──中国制度转型中的一个轴心问题

第四章 “产权地方化”:一论中央与地方的经济关系

郑永年
吴国光

政府的经济角色与地方经济的发展
“产权地方化”与“政权公司化”
“产权地方化”后的投资行为
“产权地方化”与企业规模
“产权地方化”与经济竞争
“产权地方化”的政治影响
小结

在本章中,我们将从产权的角度来研究中央和地方之间的经济关系。产权及与之相关的问题自然是中国经济改革的关键。在“权力下放”的过程中,中国的产权形式也出现了巨大的变化,逐渐形成了所谓“产权地方化”(property rights localization)的情况。美国斯坦福大学经济学家麦金农(Ronald Mckinnon)认为,中国的地方产权是一种从前不曾有过的独特组织形式:它既不同于计划经济,也不同于私有经济(The Economist,1992)。

在许多人看来,“产权地方化”不符合理想的市场制度,它使地方官僚介入经济活动因而对市场化和私有化造成负面的作用。通过考察中国改革中的实际情况,我们不能同意这样的观点。在我们看来,从来没有一种完美的产权形式。和其他任何一种经济形式一样,地方产权既有其优点,也有其存在的问题。中国经济发展的实际情况表明,“产权地方化”促进了经济繁荣。它是市场、产权和政府相互结合的一种独特方式,而正是这种结合创造了经济飞跃。

我们认为,产权地方化是在中国的现实条件下把模糊的产权加以制度化的一种方式。它是制度化的,但是不是明晰化的。说它是“制度化”,就是说它是在运转过程中形成的权利和规则,已经形成了明确的“模式”(pattern)。说它不是“明晰化”,就是说,在“产权地方化”的状态下,并没有象在私有化的过程中一样,清楚地确定财产权利究竟谁属。在我们看来,这样的清晰化,是一种静态的制度化;而产权地方化的“制度化”,是一种动态的制度化。只要是制度化的产权,就能够促进经济的发展。

政府的经济角色与地方经济的发展

在现代国家,政府往往在经济发展中扮演着重要的角色。一般地说,我们可以归纳出四种类型的政府与经济的关系的模式。第一种类型是中央计划经济(command economy)的模式,可以举前苏联及毛泽东时代的中国的经济制度为代表。在这样的经济模式下,中央政府垄断财产所有权,控制所有生产要素,在社会经济活动中扮演君临一切的角色,是经济活动的垄断者。第二种类型则是改革了的计划经济,如改革前期的中国和匈牙利。在这种制度下,政府尽管从理论上说仍然保留财产所有权,但实际的控制权则往往下放给企业甚至个体家庭。第三种类型是资本主义发展型国家(capitalist developmental state),以日本和韩国为比较典型。在这些国家,政府不拥有财产所有权,但通过种种途经渗透到经济领域,如提供刺激(incentive)、分配资源和资金等。由于政府在经济中所扮演的重要角色,这样的经济模式就有“行政督导(administrative guidance)型经济”之谓。第四种类型则是放任自由经济(laissez─faire),即经济活动的所有权和控制权都在私人手中,政府没有明显和直接的介入。比较典型的例子,可以举美国和香港(Johnson,1982,1989)。

在经济改革的前期,中国的经济经历了从第一种类型到第二种类型的转变。而在改革的后期,由于分权的进一步深入和地方经济的发展,特别是由于非国有经济的发展,中国的政府与经济活动之间的模式就开始总第二种类型向第三种类型转变。现在,尽管从理论上说还有相当大规模的国家所有制存在,但是,中央计划已经不再占主导地位。特别是在地方层次上,就政府与经济的关系来说,地方政府在地方经济发展中事实上扮演了一种与日本和韩国的情形向类似的“发展型国家(developmental state)的角色。这也就是我们前面所说的“发展型地方主义”的一个基本内涵。

