──中国制度转型中的一个轴心问题

第二章 “发展型地方主义”的兴起:简略的历史回顾

郑永年
吴国光

省级政府角色的历史形成
近代革命与改革中的地方政府
“发展型地方主义”的兴起
地方政府角色和行为的改变
小结

在深入研究中央和地方之间的关系之前,我们应该讨论:所谓“中央”和“地方”的概念各自具有什么样的含义?事实上,“中央”的概念是清楚的,可以省略不去讨论。而“地方”的角色和概念则相对比较模糊。特别是在我们所讨论的目前这样一个历史时期,由于邓小平时代分权改革战略的贯彻推行,“地方”的角色在实质上已经出现了重大的历史性变化,因此人们习用中的“地方”概念就需要重新审视和定义。所以,在这一章中,我们的基本研究线索将是:追溯地方政府在中国的历史上往往被视为和被赋予什么样的角色,观察在过去十五年的改革中这种角色发生了什么样的变化,分析在目前状况下地方政府所实际扮演的角色与现行体制所规定和期望它所扮演的角色之间的差距,从而弄清所谓“地方”的含义是什么,以深入理解中央和地方之间关系的实质以及其危机的性质。

从这样的角度出发,我们所感兴趣的就不是对“地方”做出某种规范定义,而在于考察它在与中央的关系中的角色变化。我们认为,目前中国的中央和地方之间关系的危机,主要表现在中央政府与省一级政府之间的权力关系的紧张上。因此,本文对“地方”的研究把侧重点放在省一级上。首先,我们看一看“省”作为一个政治概念(而不单是一个地理概念)在中国政治体系中的角色变化。

省级政府角色的历史形成

在中国历史上,“省”最早作为政治单位出现的时候,其概念和内容相当于今天中央政府的“部”。就是说,它开始的时候并不是地方单位,而是中央政府的部门单位。这就是唐朝所设立的“中书”、“门下”、“尚书”等三省。这在当时是中央政府的主要组成部份,其职责合起来大体相当于汉代的宰相。唐代皇帝为了避免汉代那种宰相权力过大而威胁君主的状况,实行了这样一种在中央机构的设置上以分权来削弱中央行政集中的措施。而地方建制的一级单位,在秦、汉为“郡”,在唐为“州”、为“道”,在宋为“路”、为“府”、为“州”。一般地说,中国历史上是实行高度中央集权的政治体制。因此,地方政府的权力比较小,而且有越来越小的变化趋势。钱穆(1990)说:“讲到中国的地方行政,只能说是汉代好,唐代还比较好,宋代就太差了。”指的就是这种变化趋势。

元代开国后,进一步加强中央集权。表现之一,就是把地方行政单位也改成“省”,从此形成断续沿袭至今的以“省”为地方一级行政单位的建制。这个“省”,是“行省”的简称; 而“行省”又是“行中书省”的简称。这就是说,所谓“省”作为一级地方政府,概念上和事实上都不过是中央行政机构的派出巡回机构,是“行走”中的中央“中书省”而已。用钱穆(1990)的话来说,就是“宰相府的派出所”。这就是“省”的概念的来源。

可见,在中国传统的政治制度中,“省”并不是一个独立的政权实体,难以称为真正的地方政府,而不过是中央政府的一个派出机构。这样,从理论上来说,在中国传统的政治制度中,实际上只有中央而无所谓“地方”。所谓的“地方”,只是中央政府的延伸,是中央权力在地方的代表,而不是本地地方利益的代表和对本地负责的政治机构。

