郑永年、吴国光:论中央─地方关系(9)

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──中国制度转型中的一个轴心问题

第九章 关于地域民主:一种现实主义民主观

郑永年
吴国光

什么是“地域分权”?
什么是“地域民主”?
优先发展“地域民主”:政治改革的基本战略
为什么要优先发展“地域民主”?
推进政治的“地方化”
“地域民主”与政治稳定
民国地方自治运动的教训
从现实出发建设“地域民主”
小 结

在前面的八章中,我们集中讨论了中国目前中央和地方之间的权力关系,这既包括经济上的权力关系,也包括政治上的权力关系。我们的基本结论是,经济分权为地方提供了强大的发展动力,为中国创造出巨大的物质财富。但是,由于缺少政治改革,中央政府没有能够建立起“政府集中”,中央权力较之地方而急剧下降。不过,要增强中央权力,并不能用收回地方权力的方法来达到。在我们看来,改革中央与地方之间的关系,既是一个再分权的过程,也是一个政府集中的过程。总而言之,是一个有分有集的过程,是一个把分权制度化的过程。一方面,中央政府要收缩“防线”,把大量权力下放给地方;另一方面,要建设一个强有力的中央,以有效行使“政府集中”。通过这样的解决方法,才能在经济发展与政治稳定之间达成平衡,在地方权力与中央权力之间达成平衡。

在讨论现状的过程中,我们曾经分别探讨了与各章主题相关的未来选择。由于篇幅的限制,这样的探讨往往是很简略的。为了提纲挈领地表达我们的看法,在本章中,我们将提出“地域民主”作为总体的变革战略和未来的制度框架,以此来变革中国的中央和地方之间的关系,并且借助这一变革来重塑中国的政治制度。

所以,下面,我们将首先讨论什么是所谓“地域民主”,并通过回顾历史上不同思想家对于“地域分权”和“地域民主”思想的论述而加深理解这一概念的实质。在这样的基础上,我们将提出以优先发展“地域民主”为政治变革的总体战略这一基本思路。然后,为了避免不必要的误解,我们将检讨中国近代史上出现的“自治运动”,并把它和我们所讨论的“地域民主”区分开来。最后,简单地一下中国目前发展“地域民主”的现实条件。

什么是“地域分权”?

在中国的政治改革过程中,人们曾经习惯于谈论所谓“横向分权”和“纵向分权”。前者说的是在同一权力层次上对于权力的不同分支进行分割,而后者说的则是对于权力进行不同层次的分割。这样的讨论,对于我们理解权力的配置方式,应该说是有帮助的。这里,我们要引入两对概念,以使这样的讨论更加精确并可能深化。对于前一种分权,我们不妨称之为“首府分权”(capital division of power),而后一种则可以称为“地域分权”(areal division of power)。在把分权理解为民主政治的一个基本要素的同时,相应地,我们就可以引出“首府民主”和“地域民主”等两种基本的民主形式。

简单地说,所谓首府分权,说的是政府权力在政府各个部门之间的分配。如行政、司法和立法三种权力的分割,即“三权分立”,就已经成为西方民主制的基本内容和基本特徵。这已经是为人们所比较熟悉的了。相对而言,“地域分权”就应该是政府权力在不同地域之间的分割。不过,“地域分权”以及相应的“地域民主”,对人们来说还是比较陌生的概念。正象美国哈佛大学教授霍夫曼(Stanley Hoffman)所指出的,尽管地域分权同样是民主政治的本质,但是这个概念在很长时间里一直为政治思想家们所忽视。无论是政治哲学家还是法律学家,似乎都更侧重于谈论首府分权(Maass,1959)。在政治民主的起源地古希腊,学者们从来没有谈论过地域民主,这是因为他们生活在地域规模很小的城邦国家,在那里阶级分权的重要性远在地域分权之上,地理条件决定了他们很难产生和重视“地域民主”的思想。

在近代国家产生之后,“地域民主”开始在政治思维中占据一席之地。法国思想家布丹(Jean Bodin)在提出他的“共同体”概念的时候,触及到了“地域分权”的思想。在他的理解中,“共同体”是一个由两极不同力量所组成的平衡政治体:一极是主权国家,权力覆盖其属下的全体国民和团体组织;而在另一极则是参差不齐的城镇、乡村、公司、基尔特、州和社团等组织。在他看来,任何一个共同体都需要两者:前者提供秩序,而后者不可或缺。没有它们,世界无以存在。当然,布丹并没有明确地从地域概念上来谈论后一极的社团等组织,但是他明确地认为,社团等组织的权力并非是国家给予的。因为即使没有国家共同体,村庄等共同体也会存在下去。所以,国家所行使的权力,应该仅仅是那些与其属下的全体国民有关的权力,包括战争与和平、货币与徵税,以及法律的制定等等。但是,他强调,具有一般特性的法律,并不以摧毁地方的差异性为前提。在这个思想中,地方权力的重要性已经被突出出来,不过其着眼点并不在于以地方权力来制约国家权力,而在于保持国家与社会之间的平衡。

