张祖桦:严重歧视农民的选举法

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关于社会平等,毫无疑问,自由主义更加关心的是政治自由,而不是阶级和身份的问题。最重要的是,如果社会平等意味着isotimia,即不论地位身份都予以平等的尊重,那么这种“尊重的平等”表达的是一种典型的民主风气。
——乔·萨托利

据媒体报道,县乡两级人大换届选举工作于2006年7月1日至2007年12月31日在全国各地陆续开展。这是《宪法》、《选举法》、《地方组织法》将乡镇人大任期由三年改为五年后,县乡人大的第一次同步换届选举。具有官方背景的《学习时报》对此评论说,“动作之大、意义之远、影响之深为历次罕见。”在民间颇有影响的《中国新闻周刊》则以通栏标题“中国最大规模县乡换届展开决定国家未来走向”作了大幅报道。因此,倍受关注中国民主政治建设的各方人士瞩目。

迄今为止,我已看到大量关于此次人大换届选举的报道、评论以及指导人大代表选举的文件和小册子。然而,在现行《选举法》(全称是《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》)中,存在严重违反《宪法》的歧视性条款,却被人们有意无意地忽视了。在我看来,这种公然践踏人的平等权、剥夺一部分公民的政治权利的法律规则,是不应该任其沿续下去的。

现行《选举法》第十二条规定:“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”

第十四条:“省、自治区的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”

第十六条:“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”

上列条款的意思非常清楚,识字的人都能明白,概要地说,就是四个农民的选举权才抵得上一个城镇居民的选举权。这是一种举世罕见的公然歧视大多数国民的“隔离制选举法”(一名农民朋友的说法)。我实在无法理解高居庙堂之上的立法者为何会制订出这样荒唐的法律!如果说立法之初始于法律的蒙昧时代尚有情可原,那么在《选举法》2004年修订后仍然保留上述规定就令人无法容忍了。

首先,《选举法》的歧视性条款严重侵犯了大多数中国公民的政治参与权和平等权,对广大农民造成了极大伤害,因而不具有正当性与合法性。据国家统计局发布的《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》,2005年末,我国总人口为13亿零756万,其中城镇人口5亿6212万,占中国人口的43%,乡村人口7亿4544万,占中国人口的57%.实行该《选举法》,使占人口大多数的农民的选举权被剥夺了3/4,这不仅是对农村公民的极大侮辱,更是中国法律制度与政治制度的巨大耻辱。我所认识的农民朋友在跟我诉说这一他认为是“不拿农民当人看待”的“最大的人权歧视”时,神情异常激动,感到创深痛巨,奇耻大辱!令我感同身受,无法忘怀。

其次,《选举法》的歧视性条款违反了现行《宪法》中“公民在法律面前一律平等”的原则。也违反了《宪法》第三十四条“年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权”的规定。

平等权是指公民平等地享有权利,不受任何差别对待,要求国家同等保护的权利,这是我国宪法规定的基本权利体系的重要组成部分,是权利主体参与社会生活的重要条件。《宪法》第五条明确规定:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一条实际上确定了平等权适用的广泛的范围,即平等权的价值不允许特权现象的存在,因为特权与平等权是不可能并存的。选举权是宪法明文规定的公民基本权利,但农民的选举权被《选举法》剥夺了3/4,反过来说,选举法不正当地使市民拥有4倍于农民的选举权。因此可以认定,现行选举法与宪法的平等原则相悖。对于违反宪法原则的法律,根据《立法法》第七十八条:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章都不得同宪法相抵触。”必须尽早予以修正。

宪法的公民基本权利,不是用来对抗一般的公民个人,而是用来对抗国家的公共权力,也就是说宪法规定的公民基本权利效力指向对象不是弱小的公民,而是指向强大的国家公共权力。在强大的公共权力里立法权首先要受到公民权利的约束,也就是说立法在保障人权时是要受到限制的,在具体情况下怎样限制,在公民权利保障里面,平等保护是非常急迫的问题。在公民的宪法权利保障里面,平等保护的主要含义是指适应法律平等,也就是说行政机关、司法机关和立法机关在适应法律上对公民的权利是一律平等的。为了保护公民的基本权利,不仅要对行政机关与司法机关的权力进行监督和制约,而且要对立法机关的权力和立法活动进行监督和制约。一个国家的宪法和法律对公民权利的保护,正是立法层面里面最核心的问题。《选举法》中歧视性条款的长期存续,严重地侵犯了大多数公民的平等权和选举权,突显了立法机关的傲慢与失职,因而有必要给予严肃批评,并建议其以修法措施进行修正。

