——清华大学学生农村调查报告之分析(四)

时间:2004-7-8 8:22:49
来源:农友
作者:秦晖

“农民负担”在我国当前农村发展诸问题中并不是最深层的问题,但可能是最敏感的问题。本次调查在这方面也有不少收获。

一、农民收人究竟几何?

众所周知,我国法定的“农民负担”水平是以农民收入水平为依据的,即所谓“不得超过纯收入的5%”。但农民收入、尤其是扣除生产成本后的“纯收入”的计算历来是统计工作中的难题。在国外农业经济学中影响很大的组织——生产学派认为,农民家庭经济中没有劳动成本概念,因此根本无所谓“纯收入”之说,而只能统计出“总报酬”。这种书生之论固然不足为现实统计工作之据,但我们讲的农户“纯收入”与企业经济中不仅扣除了生产过程中物质价值投入,也扣除了劳动价值投入的纯收入(利润)概念是两回事。如果按后一概念,相当数量的农户便成了零收入的甚或是“亏本”的“非理性经济”,这当然没有什么意义。但作为社会扣除与二次分配的依据,农户“纯收入”不能具有相同数额的企业(包括农业企业)收入那样的负担能力,却是显而易见的。

这样的“纯收入”到底有多少?这仍然是个问题。本次调查对6省8县19个社区224户农户提出了“您家近年来家庭总收入是多少”的问题,结果只有5县117户提供了有效回答。分县统计如下:

样本农户家庭年度总收人(元)

县名 | 新都  雷山  望成  眉山  田林  合计

样本数 | 16   17   26   38   20   117

户均人口| 4.0   5.88  4.77  4.87  4.55  4.81

户均年度总收入

1994 | 11687  3077  7704  10844  3071 7912

1992 | 7500  1907  6913  10222  1779 6463

1988 | --  1692  4304  5500  --  3495

1984 | --   638  3054  1500  --  2186

1978 | --   392  4621(?) 500  --  1500(?)

(注:1988年及以前只有少量样本户数据)

表中所列是“总收入”,纯收入还应减去当年生产成本,但这一项数据只有极少数样本户能够给出,不少农户直接宣称这个数字没法算。一些县(如眉县)接受调查的农村基层干部还明确表示他们在报表中“农民人均纯收入”一栏实际上填的是农民总收入,不把生产开支剔除。“关于农村的各种指标以农民人均纯收入和企业总产值为最虚”,他们自己对这种填法也颇有怨言。

调查中我们试图与一些农户算纯收入账,结果还发现了另一问题“近年来由于农业生产资料价格猛涨和其它原因,农户生产开支比生活开支上升快得多,农户总收入扣除本年生产开支还是扣除下年生产开支,结果大不一样。而在生产信贷不发达的条件下(我们调查的社区中农民极少有用贷款进行生产性投入的),农民本年开支总是由上年收入支付的,相应的本年收入则要用于下年开支。这与我们原来的算法(本年收入减法本年开支)相比,往往又有 10~ 20% 之差。

实际上,前述“各项指标以农民人均纯收入和企业总产值为最虚”之语还需具体分析。各种迹象表明,如果说对于乡镇企业产值、利润的统计水分具有双向性(由于利益关系,基层对这种产值、利润除虚报外也还有瞒服、少报的倾向,以便更多地保留社区精英可支配的资源),那么对于农户收入的统计水分则通常是单向的,因为少报这种收入不会增加社区精英可支配的财力,反而会增加提取“提留”的难度。因此对这一指标的统计误差很少有“双向互相抵消”的可能。

由此看来,对有关农户“纯收入”的估计买在应当谨慎些。毫无疑问,改革年代里农户收入的增长是明显的,这从上表所列农户“总收入”的动态统计(按:该表未考虑物价因素)中可以看出,更可以从农村消费品与生产资料销售额乃至农村储蓄总额的增长中看出。笔者认为,对于判断农民收入增长的相对趋势而言,后两项指标比报表中直接给出的“收入”数字更说明问题,但对于某一年份农户纯收人的绝对值估计而言,这些指标便难以提供帮肋了。