我们知道,分权大体上不外乎两种:其一是把政府责任与权力从中央政府下放给地方各级政府;其二是把责任和权力从政府部门转移到非政府部门,即把权力转移给市场和企业(Bennett,1990)。在中国的现实情形中,这两种分权是同时兼有的。所谓市场化,事实上不仅包含了经济权力从政府到企业的转移,而且包含了经济权力从中央政府到地方政府的转移。过去十几年的发展实况表明,这两种权力下放都很大地刺激了经济发展,带来了中国的经济繁荣,成为中国经济改革成功的根本原因。但是,国内外学术界对两种分权的认识却不是没有差异和争议的。对于经济权力从政府到企业的转移,似乎争论较少;但是,就中央政府分权给地方政府这一做法,却争议很大。许多学者,尤其是经济学家,往往强调从政府到企业的分权,而指责从中央政府到地方政府的经济分权。他们认为,中央政府不应该把经济决策权下放给地方政府,而应该直接下放给企业。如果要形成有效的市场制度,企业就必须成为独立的实体。这样企业的行为才能符合市场规律,企业之间才能形成竞争,因此也才能提高经济效益。相反,如果把权力下放给了地方政府,那么不过是把中央政府对于经济的干预变成地方政府对于经济的干预,使地方政府有合法基础来干涉地方经济,从而继续造成“政企不分”,妨碍市场制度的形成。所以,从改革开始到今天,地方政府几乎一直是挨骂的对象:他们被谴责为截留本来应该下放给企业的权力,是改革的所谓“中梗阻”阶层,妨碍了理想化的市场的形成,等等。

我们认为,中国的学术界对地方政府在中国经济发展中的作用尚未有足够的和公正的认识。那种认为地方政府的经济干预使得经济效益低下、市场发育减速的观点,无论从中国发展的实际来看,还是从有关落后国家经济发展的理论来看,都是失之偏颇的。这样的观点,是从理想的市场理论来考察实际,因此就无法看到中国经济的实际发展过程;是从典型的放任型市场的经历来研究当代发展,因此就忽略了在“后发展(late development)”背景下的特殊历史因素所对于政府经济角色的要求。我们并不否认,地方政府对经济的干预,就象世界上一切事情一样,的确有它的负面的因素,已经在中国产生了一些经济的或政治的消极后果。但是,这并不能妨碍我们得出这样一个结论:正是因为地方政府有能力干预经济,才使得中国的经济走上了不同于其他社会主义国家的发展道路,因而取得了巨大的经济成就。

愈来愈多的人已经认识到,对“后发展中国家”来说,政府必须扮演一个积极的角色,来促使该国经济迅速赶上发展中国家(Geschenkron,1966)。毫无疑问,在这个发展过程中,市场是非常重要的。但是,固守抽象的市场原则,非但创造不出一种市场制度,反而会导致经济的乃至政治的危机。例如,前苏联从西方发达的市场制度中抽象出一套经济原则并据此作为经济改革原则,结果造成相当程度的经济混乱。而中国在实际发展中形成了以下两个区别于一般发展中国家和前社会主义国家的特点:首先,与实行放任自由原则的一般发展中国家不同,中国现存的经济制度是从计划经济制度转化而来的,因此政府(包括中央政府和地方政府)具有制度能力去干预经济;第二,与前苏联不同,中国的“权力下放”战略强化了地方政府的力量,使地方政府有能力设计和规划地方的发展,在经济发展中扮演一个重要角色。而在苏联,强大的中央官僚系统弱化了地方政府,使地方政府对于地方经济发展基本上无能为力。

在中国,这样一种特殊的由两种权力下放相互结合而产生的发展道路,集中地体现在“产权地方化”上。

“产权地方化”与“政权公司化”

中国能走出一条与他国不同的经济改革之路,基本原因在于中国在改革中实现了产权地方化。改革以前,中国实行的是国家所有制。从理论上说,企业的所有者是全体国民。中央政府假定企业管理者会代表全社会作出理性的投资决策、追求最大的经济效益,从而造福全社会。但是,人人所有制事实上成了一种无人所有制。政府决策者无需对他们所作出的投资决策和经济效果负责,企业管理者和职工也无需以最有效的方式使用和维护国家的生产资源。这样的产权形式,是中国过去的中央计划经济效益低下的一个根本原因。