孟德斯鸠和卢梭都讨论了地域权力的问题。孟德斯鸠强调首府分权和权力制衡,所以,与布丹不同,孟德斯鸠对于地域权力的着眼点在于地域权力可以制约国家权力。卢梭则直接讨论了地域与民主之间的密切关系,并认为民主在现代大国家中不太可能实现。在他看来,民主是每个个体独立地参与政治和决策的过程。而在现代的大社会中,要求并实现每一个公民对国家决策的参与,几乎是完全不可能的。出于这样的理解,卢梭厌恶大国家,而钟爱社团和小社会的民主(Maass,1959)。

在美国建国时期的思想家那里,尤其是在“宪法之父”麦迪逊那里,“地域权力”得到了足够的重视和系统透彻的论述(Hamilton,Jay and Madison,1961)。麦迪逊认为,任何一个社会必是由各种功能社会团体组成的,而这些功能社团都是生活在特定地域中的。所以,不仅国家与功能社会团体(社会)的分权很重要,国家(中央政府)与地方的分权也一样重要。麦迪逊及其同仁的思想,最后表述于美国宪法之中。美国宪法明确规定了联邦政府和地方政府(州政府)之间的权力关系。在当时的美国,权力首先是地域性的,而不是首府所有、全国性的。作为一个移民国家,这里本来就不存在一个主权的首府权力。没有一个团体的权力超然于另一个团体之上,没有一个州的权力超然于另一个州之上。结果是各方通过谈判和妥协而达成了权力制衡的政治机制,并通过宪法确定下来。在这样的机制下,地方州各方都让渡一部份权力给联邦政府,而保留一部份权力属于本州;各州和团体在联邦政府中有同样的权力。在国会的上下两院的机构中,地域权力得到了充份的表达:上院代表组成联邦的州的权力,以地域为单位;下院则代表个体公民的权力。根据这样的宪法,联邦政府因此具有统治州地方和公民个体的权力,而州政府也同样对其属下的社团与公民个体具有统治权力。这就是托克维尔所说的“政府集权”和“行政分权”:联邦政府统治全体国民,有其自己的、独立于地方政府的权力结构;但联邦政府并不对管理各个州负责,州政府在其范围内是主权者,行使地方主权,管理州内事务。因此,通过这样的“地域分权”,各州在自己的范围得以形成和发展地方权力。

什么是“地域民主”?

如前所述,“地域分权”的实质在于:在一个主权国家的内部,通过地域之间的分割而形成权力的分割,从而使中央和地方之间的权力形成份割、均衡并相互制约的结构。在我们看来,这样的“地域分权”会在多种意义上促成“地域民主”的实现。第一,如前所述,民主的一个重要结构性特徵就是权力的分割而不是垄断。在这个意义上,“地域分权”就是“地域民主”。第二,在中央与地方实行分权制度的情况下,地方必定要通过一定的方式来参与中央决策,在全国层次上的政治结构中有制度化的代表。而地方可以通过制度化途径来参与中央决策,可以说是“地域民主”的精义。第三,在中央和地方形成制度化分权的情况下,地方的权力就不应该是来源于中央,而是来源于本地的居民。因此,当地政府必须是通过一定的制度化途径,比如选举,来使自己的权力合法化的。这样,地方民众对于地方政治事务的参与也就必须是制度化的了。在这个层次上,我们就得到了完全意义上的“地域民主”。

地域民主是现代国家民主政治的重要组成部份。联邦制国家的联邦主义(federalism)和单一制国家中的“地方自治(local autonomy)”,都是地域民主的某种实践形式。就中央和地方之间的关系而言,“地域民主”主要包涵有三个方面的意义。其一,它意味着地方政府行使统治当地地方的职能,即地方政府对其统治范围内有独立的统治权;其二,它意味着地方有参与中央决策的权利,地方利益在中央有制度化的表达管道;其三,它意味着中央政府在自己的权力领域内能够直接渗透到地方和社会,行使其自身的统治权。