二、“农民负担”知多少

这样的农民收入水平其承受的“负担”是多少?这是另一个难以统计的指标。

调查中农民普遍对“负担过重”反映强烈。在“您觉得目前农民最满意的是什么”一问中,答“收入增加”的为36%;答“政策稳定而宽松”的有61%;答“干部作风好”的有14%;而答“负担减轻”与“社会秩序好”的为数最少:两者均只有 9%;另外 11%的答卷者表示没有什么最满意的(答案可选二个,故总和超过100%,下同)。另一方面,对“目前农民最不满意的是什么”一问,回答“负担加重”的最多,达48%,远超过“社会秩序差”(41%)、“干部作风不好”(40%)、“收入难以增加”(3%)、“市场风险大””(11%)、“政策多变”(9%)和“其它”(具体有“计划生育”等共占 6%)等。

那么,这种“负担”究竟重到什么程度?调查中只有gi户农户对“您家近年来各种负担(税收、提留、各种摊派等)占总收入的百分比”一问提供数据回答,但这一数值高得令人诧异:总平均1994年达43.4%,1993年达34.8%,1992年达30%。

大多数受访农户未提供上项数据,但回答了“如果上项数字难以算出,那么您觉得近三年来负担更轻了还是重了”的问题,而回答也呈一面倒之势:在总计204份回答中,72%答“加重”, 7%答“减轻”, 19%答“无变化”, 3%答“不知道”。

各地受调查户均是认定“负担加重”的远远超过认为“负担减轻”的,而且除永康外其余7县答“加重”的均超过半数,内有3县且众口一词公认“加重”而无一表示“减轻”。永康的例外则是由于该市受调查的芝英镇是个发达的乡村工业区,几无严格意义上的“农民”可言。但这一例外却显示出一个事实,即近来人们谈论的“农民负担加重”主要是就农业负担而言,工商“农民”相对地少有“加重”感(不过也没有“减轻”感,而是持一种较不关心的态度)。此点的意义下文将论及。

另外,就地区而言,反映出越是贫困地区“农民负担”问题越严重,至少农民认为如此。强调负担加重的“一面倒”程度,以西部省份的西充、新都、雷山、田林为最甚,中部的望城、新化、眉县次之,而东部发达省份的永康最弱。

三、何谓“负担”?如何“负担”?

前述那部分关于“各种负担占总收入的百分比”的答卷中,不仅相对趋势总的来说逐年增加,而且绝对数值更是惊人,它不仅远高于国家政策规定的“人均纯收入的5%”的上限,高于各地的报表数据,而且也高干近年来一些学术研究提供的数值。那么这些数据是否有意义?这要从两方面看。首先,这些数据的社会心理学意义是肯定的,即它显示了受调查者对负担程度的主观判断(不论其正确与否)与正式的统计有相当大的差距。其次,这些数据是否具有经济学意义,即是否可以作为经济数据看待?这就要弄清楚这些受调查农户所认为的“负担”究竟是什么。

从一些个案看,国家与社区征收的制度性“负担”虽然一般都高于报表数据,但远不致于如上述答卷之甚。这里所谓的“制度性”是笔者所用的概念,它不仅包括我们通常讲的政策允许的合法负担,(如国税与“三提五统”之类),也包括各地基层“土政策”规定的各种例行负担,如按人头、按户或按田亩征收的各种摊派等。两者合计也就是城里人心目中“农民负担”的全部内容。这些负担的程度可以从以下案例看出:

新都县J村的家计调查显示,1994年这里人均交纳了各种税费277元。该村样本户当年户均人口 4人,户均总收入11687元,制度性负担率为总收入的9.5%。

新化县S村的家计调查显示,1994年这里人均上缴30元左右。该村户均年收入2000元左右,以五口之家计,则负担率约为7.5%。

西充县X镇、G乡的村民计算,1994年人均共上缴85元左右,1995年达90~100元。据报表数字,1994年X镇“人均纯收入”470元,G乡为480元(均“含打工收入”)。报表与村民的算法综合,提出负担率为17.7~21%之间。