虽然这种所有制形式与苏联的情况相差无几,但是,两国的改革道路却有极大的区别。在前苏联,改革的基本思路是,用暴风骤雨式的企业私有化和基本价格放开来直接地把计划经济转型为市场经济。而在中国,这个过程则比较渐进。中国的改革派领导人积极地鼓励把市场机制引入国营企业,但这种引入是一个不断探索、反复试验的过程。在这个过程中,尽管从终极目标上来说提高企业的自主权即要求政府不再过问企业的经济活动,但是,长期由政府管理的企业并不是马上就有能力在短时期内脱离政府而单靠市场就能生存。实际上,在改革之初,并不存在一个现成的市场制度,仅仅建立市场制度这一任务本身就要求各级政府在不同程度上介入经济活动(Nee,1989)。改革开始以后,中央把许许多多的国家所有制企业“下放”了,中央政府对于经济活动的介入在减少,这就不可避免地给地方政府提供了较多的机会来干预经济活动,而企业则需要一定程度的这类政府干预。于是,产权的地方化就在地方政府对于经济活动的干预过程中逐渐形成了。

在经济改革的过程中,由于中央不再直接管理企业,而是通过财政、金融的渠道和企业发生关系,因此地方就掌握了事实上的生产和投资权。在企业内部,政府依靠承包制来管理。但是,承包者只有管理权而并无财产权。于是,真正的财产拥有者就是地方各级政府了。这是“产权地方化”的一个基本发生途径。另一方面,集体所有制企业在改革开始之后得到蓬勃发展。他们的活动规则和国家所有制的企业有类似之处。不过,大多数集体所有制企业是为各级地方政府所拥有的。这样,集体所有制企业的发展也就直接地促进了产权地方化的进程和幅度。第三,在改革过程中,个体和私人所有制的企业不仅得到允许,而且在除了一九八九年北京事件后的一小段时间之外的十几年中,都是受到政府鼓励的(Kraus,1991)。由于不平等的税收标准及其他政策,一般说来,国营企业的税收率要比集体和私人企业的高,而投资于集体和私人企业更为有利可图。这大大刺激了地方政府,他们乐意更多地投资在非国营企业,并且给它们种种政策上的优惠。这就加强了地方政府与集体和私人企业的密切联系。所以,私人企业的发展就与集体企业的发展一样,促进了产权的地方化。

产权地方化减少了中央对于地方经济的干涉,同时也把地方政府和地方经济事务紧紧地绑在了一起。同时,随着中央财权的下放,产权地方化与地方的财政收入就直接联系在一起。这提供给地方政府以强大的动力去推动经济发展,而地方政府的官员则能够直接从地方经济的发展中获利。由于产权的地方化,使得中国的各级地方政府组织与当地的经济组织的关系是如此密切,以至于在地方(特别是在基层地方一级)逐渐形成了一种“公司类型的国家政权”(corporatist state)。就是说,基层地方政府组织具有了公司组织的特徵,成为经济活动的直接决策者和管理者,而政府官员类似于董事会成员(Oi,1992)。这种组织形式在东南沿海地区尤为普遍,比如在广东、浙江、江苏、山东等省的基层地方都可以普遍地发现这种情形。

“产权地方化”后的投资行为

产权地方化为地方政府提供了干预经济活动的经济制度背景。在这个背景下,地方政府的经济权力迅速扩张。因此,经济发展过程中的许多弊病被归因于地方政府的这种角色和行为,地方政府的经济行为因此遭到各种非议。比如说,在投资方面,许多人认为,由于地方政府在很大程度上控制了投资权,因而导致了地方之间为相互竞争而形成的“重复建设”,是经济发展中的极大浪费。地方政府的投资行为还被批评是造成“预算外”投资膨胀和中央政府所控投资短缺的基本原因。据说,地方政府的投资行为具有短期化的特点,因此造成了基础设施建设的“瓶颈”困难(刘国光,1990;曹尔阶等,1992)。

那么,到底产权地方化的经济后果是什么样的呢?上述问题的出现确实都是地方的错吗?我们认为,无论从体制层面还是经验层面来说,把上述问题的诸种责任统统归于地方政府,是不尽合理和公平的。在有关“发展型地方主义”的讨论中,我们已经强调过地方政府对于经济发展的巨大贡献。现在,我们把目光转到消极的方面,看看究竟是不是地方政府在产权地方化的背景下而导致了中国经济中的种种问题。

