三、中央与地方关系:联邦制框架下双轨制(全域联邦制+汉地单一制)的国家结构、中央集权与地方分权的结合、弱省强市县的地方权力结构、全国均等化的管理与服务、进步主义导向的国家政策

1、单一制与联邦制各自的特点与适用性

从中央与地方的关系角度,当代各国的国家结构形式,可分为两大类,即单一制与联邦制。

首先说单一制。根据定义,单一制国家结构,指中央政府拥有对整个领土的绝对主权并且集中所有政治权力。单一制国家结构的具体表现和特征繁多复杂,在此只简明扼要的说明。单一制最重要的特征,即是主权的唯一性和高度的中央集权。也就是说,单一制国家对内对外都只有一个主权代表即中央政府,中央政府(在此指广义政府,包括行政、立法、司法、监察等各机构,下同)对地方拥有绝对的控制权,各地方政府必须服从中央,根据中央的决定行事。单一制国家也只有唯一一部宪法,往往也只有唯一刑法和唯一民法,并通行全国。地方政府最多只能颁行适用范围有限的地方性法规,且如与全国性法规及宪法有抵触时,须遵从后者的规定。在单一制国家,中央政府不仅负责国防和外交,还拥有全国各地方的政治、经济、司法、警务、财政、教育、医疗、民政等事务的最高管辖权和最终决定权。

根据单一制国家结构的以上种种特性可以推知,其相对适用于国土面积较小、民族成分较为单一、各区域经济社会条件同质化程度高的国家。现实中也的确如此。实行单一制的国家主要集中在欧洲和非洲诸多国土面积不大的单一民族国家。如波兰、捷克、白俄罗斯、希腊等东南欧国家,埃及、阿尔及利亚、安哥拉等非洲国家,皆实行单一制。而实行单一制的较大国家,有法国、日本、韩国、西班牙等,也都是国民同质化很高(法国虽有大量民族乃至人种都不同的非洲、拉美、亚洲移民,但这些移民普遍认同法国文化和价值观、充分融入法国主流社会)、国内各区域经济社会条件差异很小的国家。只有中国比较例外。中国是唯一一个实行单一制的领土广袤的多民族国家。

而与单一制相对立的国家结构形式,是联邦制。根据定义,联邦制(又称复合制)国家结构,是指由两个以上具有一定主权的政治实体通过签署统一宪法/联合协议,建立一个有共同中央政府的主权实体。联邦制的特性与单一制恰恰相反,其最重要的特征是中央(联邦政府)和地方体制的二元化,国内各联邦主体(州/省/地区/自治共和国)拥有相对独立地位和很大的自主权。联邦政府(中央)与各联邦主体政府(地方)有明确的权力分工,中央不能事无巨细的干涉地方事务,地方政府在本区域的政治经济民生等事务上有部分独特的、不受中央干预的权力(当然也有一部分事务中央有权干涉)。联邦制下不仅有联邦宪法和联邦层面的刑法和民法,各联邦主体往往也有自己的宪法和各种基础法律。在各地方,联邦法律和地方法律一般是同时适用但分开执法和判决的。如果二者发生冲突,则根据建立联邦和立法时的相关规定约定、后期议会和法官的司法解释来决定是非和适用性(而非单一制那样地方法无条件服从中央法)。而在具体的权责上,联邦政府只在国防和外交上拥有唯一的、垄断性的权力,其他如政治、经济、财政、科教文卫等事务,联邦政府与地方都有权责处置,但有所分工。

根据联邦制的这些特性,其相对适用于国土广袤、人口众多、国情复杂、族群成分多元、各区域经济社会条件差异较大的国家。而当今实行联邦制的国家,也往往正有着以上特性。美国、俄罗斯、印度、巴西、加拿大、澳大利亚等大国,均实行联邦制。而例如埃塞俄比亚、尼日利亚、伊拉克等多民族多教派的国家,同样实行联邦制。

(未完待续)

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