湖南衡南县H村1995年人均上缴总额达220多元,一个五口之家全年支付了1100元。据说该村农民积欠甚多,以至上年“国家发放的预购定金几乎没有一分钱落入农民手中,全被村公所扣下,克抵往年农户所欠的各种税款”。

如此等等。这些案例中农民全年各种制度性负担总额均已明显超过“纯收入5%”的政策界限,但并没有达到总收入的30~40%之高。

然而问题在于许多地方农民每年除了上述制度性负担外,还有另一类支出;在城里人眼里它或许属于消费范畴.们农民仍把它归之于对“上面”的负担。分析起采,农氏的见解也并非没有道理,因为这些支出显然不属子正常的生产性开支或生活消费,也不属于生老病死、应付意外或传统礼仪性开支,而是一种若非农民本可不交的、身份性的社会扣除。

反常的“教育费用”即是明显的例子。我国实行9年制义务教育,但实际上如今无论城乡上学都多少要交钱,我们对此也能够理解。问题在于许多地方农村教育收费明显高于城市,而且往往是在普遍征收的“教育经费”摊派(这属于上交所说的“制度性负担”之列)被禁止之后,转嫁到学生头上,以学费之类的名义征收的。因此农民不视之为消费开支,而视之为制度性负担的一种转移形式(本又姑且名之曰非制度性负担),其实是不无道理的。本次调查中令人感触的一点是,在相当部分的社区农民,一提到“负担”,首先抱怨的既不是国税或提留,也不是例行的摊派,而是这种反常的“教育费用”:

“现在负担太重!一个孩子上小学一年就是好几百,如果上中学要寄宿,则一年要好几千……如果没人外出捞钱的话,就只好先卖掉谷子,结果到下年上半年就连饭都没吃的T。”(望城县 D村访谈录)

“农民负担么?你看:一个小学生每学期交的学费高到200多元,一个初中生则要300多元。有两个子女上学的话,一年下来要花1000多元,供孩子念书,这对我们这里平均收入不过两千元左右的家庭来讲负担怎能不重?我们村不少小孩就因负担不起,不能不退学了……”(新化县S村访谈录)

当调查者解释说我们讲的“负担”是指税收提留之类,学费似不能算时,一位村支书说:“不算负担?你看县城的孩子上学就不要那么多钱,这不是我们农民才有这种负担么?”这种“非制度性负担”除“学费”外还有种种形式。如眉县,国家明文规定的电费最高为0. 30元/度,但调查村农民用电却要收 0. 90元/度。当地农民跑运输,手续再齐全,也是见一次交警交一次钱,但城里的公家车却无此烦恼。据说这是国营运输企业竞争不过这些农民车而“采取行政和经济手段加以干预”所致。这类只因是农民而有的非正常开支,虽然不是按人、按户或按亩的制度性征收,却显然是“农民负担”。如果把它们都计入,则“农民负担”比率达到农民自己估计的那种水平并不是不可想像的。

总之,在许多情况下,农民认定的“农民负担”内涵与我们认定的不一样,而要真正理解农民负担问题,就不能忽视这一内涵。

农民负担是如何征收的?这似乎无一定之规。按人、按户、按劳、按地乃至按事征收都曾在各地不同程度地实行。改革初年由于份地按人均分,人地一体,“负担”因而也以按人分摊为主。近年来土地流转增加,份地平分职能弱化,人地有分离之势,许多农村的“负担”也由按人分摊为主转变为按地亩分摊为主,这与历史上我国古代均田制瓦解后赋税制的主流发生由户口税向土地税演变的宏观趋势(所谓“摊丁入亩”)相似。对于传统农业社会而言,按土地负担几乎就是按财力负担,应当说是很合理的。然而早在我国古代晚期商品经济有所活跃以后,这种负担方式便已显示出弊病,即农村的工商大户“家资巨万无一城之殖,则对国家终岁不输一钱”。改革时代市场经济潮兴,农村非农产业崛起,这种负担方式问题就更大。本次调查中我们在好几处都听到有关意见,如望城县D村村干部认为,当地富户专跑生意,多不要田或少要田,而贫困户以农为生,往往种田较多。由于负担按地计征,富有者不负担或少负担,贫困户反而成了主要的负担者。