事实上,中央政府所面临的投资困难主要是来自中国投资体制的本身。按中国的投资体制,投资决策权按照类别而分散于各级政府。其中,第一类投资,也就是大的基础设施建设和国营企业的主要项目投资,是由中央预算拨款的;第二类的投资则由省政府负责,这主要包括较小的基础设施项目及对中小型国营企业的贷款;第三类是所谓“计划外投资”,基本上由银行贷款和企业自筹资金等来解决(World Bank,1988)。改革把财政资源和经济决策权下放给地方政府之后,中央政府担心的是地方政府会用新的权力资源追求地方利益而不与中央政府保持一致。于是,中央政府设定了较为严格的投资审查制度,希图保证地方政府的投资意向符合中央计划的意图。但是,在事实上,由于信息沟通系统的落后及中央官僚系统的工作效率低下,中央政府不可能对地方政府的投资项目有全面的了解,因此对于地方投资的审批往往是形式上的。因此,省政府的投资计划就有了可以不符合中央计划的空间。再者,按制度省政府有权审批几乎所有的技术改造项目的投资。至于集体所有制的投资,更为各级地方政府所控。

所以,无可否认,地方政府的投资权在改革中是大大扩张了。问题是,这样的扩张是否已经严重到损害经济的健康发展甚至危及国家利益了呢?让我们先来看看中国投资模式的实际情形。我们先列出一些关系到国民经济健康发展的领域,如能源和通讯。这两个领域一直被视为中国发展的“瓶颈”。又如农业,这是一个带根本性的领域。世界银行的一份调查发现,尽管许多人认为中国的投资结构日益恶化,但实际上近年来中国对于重要的工业部门如能源和通讯的投资比例并没有下降。相反,能源领域的投资比例在整个固定资产的投资中的比例一直相当稳定:在1981年为百分之十四点二,在1987年为十四点三。而通讯领域的投资比例则有所增长,从1981年的百分之七点一,增长到1987年的百分之八点五。当然,对农业的投资比例下降幅度较大,从1981年的百分之六点三,下降为1987年的二点六(Singh,1992)。

当然,在这之中,中央政府对增加重点领域的投资作了相当的努力。比如从1981年到1988年,能源投资在中央政府的整个基本建设投资中的比例由百分之二十一点四增加到二十四,通讯投资的比例从百分之九点一增加到十四点一,对农业的投资则在1992年以后有明显的增加。近年来,对能源和通讯的投资更是大幅度增加。比较而言,地方政府的投资行为确实有另外类型的表现。比如说,在基本上由省一级政府掌握的技术更新领域的投资方面,能源的投资比例从1981年的百分之十三下降到1987年的百分之九点八,通讯的投资由百分之十二点二下降到百分之八点五。在集体所有制领域,能源的投资比例变化不大,而通讯的投资比例有较大的增长,从1981年的百分之二点四增加到1987年的百分之五点四(Singh,1992)。

上述情况说明了中国投资模式的复杂性。第一,地方投资权的扩大并没有严重影响到中央政府的投资能力。所以,中央政府对主要重点部门的投资能力并没有减弱,而是有所提高。第二,地方政府确实对基础设施的投资兴趣不大,他们把重点放在急功近利的短期项目上。第三,有趣的是,在集体所有制领域,各方面的比例稳定,甚至有所提高。这主要是因为国家不负责该领域的投资。所以他们不可能依赖国家投资,因此对基础设施投资的积极性反而提高。我们认为,地方政府作为一个利益追求者其投资的短期行为是可以理解的,关键在于中央政府必须建立一套有效的投资制度,把由地方投资的资金和项目下放到地方,而中央本身抓那些关系到国民经济的重点项目。在中央和地方之间没有明确的投资职责划分之前,是难以要求和期望地方有比较长期的投资规划和投资眼光的。

“产权地方化”与企业规模

地方政府的投资行为为人诟病的另一个原因,是他们常常投资于所谓“短、平、快”的经济项目,从而影响了规模经济的形成。而规模经济是经济发展中的一个重要原则。

的确,中国的经济是由无数个小企业构成的。据一项不完全统计,至1984年,中国的非农业领域有近1200万个企业。其中,百分之六十在商贸领域,只有八分之一的企业在从事工业生产。而大部份小企业是在改革开始之后产生的。从国际比较的眼光来看,中国的企业规模分布更类似于其他发展中国家甚至工业化国家,而不像其他社会主义国家。在商贸领域,中国企业的平均规模较小。即使在工业领域,也有几乎百分之八十的中国企业平均不到七十五名职工。而在前南斯拉夫,这样小规模的企业为百分之二十二,在匈牙利则只有百分之七。中国小企业的比例也小于南朝鲜和印度,而大体上类似于美国和英国(World Bank,1988)。