但是,在实际的政治运作中,有着各种各样的因素在不断促动地方政权接近本地利益,摆脱中央集权。所以,在中国历史上,就在不断地发生着这样一个现象:尽管地方政府在名义上和权力来源上不过是中央在地方的代理机构,但是经过一段时间的实际运作之后,它往往就变成了实际的地方机构,掌握有本地地方的实际权力,在一定程度上代表本地的特殊利益而与中央的利益相抗衡。在历代王朝的末年,这样的抗衡往往达到相当的强度,从而在中央和地方之间形成相当紧张的关系,不断出现地方“藩镇”挑战中央权威的事变,直至“强地方”斗垮“弱中央”,形成新的王朝。而新王朝鉴于历史和现实的经验,总是在其最初的兴盛年代进一步加强中央集权,采取比上一个王朝更加有力和集中的方式来削弱地方政府的独立性,形成在概念和名义上都更加靠近中央的新的地方政府体系。可是,新的轮回并不会因此结束:这样的体系在实际政治运作中还会因为种种因素的作用而被空洞化,新的地方政权依然不可避免地在实际运作中逐渐形成相对独立的地方权力,将王朝初年的制度设计变成仅仅停留在名义上。

明代政治的例子就是这一历史循环的又一个证明。即使是象元代这样完全采取中央派出机构来管理地方的办法,朱元彰也仍然感到在实际运作中行省臣相权力太大,难以驾驭。于是,明代(和清代)于撤销行省的同时,更采取措施分割了地方行政长官的权力。即按元代原有的行省辖区,在每一辖区内分设三司使分掌省内事务:承宣布政使司(到清代则俗称“藩司”)掌行政、民政、财政,提刑按察使司(清代俗称“皋台”)掌司法、监察,都指挥使司掌军事。各使长官互不统属,直接听命于中央。中央集权程度因此大大提高,但地方行政效率每况愈下。由于三使司各司其职,互相牵制,地方无人总揽其责,难以应付社会矛盾。特别是当农民反抗运动兴起时,晚明皇朝就不得不增设“总督”、“巡抚”等职,由中央派重臣担任,委以全权处理地方军政事务。开始时,“总督”、“巡抚”是临时性的。到后来,特别是到清代,由于社会矛盾的加剧,这些职位就不得不变成永久性的,于是开始形成新的“藩镇”式强地方。所以,明、清之政治制度的设计和演变也依然没有逃出我们前面所说的规律:由“强中央”和“弱地方”的制度格局为始,以演变到“强地方”和“弱中央”的现实政治为终。

近代革命与改革中的地方政府

在国内国外的交相压力下,软弱的晚清中央政府不得不实行了一些改革措施,在地方上采取某些办法来加强地方精英与地方政府之间的合作,旨在让社会承担一些国家功能。然而,随着地方精英进入地方政治事务,他们就不仅仅要求参与地方事务的管理,而且进一步要求参与中央政治事务,要求高层政府官员在决策时考虑他们的意见。于是,一方面,在中央决策的过程中开始出现了地方因素的声音和作用,而另一方面,僵化的帝国体制并不能吸收和容纳这种来自地方的参与。在一定程度上,“戊戌变法”等事件表现了中央和地方之间矛盾的激化。

完成了废除帝制这一历史任务的辛亥革命,在很大程度上也是地方力量抗衡中央的结果,各省精英在革命中扮演了重要的角色。帝制废除之后,没有人能够建立新的中央集权,中央基本失去统辖地方的能力。北京政府虽名为中央政府,但政令不出京郊; 各省精英通过革命而获得了很大的地方自治权,基本能够自行其是,并且意图巩固和扩大这种自治权力,阻止一个新的全能专制的中央政府再次出现。军事强人袁世凯企图恢复帝制,重建中央集权,结果马上遭到了来自地方力量的强烈反抗,终于下台如仪,身败名裂。在这样的集权努力失败之后,地方与地方之间的矛盾在增加,各地地方力量企图主导中央权力的尝试还在继续,中国陷入了本世纪初的军阀混战局面。蒋介石虽然在这场混战中脱颖而出,在名义上统一了中国,但是并不能有效建立新的中央集权。作为中央领袖,蒋在建立政权的过程中企图整合地方因素,但是收效甚微。在当时的整个年代中,蒋要不断努力以网罗地方精英来维持名义统治,而地方力量基本上仍然是各据地盘,各行其政。在战乱频繁之中,蒋介石既没有能够达成他所需要的中央霸权而巩固自己的统治,也没有能够找到一种途径来建设新的地方制度。地方割据的基本政治格局,为中国共产党的初期军事活动提供了相对有利的处境。在日本侵华战争结束之后,中国共产党所领导的农民革命很快就取得了全国政权。