D村本村并无企业,村干部也是种田人i对此感同身受。然而当前农村中更普遍的情况是:相对于群众而言干部更多地从事非农产业。在这种情况下,上述负担方式便在一定程度上具有了对他们“优免”的性质,而对此的抱怨也就更多地来自普通村民。

在负担“属地化”的情况下,明确田亩分布(即传统社会所谓“均定因赋”)便十分重要,然而一些地方对此缺乏重视。如河南登封县Y村土地多年来屡经变迁,面积已减少约200亩,但上级一般仍按1978年的情况来计征。目前农村土地流转率不大,这类问题不突出,但随着改革的深化,要素市场的形成,“均定田赋”的问题应当引起注意,以免像传统社会常见的那样,出现有人种“无赋之田”,有人纳“无田之赋”的不公正现象。

在负担属地化条件下,“土地改革”必然导致负担办法的改变。近年来“两田制”在许多农村中出现,湖北当阳农村便随之产生了这样的办法:每户按人口留少量口粮田,其余土地村里收上来,然后按好坏租(村民称为“卖”)给农民,每年种地前必须先交“买”地钱,钱多的家庭通过竞争就可以多种。这个办法有利于扩大农场规模以提高效率;但也有村民认为此举实际上是通过招标式竞争提高土地税,而且是提前预征(即改收获后交为种地前交),因而增加了农民负担。笔者觉得如果竞争过程确实公平,此举还是利多弊少的。

四、新“一条鞭”法:“负担”改革的方向?

“制度性负担”过重、“非制度性负担”的存在与负担方式的不尽合理(如“属地化”具有的缺陷)常为农民所抱怨,然而当前农民负担问题最大的方面还是无序化之弊。“明税轻、暗税重,杂费、摊派无底洞”是最令农民不满的。历史上的“摊了入亩”虽在操作时也有多样化,但总的制度还是统一的,而当前农民负担方式虽有些主流趋势(如属地化等),但除了“纯收入5%”的上限等若干三令五申的规定外,并没有一个统一的征收模式。由于种种原因,我国农村目前新旧过渡时期的社会扣除(即“负担”体制不仅比改革前的公社时代复杂,比发达市场经济国家混乱,甚至与历史上传统时代相比也更加五花八门,其自行其是的程度恐怕是我国历史上在和平统一条件下罕见的。这里好的是过渡时期的制度探索有了空间,不好的是营私舞弊之徒有漏洞可钻。

减少对农村的索取,乃至对农业实行“反哺”,应当是解决农民负担问题的长远方向。但在国家与社区财政需求仍有一定刚性、不能不“量出制入”、维持一定索取规模的情况下,改善索取机制、明确征收规范,使农民交纳的钱物能财尽其用,不至于流失或饱私囊,便成了当务之急。针对“明税轻、暗税重,杂费、摊派无底洞”之弊,目前“并税除费加返还”的改革方向似乎成了“农民负担”改革的主要思路。它主张增虽明税,取消杂费,归并税种,简化税则,使农民易知,国家易察,书吏难以舞弊,税额不致流失。这样财政收入不减(甚至可能增加),而农民却可免于“无底洞”之苦。近年来,这项改革已在一批试点县推行并初见成效,行政部门与学术理论界都对此看好。

然而从历史经验看,“并税除费”式改革有其局限性,其短期效果与长期影响常互悖。从我们本次调查的结果看,“并税除费”如果不与其它深层次改革相配套而只是在原有体制下运行,长期效果是很难说的。