单从经济学的原则来说,小规模的企业生产对工业化程度和经济效益的提高确实不利。但是,现实地说,小型企业却为中国的产业结构转型和政治稳定作出了贡献。中小企业的增加,特别是集体经济和私人企业的增加,使得中国的计划经济转向市场经济比较成功。在前苏联、前东德、匈牙利和波兰,大规模企业为中央集权经济制度提供了方便的制度基础,从而使得市场化转型变得比较艰难,最后不得不走上全面私有化的“经济革命”的道路。中国的小型企业,特别是乡镇企业,一方面使得中央计划的实施成为困难,另一方面则更容易适应市场。就中国本身来说,当前大中型国有企业转型的困难,也说明了这一点。

显然,中国经济的困难并非来自在地方政府干予下的这些中小企业。如今,中小企业控制了中国的工业产出。在1978年,国家所有制企业的产值占全部企业产值的百分之七十八,而现在已经占不到一半了。如果把农业及服务业也包括在内,则国家所有制产生单位的产出就只占全部产出的百分之二十五左右了。同时,中央政府的负担大大下降。在1978年,约有700种产品由中央支配,而至1991年只剩下不足二十种了。在非国家所有制领域,没有一种产品是在国家计划之内的(The Economist,1992)。

小企业的政治作用也是难以估量的。小企业,特别是乡镇企业,大量地消化了从农业中分离出来的剩余劳动力。凡是中小企业发达的地方,特别是东南沿海一带,都在不同程度上出现了劳力不足的情况。由于农业的进步,中国目前有约八千万流动人口。如果没有中小企业的消化功能,这个数字会大大增加,对社会和政治稳定的压力自然也会大大上升。

“产权地方化”与经济竞争

无疑,产权的含义在不同的国家和社会法律制度下是不同的。但概而言之,产权有以下三方面的权利组成:使用企业资产的权利,即生产什么和怎样生产;享受企业利润的权利,即获得扣除工资、信贷、成本和税收之后的纯收入;把企业资产出卖或转让给他方的权利。在小型私人企业中,所有三个方面的权利都集中在私人所有者手中。产权的重要性,就在于它提供了一种动力机制:生产成本的降低自然增加企业的利润和所有者的收入。在竞争的环境中,所有者的利益取决于他能否生产市场所需的产品。由于现代大企业的复杂性,产权和管理往往分而治之,所有者往往对日常决策事务很少有发言权,而被雇佣的管理人员享有很大的权力。但是,所有者保留解聘管理人员的权力。

那么,中国经济发展的动力是什么呢?产权地方化已经导致一系列极为复杂的结果,从经济发展的动力看也是如此。中央政府把产权下放给地方政府,地方政府成为实际的产权拥有者,然后雇佣管理人员管理企业。从这一角度看,地方政府已经企业化(corporatization)。但由于分权又是市场导向的,就产生了两种不同于自由经济制度的竞争形式。在自由市场制度下,竞争主要在个体企业和公司之间进行。但是,在中国,竞争表现为两种,即地方之间的竞争和不同的所有制之间的竞争。

竞争首先表现在地方政府之间。在改革初期,由于市场刚刚起步,这种竞争曾经导致了地方保护主义。地方政府对本地企业实行种种优惠政策。但是,随着市场制度的不断成熟,这种地方保护主义就被削弱了。因为保护主义从长远看只会保护本地的落后产业,从而弱化本地产品的竞争力。竞争的第二种形式,表现为各种类型的所有制之间的竞争。中国政府尽管没有实行大规模的国有企业私有化,但允许和鼓励其他所有制企业的发展。比如集体经济和私人企业等,都由于享有优惠的税收政策及较高的自治性,因而比国营企业有着较高的经济效率和利润。地方政府有很强的动力投资于非国有企业,如江苏省对集体企业的投资和浙江省温州地区对私营企业的投资。激烈的竞争因而在不同的所有制之间展开。因为非国有经济从一开始就以市场为导向,因此能够不断地适应环境的变化而在市场中健康成长。它的快速增长很快就对国有经济构成了严重的挑战。中央政府尽管企图把国有经济导向市场,但是迄今为止收效甚微。不过,退而言之,市场的产生毕竟也给国有企业造成了压力,开始逼迫它们在一定程度上改变自己。