毛泽东所领导的中国共产党的中央政府,通过革命战争和土改运动,很快就成功地消除了地方政治势力,建立了一个追随苏联斯大林政治制度的新的霸权政体(hegemonic regime)。这一政体集统治权和管理权于一身,有效而全面地控制了中国社会。在这样的中央集权制度下,历史上的矛盾开始再次出现并不断困扰着中央当政者。一方面,没有强有力的地方政府的合作,中央政府不可能完整地贯彻其意志和政策;另一方面,中央政府同样害怕地方力量的强大会威胁到自己。于是,历史循环以新的形式和节奏贯穿着毛泽东时代的中国:一旦集权成功,中央政府就感到了集权的代价与分权的好处,于是要设法进行一定程度的分权;一旦分权出现,中央政府反过来就感受到了地方力量的挑战和威胁,于是要再次集权。所谓“一放就活,一活就乱,一乱就管,一管就死”,并不仅仅是在描述国家和社会之间的关系,而更是在表达中央政府在中央和地方之间的关系上所处的困境(Cohen,1988)。

在强调毛泽东时代中国政治制度的集权本质的同时,我们注意到这一制度在中央和地方关系上有另外两个特点。第一,从名义上来说,一九四九年之后的中国政治制度有一个基本设计,是与历史上中国的制度设计有根本不同的。如前所述,历史上的制度中往往是把地方政府完全看做中央的派出机构,完全对上负责,没有相对独立的来自当地的权力来源。但是,根据历次不同版本的《中华人民共和国宪法》,地方政府应当由地方人民代表大会选举产生,并向作为当地最高权力机关的当地人民代表大会负责。当然,在实际政治运作中,这样的条文并没有得到兑现。但是,从制度设计的角度来说,这与“行中书省”的理念和安排是大异其趣的。第二,由于计划经济体制的需要和共产党领导这个特点,从中央到地方,政府的权力都是没有被分割的。换句话说,除去来自中央的控制之外,地方政府对于当地事务在结构和理论上应当是拥有全权的。这与历史上的晚近情况也形成对比。我们看到,明清以降,为了限制地方权力,中央总是在制度设计中倾向于分割地方事务和地方政府的权力。此外,也许还有第三个特点,尽管这一特点是非制度性的。这就是,对中央政府的主要领导人毛泽东来说,如何激发地方的积极性经常还是一个相当重要的问题,中央和地方之间的关系经常还是一个需要思考和审慎处理的关系。他至少承认,中国地广人多,情况复杂,中央和地方两个积极性总比中央一个积极性要好(1956)。毛泽东曾经提倡所谓“虚君共和”,甚至喜欢过美国的联邦制,研究过联邦制的好处(薄一波,1991)。

当然,毛泽东并没有从制度层面来考虑地方在总体制度中的角色。虽然在当时的制度设计中我们可以发现不同于历史上有关中央和地方关系的因素,但是,这恐怕恰恰是实际上对此没有深思熟虑的结果。在实际政治运作中,这些因素被束之高阁。而且,毛泽东的中央政府一旦对地方势力的成长小有感受,就会毫不留情地清洗地方干部。所以,毛的中国和历代王朝一样,始终没有能够逃得过“集权─分权─再集权”的历史循环,并在这样的循环中总是以坚持高度的中央集权为原则,以削弱和遏制地方势力为目的。反过来,也正是在这样的背景下,中国的革命和改革,总是与地方力量的兴起相伴随。或者说,在历史上的改朝换代“革命”中也好,在近代的政治革命中也好,在经济和社会方面的渐进改革中也好,地方政府的角色都是非常重要的,也都会出现地方权力扩大和地方力量增强的重大变化。

“发展型地方主义”的兴起

邓小平时代的改革不仅再一次验证了这个历史现象,而且把这一变化带进了一个新的历史阶段。简单地说,邓小平时代以“权力下放”为号召的行政分权,不仅给中国的经济改革和经济发展创造了一系列基本条件,而且为中央─地方关系的深远变化提供了一种动力机制;不仅改变了中央统治地方和地方向中央负责这样一种互动关系,而且创造了一种制度性条件和环境,直接导致了“发展型地方主义”(developmental localism)在中国的兴起(Zheng,1994a)。