实际上,“明税轻、暗税重,杂费、摊派无底洞”式的弊病自古以来就困扰我国的传统税制,即所谓“正供有限而横征无穷,国家未受其利而人民先受其害。”为此,“并税除费”的改革在我国历史上也试验了多少次,仅在明清两代,便搞过“征一法”“一串玲”“一条鞭”“地了合一”等等,其宗旨都是要求把从朝廷到基层的明暗正杂诸税“悉并为一条”,谓之“一条编(鞭)”,实行“一切总征之”,并同时下令不得再征它费,有时还向农民发放“易知由单”(法定税目表),允许农民照单纳税并拒纳所列税目以外的杂派。一般来说,上述改革大都可以在短期内使“向来丛弊为之一清”。然而它的中长期效果却无例外地与初衷相反。原因很简单:原来税种繁多时虽然有弊,但这些税种包括了能够“巧立”的一切“名目”,也使后来者难以再出新花样。如今一旦并而为一,诸名且尽失,恰好为后人新立名目创造了条件。时间一长,人们忘了今天的“正税”已经包含了以前的杂派,一旦“杂用”不足,便会再兴加派之风。明人黄宗羲总结出一条规律:历史上每搞一次“并税”改制,就会生出一次杂派高潮,谓之“积累莫返之害”。有人把这“黄宗羲定律”用公式表示,即b= a(1+nx)。式中b为新税额,a为原始税额,x 为杂派,n为改制次数。显然,这是个累进的算术级数。正是出于对这一“定律”的恐惧,明清时的一些县志作者都在《赋役志》之类章节里把过去已归并的杂派名目不厌其烦地列出,并告诫后人不要“轻言归并税则,以贻后患”。

从某种意义上讲,今天的“并税除费”之议是一次新的“一条编(鞭)”法,它会否重蹈前辙是值得担心的。本次调查中已经发现那种笼而统之的“并税”未必有利无弊。如衡南县H村农民反映当地不仅负担沉重,而且“税收、摊派只给农民一个总数”。在被访的农户中,没有一个人知道到底包括了哪些税收和摊派项目。原来,当地负担项目中有许多极不合理的现象,如县财政征收的特产税和屠宰税,原先都是分别对有果林、池塘、经济作物园圃的农户以及按宰猪的头数计算的,如今全都并到一块,一律按人头计征,村民戏称“人头税”。然而邻近地区却仍然在开征这两个税种。这就产生一个问题,将来如果领导换届或健忘,会不会又在H村重新开征特产、屠宰二税呢?

事实上,本次调查还看到了一些地方因笼统征税不便而改行分税的现象。如西充县,由于外出挣钱而“离土”的农民增多,原先一并按亩征收的负担体制难以为继.干是从1994年起,该县改行“三轨制”:农业税与定购粮按承包田地面积征收,“三提五统”及其它社区负担按农业人口征收,义务工与劳动积累主则按农村劳动力数征发,劳动力外出的家庭实行以资代劳。

当然,指出“井税除费”改革在无深层配套措施的条件下可能会出现问题,并不是要完全否定这一改革。在财政上因种种原因难以“量入为出”压缩需求的条件下,与其空言减税而难以兑现,倒不如量出制入,化暗为明,农民交到明处,有章可循,免得莫名其妙地受折腾;国家也收到明处,免得层层侵蚀造成流失、财政不够用又要再向农民加征。在现有条件下,“明税轻、暗税重.杂费、摊派无底洞”之弊从逻辑上也必然会产生并税式改革的要求。只是改革的内容不能仅限于此,而且也不是任何地方都适宜并税。

从根本上说,农民负担问题的最终解决要靠在打破身份壁垒、改变城乡二元结构的基础上实现城乡公民义务平等,建立以所得税为核心的城乡统一现代化赋税体制。而在当前来说,无论并税还是分税,都要求赋税的征收步入法制化、理性化轨道,纳税人的义务要与纳税人的权利相适应,建立社区组织与行政部门对纳税人负责的制度。这样在并税制下才以杜绝“编外有鞭”的恶性循环,在分税制下也不至于产生侵蚀之弊。农民作为纳税人的权利是在农村基层民主建设中确立的,因此农民负担问题并不只是经济问题,农村基层民主建设在解决这个问题方面可能比压缩税额或改变税种更关键,这就是另一话题了。

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