此短文为“羊群”提案中本人提出的一个提案之前言，原提案标题为“为应对国内国外复杂局势，中国情报机构急需透明与监督机制的改革”。本文标题改为“特务机关”，并非玩“标题党”，而是根据现实情况，有意为之，以提醒当局注意，不能让必不可少的“情报机构”沦为民众口中令人厌恶的“特务机关”。
党、政、军各行机构调整与职能改革都悄然拉开了序幕，不久前对公安系统的改革也出笼了。但一个神秘得“根本不存在的机构”却屡次引起笔者关注。中国要崛起，情报工作异常重要，别说1949年之后，仅仅改革开放之后，明显的情报不足，或者情报误导执政者做出错误决定的事就发生过多次，只不过既然连情报机构都不允许存在，公众甚至政府相关机构自然就无法问责，也就别提改革了。
世界上人口超过500万的国家（或地区）几乎都常设有情报机构，连回归前的香港也有负责收集情报的“政治部”。情报机构秘密收集国内外政治、经济和军事情报，供执政者决策之依据。在各国语言中，“情报机构”早就和“税务局”、“外交部”等名称一样属于中性且家喻户晓，可在13亿人口的大国，从官方文件到大众媒体，对这一机构都讳莫如深，好像压根儿就没有这一机构。表面看是装清高，执政者不做偷鸡摸狗之勾当，可实际上呢，不但给人见不得人，“此地无银三百两”之感，还被民众始终冠以明显带有贬义的“特务”字眼形容。
不透明成为一个主要的问题。说起情报机关的“透明”，总让人觉得驴唇不对马嘴，既然是秘密机构，还谈何透明？其实，秘密机构也需要透明，美国二战后迅速扩张的情报机构（中央情报局为首）一开始也缺乏监管，惹出了不少乱子后，国会插手、媒体披露，情况开始有所好转。当然，从斯诺登曝出的一些事看，对天生设置为绝对保密的机构进行监管是有很多局限性的。
中国由于自己首先不承认、也从来不在公开文字中说到“情报机构”几个字，使得监管有更大的问题，更不用说大众和媒体对此类机构的监督了。中国大陆的谍战片都是说1949年以前的，很显然那时的中共不但有情报机构，而且还相当强大，由于对情报工作的领导权一直掌握在周恩来等最高领导人手里，加上政治体制特色，自然不用“透明”，也不需要“监管”而出不了什么“颠覆性”的大乱子。
可随着使用枪杆子打江山这代领导人的离去，缺乏透明和监管的情报机构也面临了一些严重问题 ，一方面，这些庞大的秘密机构人浮于事，只花钱不出结果，或者搞一些不痛不痒的东西。小平因为对当时的国安部高官俞XX叛逃耿耿于怀而让我感觉他从此没有再信任过情报机关。他的继任者倒是非常依赖情报，一度甚至要“情报治国”。不过当时的情报机构并没有出多少好活，惹得他动不动就震怒，试图改革情报机构。到了后来，我们看到，改革也许取得了一些成绩，但一些秘密机构的人卷入政治斗争，甚至把对敌的技术用在领导人身上了。
一个实实在在的存在，却硬要说是不存在的机构，自然也成了国民甚至全世界人民的意淫、发泄与虚构的对象，且不说多次出现冒充“特务”招摇撞骗这种事（承认这种机构存在甚至有对外热线的国家就从来没有冒充特务撞骗的事件发生），不存在的“特务机关”也自然成了大众泼污水甚至污蔑的对象。总体上说，严重影响了执政党的形象，破坏了执政党同民众的关系。
尤其与他本应该辅助执政党的功能相比，情报机构更应该反思与改革。一个必须保持低调得近似“不存在”的机构，如何能大胆获取情报？一个把“不出事”当成最高目标的情报机构（因为出事就暴露了）怎么可能获取当局需要的资讯？
但如果只是不敢、不能获得重要情报这么简单，也许就不用改革了，由于“不存在”而缺乏监管，过于强调保密而对执政团队“保密”，一定会滋生这个“不存在”机构内部的腐败，甚至严重的违纪乱法得不到监督——例如海外媒体报道的，某些掌握情报机构独有的间谍技术的官员不去积极获得外国人情报，却来窃听领导人……
还有也许更严重的事。正如美国等国情报机构或多或少曾经发生过的，一个缺乏监管的情报机构，很难避免出现用情报干政的现象，一些情报头子严重陷入意识形态与派系之争，在没有监督情况下，故意用偏激的情报误导决策者做出不恰当甚至错误的决策。当然，还有滥用情报与反情报资源对付普通民众、监控“政敌”，也都司空见惯。
美国的情报机构在六十年代后从“不存在”状态走入公众视线，先后被纳入白宫控制与国会监管之下。即便如此，近年还屡次“出丑”。但我们要正确看待情报机关的“出丑”，因为只有在出丑时，你才知道有一个情报机构，才证明他们在做事。而当他们成功时，都是躲在地下室里庆祝。可那些永远不会出丑的情报机关呢？每年唯一最重要的“任务”就是如何花费纳税人几百亿的“特殊经费” ……
虽然我长期观察世界各国的情报组织及其运作，但对中国的情报机构所知并不多，所以必须声明，提案所涉及的“事实”大多是基于本人的观察与推测，尤其来自于本人多年研究西方国家与苏联、俄国情报机构，使我能够部分预测发展到今天的中国所面临的问题。说到改革，可能既要坚持中国特色（一党领导的情报机关），也要吸取各国情报机关的经验与教训，不要重蹈他国情报机构的覆辙。
位卑未敢忘忧国，本人十年前曾经借助三本情报间谍小说《致命系列三部曲》，从情报、国际关系与国家安全入手，描写中国未来面临的问题，而小说不能在国内出版的最重要原因竟然是“中国并无情报机关”，何来间谍小说？于是我们看到，电影电视剧也缺乏了这类题材。回头看看我的小说，基本上把过去十年甚至更久远的事都预测到了，假如真能出版，大家都看了，也有了一定的防范，会不会多少能对一些不好事情的发生起到一定的阻止和缓解作用？
当然，情报机构的改革是复杂和长期的，从情报与政策、情报人员与执政党关系方面来说，需要改革；从情报机构与新型智库方面，也有诸多可做之处。但我认为最为重要的是要从情报机构的透明方面入手，没有一定的透明，就不可能有监管，也很难监督。那实非国家之福，恐怕也不是执政者愿意看到的。
提案提交人 “羊群”杨恒均 2015年3月2日
来源：作者博客