我们所说的“发展型地方主义”,有两层基本的含义。其一,它具有强调“发展”的特点,地方政府在这样的状态下是以发展尤其是以经济发展为基本取向的;其二,它具有强调“地方”的特点,就是说,地方的发展在这样的状态下是以地方利益为导向的。所以,“发展型地方主义”一方面促进了各地地方的经济发展,并从整体上加强了中国的综合国力;另一方面则导致了地方利益和地方权力的急剧膨胀,从而加剧了中央与地方关系的紧张。

“发展型地方主义”是在市场化改革的背景下兴起的。根据马克思和恩格斯的设想,社会主义的发展目标是要用科学的国家计划去取代资本主义市场经济的无政府状态。列宁认为,尽管市场不是资本主义制度的特有产物,但市场在资本主义社会已经达到了顶峰(Lenin,1939)。在他们看来,自发的市场机制是无力解决资本主义经济的周期性的,而这给社会经济的发展带来不稳定状态、巨大浪费乃至最后的崩溃。因此,社会主义思想家们把希望寄托在人们的理性上面,赋予人的理性以至高无上的地位来规划新的社会经济生活。他们设想,随着社会主义社会的兴起和社会主义新人的产生,一种有计划的经济必然取代资本主义经济的无计划性。根据这样的假设,市场和计划就被看成是一对相互对立(competitive)的概念。在苏联和东欧共产主义国家建立的早期,这种完全由国家计划主导的经济制度对促进工业化确实显示出了一定程度的优越性来,因为国家可以通过中央计划来集中所有生产要素于某些工业部门,促使这一部门在较短的时期内赶上发达的资本主义国家。但是,随着时间的推移,计划经济所能提供给人们的“兴奋剂”越来越少。计划制度作为经济发展的一种手段的功能越来越萎缩,而其作为控制人民的一种机制的功能则日益突出。

计划制度总是与中央集权相联系的。这一制度的根本特点,在于它过份地相信人的理性决策,认为集中的、理想的国家计划可以代替以分散、自发决策为特点的市场机制。一般说来,在计划体制下,地方政府基本上是附属于中央的,不过是中央计划的执行者。在这样的制度背景下,是很难谈到什么地方的独立自主性的,因此中央和地方的关系也是相对简单的。

自七十年代末,随着毛泽东的去世,中国开始对早以显示了多种弊端的中央集权的计划制度进行改革。到八十年代,随着市场化改革的逐步深入,计划和市场的关系不再被认为单纯是相互竞争的,而被看做具有一种互补的(complementary)的功能。就是说,人们开始认为,计划和市场之间并不是一种零和游戏。两种手段都被用来发展中国的经济。在中国,这意味着计划必须让出一些空间来让市场来活动。而市场的建立则意味着企业必须具有某种自主权,而不再是百分之百地为国家计划所控制。于是,权力下放就被提上日程。事实上,在中国过去十五年的经济改革过程中,市场的产生主要就是通过两种途径:一是国家把一部份权力下放给企业,二是国家容许非国有部门在一定范围内发展。

这样的权力下放,带来了中央和地方关系所处的制度环境的变化,对地方政府的影响是巨大的。这主要是因为:第一,所谓“权力下放”,虽然在意愿上往往是要把权力下放到个体企业,但是在实际上却常常意味着把权力下放到地方政府。因为产权关系的作用,尽管中央政府因为“权力下放”而不再干预企业的日常事务,但是地方政府却并不完全愿意让企业变成真正的个体在市场上自主活动。于是,“权力下放”的过程中,地方政府的经济权力大大增长了。第二,集体所有制和个人所有制等非国有部门的成长,往往与地方政府有紧密的关系。在一个地方,非国有部门经济的成长状况,往往取决于当地地方政府的政策与能力。由于非国有部门往往控制在地方政府手中,地方政府就有可能通过非国有部门的增长而深入地方经济事务。总而言之,在市场化的过程中,由于产权关系的作用,地方政府获得了更多的政策和非政策手段来引导和干预地方经济。而市场化的背景使得这种干预具有积极作用,从而使地方政府能够扮演一种“发展型政府”(developmental state,Gordon White,1988,1991)的角色。