与此同时,我们还要强调“地域民主”所具有的“地方性参与”的特点。除了地方可以通过制度性途径参与中央决策这层含义之外,“地域民主”还意味着在地方范围内实行民众的民主参与。如果说,在前一个层次上,“地域民主”是着眼于用民主的方式来解决中央与地方之间的关系,在中央和地方之间的权力结构中贯彻民主的精神;那么,在后一个层次上,“地域民主”的意义显然就大大超越了和中央─地方关系有关的方面,包含着更加丰富的政治内容。在前一个意义上,地域民主是解决中央与地方关系的一种途径;而在后一个意义上,它同时也是解决国家与社会关系的一种方法。这就是说,在“地域民主”的框架下,各地民众有参与当地政治事务的制度化渠道。

反过来说,当我们强调“地域民主”的时候,我们有意识地并不突出全国性的直接民主。我们认识到,相对于在全国范围内的直接选举,地域民主是一种更为间接的民主,或者说是一种有限的民主。但是,恰恰因为它是有限的和间接的,它的达成就比较容易一些。考虑到中国的幅员、人口等种种因素,我们认为,全国范围内的直接民主不仅政治上一时难以实现,而且即使实现也成本太高,而相对效益较差。讨论“地域民主”的思想,正是要避免这样的难题,以期找到一种现实可行的民主道路。

优先发展“地域民主”:政治改革的基本战略

在了解了“地域民主”的基本含义之后,结合中国的现实状况,我们认为,要在中国平稳地推进政治变革,形成既有利于经济发展、又有利于政治稳定的新型政治制度,一个很好的战略选择就是优先发展“地域民主”。

这一战略有以下含义:第一,明确划分中央和地方之间的权力,除了保证中央对于某些全国性事务的必要而强有力的权力之外,尽可能地把其他权力放到地方;第二,在中央的政治结构中明确并突出地方的地位和利益,给予地方以制度化地参与中央决策的权利;第三,在地方逐步推行并实现直接民主。

在这个设想下,可以考虑把全国政治划分为两个或三个层次,即:中央、省和县。粗略地说,省县两级在经济和社会事务上享有很大的地方权力,有很大的行政权力以管理当地事务;而中央则垄断军事、非经济领域的外交等全国性权力,实行高度的政府集中。在县级层次,要逐步实现直接民主,民选县长,并由居民对当地事务实行高度的地方自治;在省和中央的级别上则不考虑直接民主,而是采取由下一级地方在上一级地方和地方在中央的制度化参与来表达民意并实现合法性的逐级上移。

无疑,这个基本战略首先是着眼于制度化地解决中央和地方之间的关系,要求重塑中央和地方之间的权力结构。与此同时,它把解决制度内的中央─地方关系问题与吸收社会民众的参与结合起来,要求在解决中央─地方关系的同时审慎地变革现有的国家与社会的政治关系。综合而论,就可以形成以发展地域民主为主、以解决中央和地方关系为轴心的现实主义的中国政治变革和民主发展的一个基本战略。

在某些人看来,也许我们所说的地域民主并不是一种理想的民主形式,因为它不强调在全国层次上实现直接的民主选举。但是,我们要指出的是,这是一种现实的选择。在我们看来,在政治上,再美妙的空想也不如哪怕有局限、甚至是细微的、但是行得通的现实举措更为有力。在中国,地域性分权从来没有被视为一个研究课题。一些提倡联邦制的学者也只是停留在抽象的制度设计的层次上,而没有能够发现现实政治中可以推进新型的中央与地方关系出现的力量和途径。而且,即使是联邦主义的鼓吹者,也常常没有能够从中国政治的现实出发来研究地域民主,而是把民主或者联邦制作为某种意识形态或纯粹政治理念来研究,其研究因此与现实政治相去甚远,找不到从目前状态通往理想状态的道路(严家其,1992)。我们的用意,即在于把类似的探讨深入一步。

为什么要优先发展“地域民主”?

具体地说,我们认为,在中国应该实行以发展地域民主为主的政治变革战略的根据,乃在于以下各点:

