗”或“南北对抗”。尽管批评者提醒人们注意一个事实,即在联合国“人权委员会”(“人权理事会”)上投票支持中国的大多是亚非拉的非民主国家,但也有必要承认,除了中国利用外援等利益手段引诱这些国家之外,这些国家在对自身历史的认知以及对主权和人权孰高孰低的看法上,也确实与西方国家很不相同――在纪念《世界人权宣言》50周年时各大洲发布的《人权共同声明》,确实反映出西方国家与其它大洲之间在人权的看法上存在较大差异。

第二类“人权外交”可以改善一些中国人权活动人士及著名的政治反对派人士的个人境况,也表明了国际社会对这些人士的关注,使得中国政府不能无所顾忌地残酷对待他们。但无论最后的协议安排如何,此类交涉并未改变中国政府的国内政策,人权人士或政治反对派在国内仍然继续受到严厉的镇压。当这些被中国政府视为“麻烦制造者”的人士离开中国后,他们对国内的政治影响也日见微弱,国内民众对这些被政府冠以“海外反华势力”之名的异议人士也日渐隔膜。所以,这类”人权外交”尽管是必要的,但对改进中国整体上的人权状况的效果也是有限的。

第三类情况则比较复杂,如果将中国人权状况的改善视为一个综合性问题,不仅是言论、集会与结社自由,不仅是政治民主,而且包括劳工权利、法治社会的建立、维护民众的基本权利如财产权、教育权、居住权、迁徙权等,“人权外交”的有些双边活动在促进中国人权改善方面还是能起一些推动作用的。问题在于,中国政府的有关部门(也包括西方的一些相关组织)经常把这类人权合作当成政治作秀,并不想将其真正落实到体制层面,这样一来其效果就大打折扣。中国政府很技巧地将“人权外交”的重心放置在这类内容上,给外界造成中国在人权问题上已经比较开放、合作的幻象。由于中国方面参与这类人权对话或代表国内牵头的是外交部,而外交部的主要职能是在国际交往中维护中国政府的利益和形象,改善国内人权超出了它的职权范围,所以,那种有政府背景的与人权相关的双边国际合作对改善国内人权状况并没有多少实际效果。但对于西方和中国的“人权外交”而言,这也许是目前最为开放而又最少对抗性的渠道了。

从西方的视角观之,上述三方面的活动也是民主国家对中国的“人权外交”的主要方式,不过各国的侧重点不同。比如,美国在第二类形式中参与较多,而且是主要的接受和保护中国人权活动人士及异议人士的国家;而欧洲国家,特别是北欧国家及加拿大、澳大利亚等,则比较注重第三种形式,中国从90年代后半期开始与许多西方国家在人权问题上建立了经常性的双边对话渠道,以换取它们不在联合国人权会议上对中国的人权状态提出批评议案。特别值得注意的是,在“人权外交”的具体内容上,对中国的少数民族如西藏、新疆的人权问题,欧洲国家相对强调得多一些,与中国的争议也比较大,因为中国政府并不认为西藏、新疆这样的问题是人权问题,而将其归为国家主权和领土完整问题。中国政府的这一观点在中国以汉民族为主体的社会上还是有很大支持度的。

四、“人权外交”的作用为何日见弱化?

在西方对中国的“人权外交”中,争议较大的是人权与其它国际关系如贸易和武器禁运挂钩的问题。20世纪90年代中美之间最大的经常性问题就是每年国会和白宫在继续给予中国“最惠国待遇”上的争吵,焦点就是要将此问题与人权状况挂钩,这种情形直到克林顿政府取消了每年审核中国最惠国待遇的政策、以及中国进入世贸组织后才告结束。对这个问题的评价有两个着眼点。

其一是所谓的“贸易能促进经济自由、经济自由会促进人权进步”之说,持此说者支持贸易交往与合作,反对将贸易与人权挂钩,或用贸易条件作为一种外交武器来压中国在人权问题上让步。其实这种看法的基础是脆弱的,经济发展不一定直接促进人权改善,并没有充分证据证明两者之间有必然联系。以中国为例,经济发展反而在一段时间内加强了威权政府的实力,使其更有能力与信心拒绝政治改革。当然,用贸易条件作为改善人权的压力武器,其有效性也值得怀疑,因为这种做法容易混淆人权政策的目的性,并分散对人权的政治支持基础。也就是说,把贸易与人权连接在一起后,由于更多的利益主体被卷入进来,会造成超出人权问题范畴的政治复杂性。比如,在“最惠国待遇”问题上的民族主义因素的影响,及其对中国就业状况的影响等,这些对改进人权的目标有时反而有分化和削弱作用。