如果说,产权关系的变动为地方政府的“发展型”角色提供了经济制度上的背景,那么,财政分权则为地方政府扮演这种角色提供了经济动力(incentive)。由于财政制度的改革,地方开始获得比较多的财政权利,保留更多的来自当地的财政收入。这样,地方政府就可以直接从当地的经济发展中获得利益,因此就有了较大的积极性去推动当地地方经济的发展。

除了经济制度上的原因之外,“发展型地方主义”的形成还有其政治制度的背景。就是说,在中央统治地方的政治方式的变化中,我们也可以找到理解地方政府的“发展型地方主义”行为的一部份密码。美国学者谢淑丽(Susan L. Shirk,1993)在研究中国经济改革中的政治逻辑的时候,曾经提出一个假设,认为我们可以用理解资本主义体系下决策方式的逻辑来理解中国的经济决策。同样,我们也可以用政治学家们所提供的关于西方官员的激励机制的研究成果来比照分析中国地方官员的行为激励机制。许多学者认为,在西方民主国家,是竞选制度为政治家的行为和决策提供了基本的制度背景(Downs,1957)。正象经济学家舒皮特(Joseph Schumpeter,1947)所指出的,民主制的一个重要特徵就是政治家要通过相互竞争来获得选民的选票。或者说,政治家的行为和决策的唯一目标,是得到更多的选票。为了得到选票,政治家就要考虑自己的政策对于选民的吸引力。在中国的政治制度下,实际上的政治运作机制是任命制。就是说,决定地方官员命运的,不是选民,而是中央。地方官员无须花很大精力在地方选民中推销自己,但是他们要在中央关键领导人那里采取各种办法来推销自己。中国等级政治制度的特点,还决定了地方官员以升官进京为最高目的。没有中央领导人的认可,地方官员进京当然是不可能的。这样的任命制,本来是无助于地方官员发展本地利益的。但是,在邓小平时代的特殊政治环境中,它却也给地方官员提供了一定程度的发展地方经济、维护地方利益的激励机制。在邓的时代,中央政府为了加强自己的合法性,不得不把经济发展作为整个政权的首要目标。在这样的路线决定下,一地的经济发展程度,往往就成为中央考核和选拔当地地方领导人的一个关键标准。在这样的激励机制下,地方领导人为自己的仕途着想,也会把地方经济发展作为自己行为和决策的重心。经验观察表明,在中国的现行政治制度下,越来越出现一种倾向,表明地方官员的提升是与当地地方经济的发展成正比的。地方经济发展了,地方官员升迁和进京的机会就增大。所以,经济发展不仅能为地方政府带来经济上的利益,而且还可以为地方官员创造政治上的优势。地方经济发展不仅增加了地方官员在地方上的统治合法性,而且也是地方官员美好政治前途的重要基础。很显然,在改革年代,地方经济发展已成为地方官员进京或地方官员和中央讨价还价的筹码(Zheng,1994a)。

地方政府角色和行为的改变

在产权地方化、财政分权和官员任命制度等上述制度背景下,市场化改革促进了“发展型地方主义”的兴起。这就同时促使地方政府的角色和行为发生着重大变化,并对中央和地方关系的变化产生了很大的影响。如前所述,在历史上,中国的地方政府总是较多地被视为中央政府的延伸,而不是一级政治实体,难以构成真正意义上的与中央相提并论的“地方”。现在,情况就大大不一样了。新的发展变化主要表现为:

──发展型地方主义推动了地方经济的发展;

──地方发展为地方政府的权力提供了雄厚的经济基础;

──随着地方经济实力的扩张,地方政府由原来单纯作为中央政府的工具而变成一个相对独立的实体,其决策中的地方利益倾向日益强化;

──地方居民因为从地方经济发展中受益匪浅而发展出强力的地方认同感(local identity),这反过来又为地方主义创造了文化和心理的基础;