再次,《选举法》的歧视性条款违反了公认的国际法准则。联合国《世界人权宣言》第二十一条第三款明示“人民的意志是政府权力的基础;这一意志以定期和真正的选举予以表现,而选举应依据普遍和平等的投票权”。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第二条规定“每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切人享有本公约所承认的权利,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国际或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”。第二十五条规定,公民“在真正的定期的选举中选举和被选举,这种选举应是普通的和平等的并且以无记名投票的方式进行,以保证选举人的意志的自由表达”,“在一般的平等的条件下,参加本国公务”。可以推断出,在投票时,“一人一票的原则必须得到执行,每个选民的投票必须是等值的。”中国的《选举法》将公民分为市民和农民两个等级,事实上剥夺了3/4农民的选举权,其不正当性是显而易见。因此,对于这样的《选举法》以任何理由作任何辩解都是无法令人接受的。

美国在建国之初,当费城制宪会议讨论国会众议院比例代表制的时候,在怎样计算人口的问题上曾发生了激烈争论。南方蓄奴州不给黑奴以平等的公民地位,但是他们又怕黑人不计入人口数,在按人口比例分配众议员时吃亏。经过一个多月的反复讨论,最后采用了谢尔曼提出的妥协方案,南方在人口普查中把黑人以3/5的比例计入。也就是说,计算人口以便算出众议员人数的时候,一个黑人折算成3/5个人,史称“五分之三妥协”。南北战争之后,联邦宪法于1868年增加了第十四修正案,明确要求各州为所有公民提供“法律的平等保护”,对黑人选举权的歧视才开始改变。

但是,一直到上个世纪中叶,美国黑人仍然受到各种歧视。在马丁·路德·金的杰出领导下,美国人民在上个世纪50—60年代展开了轰轰烈烈的反对种族歧视,争取平等权利的民权运动。这一伟大运动深刻地改变了美国的法律制度与美国人的思想观念,因而使美国真正成为了一个兼容自由与平等的伟大国家。

在汹涌澎湃的民权运动的压力下,美国国会和最高法院先后通过了一系列“消除种族隔离”的法案和判例,如1957、1960、1964和1968年的四个民权法案以及1965年和1970年选举法的制定。1964年的《民权法案》规定了包括选举、就业和公共场所方面“消除种族隔离”,并且规定联邦政府“消除种族隔离”的主要手段是对州和地方政府继续推行种族歧视的机构停发联邦补助。1971年美国国会还通过了宪法第二十六条修正案,规定在联邦和州及地方选举中选民最低年龄统一为18岁。并相继废除了人头税、文化测验等作为选民条件的限制。此后,黑人在美国社会中的处境逐步得到改善,不同种族的平等与融合逐渐成为社会的主流。

今天美国法院不会再对种族歧视措施费这么多口舌,因为人们实在想不出种族歧视可能具备什么正当目的。这是为什么半个世纪以来,美国法院一直对种族区别采取最严厉的审查标准:一旦涉嫌种族区别,政府措施几乎将自动被认定违宪。美国大法官将如此严格的审查标准称为“在理论上严格,在实际上致命”。我们没有必要照搬别国的理论,但不可否认的是,人类的某些价值和原则是共同的:没有人愿意生活在一个任意歧视的社会,政府尤其不得通过法律或政策人为地剥夺人的平等权利,而上述推理为我们提供了一个鉴别歧视与合理区别对待的分析框架。(张千帆:“如何鉴别歧视?———从年龄歧视看平等权的宪法标准”,载2006年7月6日《南方周末》)

由于我国《选举法》对于农民选举权作了歧视性规定,使得中国农民实际享有的选举权竟远不如两百多年前的美国黑奴,其有悖人权与人伦的非法性(恶法非法)昭然若揭。

这样荒谬绝伦的《选举法》绝不能任其沿续下去了,也不能让公民的平等权利仅仅停留在纸面上,而必须向世人揭露恶法的荒谬性与不正当性,动员民众为主张自己的权利而斗争,直到权利得以实现为止。

德国著名法学家鲁道夫·冯·耶林在《为权利而斗争》一书中说得好:“为权利而斗争是权利人对自己的义务。”“法的目标是和平,而实现和平的手段是斗争。只要法必须防御来自不法的侵害——此现象将与世共存,则法无斗争将无济于事。法的生命是斗争,即国民的、国家权力的、阶级的、个人的斗争世界上的一切法都是经过斗争得来的。所有重要的法规首先必须从其否定者手中夺取。不管是国民的权利,还是个人的权利,大凡一切权利的前提就在于时刻都准备着去主张权利。”

2006年7月

民主中国

文章来源:作者文集

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关于 “张祖桦:严重歧视农民的选举法”的一条评论:

  1. 几万年前的文章啊?这是第三次修正的内容,现在选举法都第五次修正了,这条早没了