第一,多种因素决定了中国要在国家层次上(national)实现直接民主(direct democracy)具有极大的困难。从地理因素来说,中国幅员广大,地区差异较大,交通与通讯条件比较落后,都对在国家层次上首先实现“首府民主”构成并非短期内可以克服的障碍。从社会和制度因素来说,现存政治制度距离民主政治甚远,从现行政体向民主政体转化将意味着政治权力和利益的大规模的重新分配,因此将极大地触动既得利益,因此变革难度很大。统治者手中握有强大的国家机器,并为意识形态和实际政治利益所限,当然不会放弃现有的特权和优势。另一方面,市民社会尽管正在兴起,但是在可以看见的将来尚无力与国家相抗衡。在这样力量对比悬殊的情况下,在全国范围内一举实现民主转型不仅是困难的,而且将是代价高昂的。何况,我们并不能确定,所谓“市民社会”的兴起就一定直接导致国家的民主化。相比之下,在同样的条件下要推动一种有限的地域民主稳健发展,却是十分有可能的。事实上,地方势力的兴起,已经为这种有限度的民主的发展提供了条件。如果说,直接民主更多的是涉及国家与社会的关系,那么,地域民主则更多的是涉及不同层次上的政府之间的关系。因此,现实地说,地方政府显然较之市民社会而有更多的机会、经验和力量去参与和分享国家权力。而且,首府民主只有首先存在一个合法政体的情况下才有可能,而没有这样一个政体,也就谈不上权力在各个部门之间的分配。如前所说,在近期通过直接民选产生一个合法政体的可能性很小。只有首先通过地域民主的发展,才有可能找到产生这样一个合法政体的有效途径。再说,在现存的政体中,立法(全国人大)和司法还不足以有能力分享其应有的权力。由于产生立法者的程序的欠缺,立法者的素质大有疑问。随着真正地方精英的进入立法机构,地域民主对改造和重组立法部门会有重大影响。所以,在现实中国,讨论地域民主比讨论首府民主更有意义。

第二,地域民主的发展有利于解决政治现代化过程中的一个难题,就是扩大参与与提高政府效率之间的矛盾。地域民主的重要性不仅在于地方能够参与中央决策,而且在于地方负担当地的统治职能。中国地域广大,发展水平不一,中央政府很难用划一的政策去统治地方。在这样的情况下,必然出现政府效率低下的现象。如果进一步在全国层次扩大参与,发展民主,则政府的决策和贯彻能力将更成问题。而在发展地域民主的过程中,一方面地方被赋予统治职能,在其管辖范围内有宪法上的权力统治属民,从而提高当地事务的决策和贯彻能力;另一方面则可以重建中央政府的合法性,提高中央的政府集中程度,形成有效的治理和管理功能。

推进政治的“地方化”

第三,优先发展“地域民主”,还可以找到一种在民主发展过程中解决参与和制度化之间矛盾的方法,从而有利于在政治变革过程中保持政治稳定。从中国现存的共产主义政治体制转型到民主政治体制,将是一个漫长、艰难的过程。在这个过程中,如何解决民众参与和制度(institutions)成熟之间的矛盾,一般来说会是一个十分棘手的问题。许多前社会主义国家近来的发展以及中国八十年代以来本身的经历,都已经一再说明了这一点。如果不能动员民众进入政治过程,则民主化转型将缺乏动力;而在现行制度下每当动员则出现“过度”,这样的过度动员民众进入政治过程就会使体制不堪重负,以至崩溃,形成社会动乱。在这个意义上,以民众参与为特点的民主,就和民主化过程形成了冲突。如果首先实行地域民主,则可以把发展民主所需要的动员限制在一定区域内。它甚至可以从社区民主(community democracy)做起。因此,地域民主可以成为培养民众和精英的民主意识的学校。在经过多地的地域民主有了发展之后,条件相对成熟,民主的区域范围规模自然可以扩大(Pateman,1970)。

为了深入理解这一点,我们不妨借鉴美国政治学家沙特史内德(E.E. Schattschneider,1975)关于政治冲突的精辟论述。沙特史内德对强调首府分权和制衡的多元主义政治理论有所不满,认为多元主义政治理论过多地强调了民主政治中各互相竞争的团体之间的权力平衡,而忽略了其他一些重要方面。在沙特史内德看来,政治的本质在于冲突和斗争,而冲突的范围和规模是决定政治过程及其结果的一个特别重要的方面。所谓冲突的范围和规模,说的是谁卷入冲突和多少人卷入冲突的问题。很显然,在政治冲突中,如果有新的参与者加入进来,冲突各方原来的力量平衡就会改变,冲突的结果也会随之改变。所以,在一定的政治过程之中,总是有一方希望在这样的范围内扩大参与规模,而介入冲突的另一方可能不希望扩大规模或者在另一范围扩大规模。沙特史内德把缩小动员范围的努力叫做“冲突的私有化”(privatization),而扩大动员范围的努力则叫做“冲突的社会化”(socialization)。典型的“冲突的私有化”是期望在没有公共权威的干预下使冲突得到解决。比如说,可以通过市场上的经济竞争、私人的制裁、双方相互之间的谈判等方法来使利益冲突得到解决。在政治上,实行企业自由化、强调个人主义和隐私权(privacy)、倡导联邦方法和政治地方化等,都是现代社会中使冲突“私有化”的常用方法。另一方面,强调民众参与的民主政治本身,则是把冲突社会化的主要方法,它往往要求把公众动员进入政治过程,通过扩大范围来诉诸极大多数的人的参与以解决冲突。显然,政治冲突一旦扩大,就会更加难以控制,不稳定因素则增多。所以,政治民主化本身常常带来政治上的不稳定,这也是一个原因。回到我们的论题:沙特史内德特别强调用体现政治地方化的联邦方法来平衡民主参与和冲突规模两者之间的矛盾。所谓“政治地方化”,就是把政治议题限制在地方范围,因而也就把伴随这些议题产生的政治冲突限制在地方范围。在这样的背景下,即使高度动员民众来参与,则参与规模也在地方范围之内,相对于全国范围就容易控制多了。简单地说,政治地方化可以使政治的规模得到限制,会大大减小冲突的范围,从而比较容易实现政治稳定。把冲突控制在地方范围总比把它社会化到国家层次要容易解决。