──由于地方政府从原来的工具变成一级真正的政府,中央政府过去靠地方政府来贯彻自己意志和政策的方式就不再有效,实际上失去了贯彻其意志的工具。

总的来说,从中央和地方之间关系的角度来看,根本的变化乃在于:地方从中央政府的代理机构而变成相对独立的行为主体,地方政府的权力有很大的扩张。

这一变化导致了中央权力的衰微。在“行省”不再“行”的状况下,中央权威就成了空中楼阁。从某种意义上,我们甚至可以说,中国社会已经不再是由中央政府统一统治,而是由许多相对独立的地方政府分别统治。

在这个意义上,中央和地方之间的关系确实发生了危机。地方权力的扩张,甚至有给国家整合带来困难直至导致分裂的危险。但是,另一方面,“发展型地方主义”也为我们解决中央地方关系提供了新的起点。没有“发展型地方主义”,中国的经济改革就不可能成功,经济发展就不会这么有生气。现在要削弱发展型地方主义,不仅在实践上是很困难的,而且必定会产生诸多消极问题,同样会带来严重危机。在这样的情况下,发现现有制度中的新因素,并培养和发展这些因素而成为新的制度,在保持“发展型地方主义”的发展功能的同时,限制其有可能导向政治和国家主权分散的倾向,就成为首要的问题。

小结

许多外国研究专家视中国为帝国制度而非现代国家。帝国(empire)和现代国家(modern state)的一个重大区别在于:在帝国制下,中央政府和地方政府二者之间没有制度化的权力;而在现代国家,无论实行联邦制还是单一制,一个重大特徵都是地方政府有宪法所赋予的“政府”权力,地方政府并非中央政府的延伸,而是一个独立的实体、一个行为主体。在帝国建制下,中央和地方都可能有完全的统治地方的权力,但是地方的权力来自中央。如果中央强大,则地方就完全是附庸。但是,在实际运作中,由于地方能够“代理”中央而与民众建立比较直接的联系,则中央政府往往就发现自己很难与属下帝国的民众有直接联系了,从而大权旁落。在这样的情况下,地方尽管从理论上说只是中央的延伸,但可能拥有实际上的运作权力,而在各地方形成不同类型的大小“土皇帝”。这与现代国家中的相对独立的地方权力是不一样的。这里的“独立”,指的是地方政府的权威基础并非来自中央,而是来自它属下的民众。与此同时,中央政府也以它自己的种种制度深入社会,与社会发生关系,并协调社会与地方政府的关系。这样,地方与中央各自有自己的权力基础和权力范围。

关于帝国制度下中央和地方关系的描述的确符合中国历史上这一关系的实际。在这样的情况下,中央与地方之间的关系如何改革并制度化,因此始终没有能够提到中国的政治议程上来。或者是中央专制集权而地方政府成为附庸,或者是中央权威分崩离析而各地在自己的较小的区域内“复制”中央的专制集权,就成为中国历史上经常出现的一种历史循环。

“发展型地方主义”的兴起,在推动经济发展的同时,也大大扩展了地方的权力。因此,原有的制度框架已经无法容纳成长壮大中的地方和因此而变化了的中央─地方关系,于是导致中央和地方之间的关系再次成为中国政治变化中的一个重要课题。新的历史因素在于,由于“发展型地方主义”的出现,从制度上变革中央─地方关系已经成为可能。这里,关键的问题在于:中央政府必须改变其统治规则和方式。要在分权的基础上,进一步把地方现有的权力制度化;同时要抛开把地方政府视为自己的代理人的心态,实行中央政治结构的变革,创造中央政府自己的能够深入社会的种种机制,从而在新的基础上实现“政府集中”。与帝国制度相比,现代国家的一个重要标志,乃是中央政府和地方政府有同等的权力和能力深入社会,共同治理其属民。按照这样的思路,才可以既保证经济改革的已有成果,继续发挥“发展型地方主义”的作用,利用国家能力来推动社会经济的发展;又稳妥地展开政治变革,遏制地方主义所可能产生的消极效果,加强中央政府的能力来为社会提供必须由其提供的服务职能。

当代中国研究
MCS 1994 Issue 6

By editor