信奉完全的自由经济的经济学家往往把产权的地方化和地方之间的竞争视为一个统一的市场形成的主要障碍。这种观点仅从理论上来说是成立的。事实上,产权的一个重要特徵是所有者必须是一个自治的实体,有权决定企业事务。所有者不一定是个体,也可以是一个机构。比如说,是地方政府。只要产权是制度化了的,机构产权制同样能够提供经济发展的动力。

再者,那种认为只有个体企业间的竞争才能提高经济效益的观点也失之片面。在任何国家,经济的增长总包含有一定程度的地域意义。尤其是在发展中国家,经济发展的不平衡往往导致地方政府之间的经济竞争。即使是在美国这样一个有着最为发达的市场制度的国家,激烈的经济竞争也仍然存在于各州之间(Kenyon and Kincaid,1992;Dye,1990)。其实,在中国过去的改革中,正是这种地方间的经济竞争使得地方政府具有强大的经济竞争意识,致力于地方经济发展,从而构成中国经济发展的动力。尽管在改革早期各地盛行地方保护主义,但最终地方政府不得不把企业推向市场。

“产权地方化”的政治影响

从政治上说,强大的地方力量的存在是有利于政治的稳健发展的。从中国和苏联的比较中,这就可以看得很清楚。众所周知,苏联的计划经济制度要比中国的成熟,其中央官僚机构也比中国的要强,因此分权在苏联也就比较困难。一般认为,哥巴乔夫走的是先政改后经改的道路,而邓小平走的是先经改后政改之路。其实,政改并非哥巴乔夫的初衷。他当时更多的也是关心经济增长,视其为解决其他一切问题的关键。问题在于,保守的中央官僚机构使得哥巴乔夫的经济改革方案根本出不了克里姆林宫,而微弱的地方政府无能帮助哥巴乔夫实施经济改革方案。在中央官僚机构控制一切的状态下,戈尔巴乔夫不得不首先向中央官僚系统开刀。苏联地方政府的微弱,可以从以下的例子看出:在1988年,当中国领导人感到经济权力太分散了而希望集权的时候,苏联的地方官正在向中央乞讨经济决策权。在爱沙尼亚加盟共和国,百分之九十的共和国经济被莫斯科所控制。在立陶宛,面包师是否能采用一个新的食谱,也必需由中央官僚机构审批。面对强大的中央官僚机构,哥巴乔夫首先实施了政治上而非经济上的分权,希图实行民主以动员民众来与中央官僚机构斗争。而政治改革意味着政治权力的重新分配,大小官员于是把全部精力放在如何争取更多的权力资源上,党内斗争层出不穷,共产党终于走向垮台,而由共产党管理的经济也最终走向混乱(Colton,1986;Stephen White,1992)。

在中国,情况就有所不同。由于产权的地方化和财权的下放,地方政府拥有相当的力量来抵抗中央政府的保守决策。应该说,没有中央改革派与地方改革派之间的联盟,中国的改革不可能深入到今天的样子。保守势力在中央固然还有不小的影响,但是,他们基本上没有能够很大地影响到地方。这在一九八三年的“反对精神污染”运动和一九八七年的“反对资产阶级自由化”运动中都看得很清楚。当时,地方力量是抵制了保守派要置之经济自由化的企图的。许家屯回忆录(1993)中关于赵紫阳和任仲夷之间关于“上有政策,下有对策”的默契,反映了地方势力在弱化中央保守势力中的作用。所以,仅从经济原则来看地方力量问题是颇为有害的,它不能真正评估地方的作用和利用地方力量来作进一步改革的文章。

上文已提及,产权地方化对中国经济发展的影响,主要表现在它为地方政府提供了一种动力机制去发展地方经济。尽管地方产权远非一种理想的制度,但较之过去的国家产权,地方产权具有明显的优势。这主要表现为:

──由于地方政府比中央政府更了解地方民众的要求,地方官员作为企业家更能理解当地顾客。

──虽然地方政府经常抵制中央政策,但他们能对地方公民作出相当快的反应,提供一种直接的统治。从另一方面来说,这也防止了一个专制的中央的出现。就是说,地方政府已经着分享着真正的统治权。