第二个着眼点需要从美国的政治环境出发来认识。在美国的行政部门与立法机构之间,中国的人权状况曾经是一个重大的政策争议话题,特别是当白宫和国会分别被不同的政党控制的情况下。不可否认,在西方国家与中国打交道时,提出中国的人权问题会起到提醒中国政府的作用,不过当这一议题日渐成为一种经常性的外交话题时,对它的反复强调事实上表明,西方国家面对顽强地捍卫其政治制度的中国政府,缺乏真正有效的政策手段。

以上的简单讨论只是想说明,目前“人权外交”的最大问题在于,人权议题本身的独立价值被淹没在反复频繁的政府间交涉当中,更多地变成了外交语言的附加物或是其他外交问题的筹码――无论从西方还是从中国政府的政策来看都是如此。根据现阶段“人权外交”的几种形式的效果来看,它促进中国人权改善的作用只能是有限的。正因为如此,近年来中国政府在抓捕与虐待异议人士或维权人士时,往往毫不顾及西方国家舆论的批评。

五、“人权外交”之得与失

那么“人权外交”还有存在的价值吗?要回答这个问题,需要先分析近几年中国的人权现状:如果此现状确有改善,那促进其改善的原因是什么?如果在某些方面有退步,这些退步又因何而起?外界的压力(包括“人权外交”)在促使中国人权状态改善方面究竟起了何种作用?说得直白一点,即国际因素对中国的人权状况改善到底有多少直接的帮助?

法国1789年“人权宣言”第16章用“凡权利无保障,权力无分立之社会便无宪法”的声明昭示,现代宪政体制下宪法的核心是“保障人权、限制权力”。这两项原则密不可分,因为对人权的主要威胁来自政府的公共权力,人权状况恶化大都是在政府滥用权力、遭到民众抵抗或民众无力抗争的情况下发生的;不能有效地制衡政府的权力,就无法真正保障人权。与此同时,宪法若不能以有效地保障公民权利并限制政府权力为宗旨,这样的国家便不可能建立宪政制度。从这个角度看,中国的现行政治制度在保障人权方面尤其是限制政府权力方面,其缺失无疑是非常明显的,可以说中国是有名义上的宪法但并无宪政。而没有宪政,就意味着并未建立起保障人权的制度架构,这是中国的人权问题的根本原因。在具体的权利保障方面,比如经济自由、文化自由、社会公平原则和法治社会的建立等,自80年代以来中国通过立法和政策的形式作出了一些朝向人权保障目标的改善,比如《刑法》和《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》和《民事诉讼法》都注入了程序正义的因素,使中国法律制度朝向现代化迈进了一步。但必须看到,这些进步与“人权外交”没有太多直接的关联,其出发点、原动力大都是来自中国社会自身发展的需要和一些政治、法律界进步人士的要求和主张。

中国政府宣传其人权政策有以下几个基本原则:强调生存权、发展权的首要性;强调国家主权在保障人权上的重要性;强调社会集体利益、国家整体利益高于个人利益;强调义务和权利的统一。的确,生存权、发展权是发展中国家人权最起码的标准,没有民众经济上的基本生活条件,就谈不上其它方面的发展。在发展中国家有限的物质条件下,政府必需创造条件保证实现公民经济发展方面的基本权利,其中包括从事经济活动的自由、免于过度贫困的社会保障以及体现社会公正的国民收入再分配等。从中国政府近十几年推动经济高速发展的成绩看,中国人的生存权、发展权有较大的改善。但是,中国政府在宣传其人权政策时,故意把生存权、发展权与政治权利、公民权利对立起来,好像为了保障生存权、发展权,就一定要牺牲公民的政治权利和公民权利。其实,无论从逻辑上还是从实际经验来看,生存权、发展权与政治权利、公民权利之间根本就不是对立关系,而是相辅相成的。所以有国际人权学者一针见血地指出,如果人为地要求本国人民在生存权与政治权、公民权两者间作非此既彼的选择,那么人们为了起码的生存当然会选择生存权而放弃公民权与政治权。然而,把人权的标准和公民的尊严降低到仅仅维持生存的水平,这种作法本身就是对国际公认的人权价值观的一种亵渎。