──由于着眼于现实利益,地方政府能够建立和追求持之以恒的、可行的发展目标,尽管他们在目前体制下往往不愿投资于长远项目。

──由于了解地方情况,地方政府能够与企业达成更加明确的责任关系。

──为发展地方经济,地方政府能够培训合适的专门人才并提供他们动力机制。

──从规模上看,地方政府与企业间能建立有效的沟通,并引导企业对环境作出反应。

从整体上来说,产权地方化的政治影响还表现在:

──在一定程度上替代了产权私有化,从而极大地影响着中国的经济与政治变革过程。对于产权私有化和产权地方化等两种不同的发展道路的评价是另外一个问题,但是我们认识到:产权地方化的实现,确实使中国走上了与苏联东欧式的激进改革不同的道路。

──产权地方化为官员腐败提供了更大的可能。由于政府和经济的紧密关系,政府经济活动本身为政府官员的腐败提供了种种机会。即人们所说的权力市场化和市场权力化。由于地方选举制度的不完善,地方民众作为地方政府企业的雇员不可能参与地方政治,地方官员的腐败似乎不可避免。

最后,产权地方化当然对中央和地方之间关系的变化发生了深远的影响。地方产权已经成为地方对付中央政府的经济基础。无论从哪一方面说,中央政府始终被地方产权所制约。地方产权导致地方认同感(local identity)的产生。中央政府从地方经济领域撤出,地方政府统帅地方经济事务。地方官员自然为地方利益考虑。在许多地区,特别在经济发达地区,地方民众对于地方政府的认同高于对于中央政府的认同。因此,较之中央政府,地方政府的合法性(legitimacy)也随之提高。从根本上说,地方政府正在真正成为中央与民间社会之间的中间地带。一方面,这一地带具有政治上的缓冲作用,使得中央政府可以不必直接面临来自社会的压力。另一方面,由于中央地方之间没有制度化的分权,中央政府仍然必须对地方政府的失败之处如腐败现象负责,从而也有加强国家与社会冲突的意味。更重要的是,由于这样的阻断,中央政府失去了直接的深入(penetration)的管道。地方政府一方面采用灵活的贯彻原则,减少了中央政府对民众的直接影响;另一方面,地方政府本身深入民间的能力大大提高。所以,中央政府面临一种现代化过程中所谓的渗透危机(Binder et al,1972)。

小结

在本章中,我们讨论了“产权地方化”的含义和影响,并由此来认识地方权力发展的经济和政治内涵,从而希图进一步深化我们对中国的中央和地方关系的理解。我们注意到,产权地方化在推动经济发展的同时,确实产生了一系列问题。这些问题,有的是“产权地方化”本身作为一种产权制度所产生的,有的是它与市场等外部条件之间的结合方式所产生的,而有的则是目前中央和地方之间的非制度化关系所造成的。

就产权制度方面来说,我们认为,任何人都很难去创造一种完美无缺的产权制度。因此,问题在于我们如何把地方产权所产生的问题控制在最小的范围内。中国已经在过去的改革中形成了一套复杂的产权制度,即使地方产权内部也存在激烈的竞争。允许不同的产权的竞争在过去是有效的,以后仍会有效。再者,产权形式的发展极端不平衡,这种不平衡在某种程度上鼓励竞争。九十年代以来,各地纷纷鼓励集体和私人所有制经济的发展即是一例。

和私人产权制一样,制度化了的地方产权也可以提供刺激机制。但重要的是市场。如果从国有经济和非国有经济的比例来看,许多西欧国家可能比中国更社会主义化。中国国有经济的比例已不比西欧国家高了。对中国来说,市场的建设比产权制改革更为重要。如果允许不同产权间的公平竞争,优胜劣汰原则自然会体现出来。重要的是要把不同产权的企业和市场联结在一起。

地方产权的存在,确实制约着中央政府的能力。但是,中央政府无须削弱地方政府的经济职能。相反,必须把地方政府的经济职能制度化。就中央政府来说,重要的不在于削弱地方权力,而在于建立其自身的政府权力。中央政府必须明确划分出中央与地方的经济职责并使之制度化。一套有效的财政金融制度不仅能推动全国市场的发展,市场发展本身能为中央政府提供或创造权力资源,而且能够制约和调节地方的经济行为,使之符合中央政府的总体现代化目标。

当代中国研究
MCS 1994 Issue 6

By editor