中国在生存权和发展权上取得的进展,主要是经济改革的结果,而非外界在“人权外交”上的压力所致。值得注意的是,在经济改革的名义下,中国政府推行的一些经济政策也造成了基本人权方面的严重退步,比如,近10年来高等教育的产业化、医疗事业的市场化所带来的严重恶果,就是民众的受教育和获得必要的卫生保健等基本权利遭到了剥夺。然而,这些问题并未成为“人权外交”关注的对象,“人权外交”关注的核心问题是中国人的政治权利,但由于中国政府拒绝政治体制改革,经济改革以来中国人的政治权利基本没有得到什么改善。同样,“人权外交“的另一些关注点,如在新闻自由、出版自由、集会结社自由等公民权利方面,中国近年来的进展不仅非常缓慢,甚至还出现了“进一步退两步”的情况。由此可见,“人权外交”所起的作用相当有限。

当然,中国政府对人权问题特别是国际人权公约的态度也确实发生了变化,从最开始基本上拒绝接受人权的普世性,到后来不得不签订了国际人权公约,这一过程反映出中国政府在国际压力下面对人权问题放弃了完全的对抗立场。从中国政府小心翼翼地在国内法律程序上确认两个重要人权公约――《国际文化、社会和经济权利公约》和《国际政治和公民权利公约》的作法来看,比如在立法系统(全国人大)最后确认《国际文化、社会和经济权利公约》的同时,特别加入了有关工人自由组织工会的限制性保留条款,中国政府显然清楚地了解,这些公约的人权保护内容具有正当性和严肃性,中国政府一方面不得不承认这些国际公约,一方面又不想让这些公约在中国真正发挥作用。从2008年北京奥运会前夕中国对苏丹达富尔地区人道危机的态度的转变,可以观察到中国政府默认了国际社会对它国人权问题关注的正当性和重要性。但这并不意味着,中国政府准备在国内人权问题上软化自己的立场。

六、“人权外交”需要寻找新的形式与着力点

通过以上对中国近年人权状况变化的简单分析,可以看到,中国国内的人权状况的改善与否,其实与“人权外交”的直接关联是有限的。那么西方国家是否就应该放弃对中国的“人权外交”呢?事情远非那么简单。最关键的问题是,必须清楚地认清,通过什么途径才能最有效地推动中国人权状况的改善。

首先,人权概念是有其独立价值的,人权问题更是一个现代国际关系中带根本性的有关人类社会共同价值观、行为准则、国际伦理的原则问题。所以“人权外交”应该在国际交往中有一席独立的位置,但应当尽量不把它与贸易等其他外交目标相混淆,或将其用作其他外交目标的筹码。一方面,西方国家在中国的人权问题上应该理直气壮地坚持基本原则,比如提醒中国政府履行已经签约参与的国际人权公约的条约义务和责任,按照自己的承诺依法治国;但另外一方面也要强调,因为人权问题方面国际条约义务上的共同标准和相互性,中国应当意识到,“人权外交”并非单向的西方对中国的行为,而是合作的有共同利益的行为。

其次,推动相关国家人权改善的前提条件是,要让国际人权政策的接受者(包括政府和民众)认可“人权外交”推动者的真诚性和正当性。一方面“人权外交”的行为方式要坦率;另一方面,要防止接受者将西方国家对其人权的评论和建议看作是站在道德高地教诲他人的单向行为。应该找到更有效、更具针对性的人权对话方式,比如说在双边人权合作的项目中建立可操作性强的目标。比如,用自己国家以往在人权相关领域的经验帮助中国,如建立培训法官、律师的交流项目,建立帮助改善劳工制度的官方、非官方渠道,这样才能推动中国人权状态的改善。当然,这都需要中国政府的正面回应与合作,否则,即使有社会力量愿意与国外合作,也只能困难重重动辄得咎。

国际社会帮助中国改善人权的合作,可谓“道路阻且长”。目前的问题是,要为“人权外交”重新找到新的形式与新的着力点。外界当然不应该在中国国内的人权问题上保持沉默,但需要警惕的是,西方国家的人权政策正被中国政府刻意渲染成一种站在道德高地上的教诲,一种别有用心的“颜色革命”,并将此概念通过媒体宣传与教育系统灌输到民众头脑中,这会大大削减“人权外交”的实质效果。只有当中国人中的大多数人日益觉悟,愿意努力追求建设一个公平、公正的社会,建立一个保护人权和享有政治民主的政治制度,外界的帮助与努力才能发挥充分的促进作用。

当代中国研究
MCS 2008 Issue 3

By editor