“地域民主”与政治稳定

第四,和上一条相联系但是需要强调的是,地域民主非常有助于保证政治稳定。如上文所说,地域民主的一大优点在于限制冲突的范围。地域民主会把政客的活动限止在特定地域内。在这样的层次,政治问题往往表现为相当具体的民生疾苦,政治家必须用自己实在的解决问题的能力来争取当地选民的支持。没有完成这个过程,是不可以直接进入更大范围内的政治活动的。在这样的条件限制下,那种专靠口号来蛊惑民心的政客(demogogue)在政治上的活动就会受到限制。由于冲突不断地在地方层次被消化,冲突国家化(nationalization)的可能就会大大减少,中央政府的政府集中就能得到保证,政治稳定的程度就会提高。

就目前中国的情况来说,可以把主要的政治不稳定因素归结为三类。其一是中央体制本身失去了对付日渐变化的环境的能力,尤其是越来越没有能力对付正在兴起的地方势力,从而在国家体制内部形成了严重的裂痕。其二是民众的不满相当广泛。其三,则是现政体的“异见者”或政体外的政治活动家的反体制行为。通过地域民主,地方新兴力量被接纳进中央的政治过程,因此,地方主义就会受到削弱,而仍然能够保留其“发展型”功能。就民众不满的问题来说,在现行体制下,地方民众的不满往往是直接针对中央政府的,任何抗议都马上对中央政府构成压力,而地方基本上置身事外,顶多是按照中央意旨行动,基本上对此不承担责任。因为地方仅仅被作为中央的代理人,地方民众一有不满,地方政府便把“球”踢给自己的上级─中央,或者以地方民众的不满为筹码向中央讨价还价。地域民主从制度上把统治地方的权力授予地方政府,而这个统治权当然包括处理地方冲突的权力。这样,地方就可以积极采取措施解决当地民众的不满,而一个地方的不满也不至于直接发展为全国性事件,甚至最后扩展到不可收拾的地步。就反对派而言,在现存的专制集权体制下,既没有反对派说话的舞台,也没有消化来自反对派的压力的机制,于是就出现一种荒唐的局面:只要有人敢于跳出来发几句哪怕不负责任的牢骚,也马上就会成为“民众的代言人”,成为反对专制的英雄,就可以震撼整个制度。“地域民主”把选择的权力直接交给当地民众,一切不负责任的空话都要接受当地民众的检验,而不是只在北京沙龙里流行就可以得逞一时。政客们首先面对的是实际问题,是当地老百姓的每日每时的生活,这就不是靠某些原则就可以哗众取宠的了。这当然是有助于政治稳定的。同时,地域民主可以在各地方为异见者参政提供重要的场所,从而有助于平衡政治生态,促进政治稳定。

最后,中国经济、社会发展不平衡,各地方的地域文化也有相当大的差异。这些客观因素决定了中国的政治发展也会有不平衡性。如果实行地域民主,则一方面可以容许不同的地方在发展民主的进度与程度上有多样性,另一方面也可以容许不同的地方发展出具有不同特点的民主程序。这样的多样化,一方面可以在一地保持当地经济与政治之间发展的平衡,另一方面又可以反过来促进各地之间在经济和政治发展上的逐渐趋于平衡。

民国地方自治运动的教训

从地方政府行使当地治权的意义上来说,地域民主有与当年民国时期的地方自治理想接近的方面。因此,有必要对于二者作出明确的区分,以避免人们把地域民主与地方自治等同起来。需要强调的是,地域民主虽然包涵有地方自治的意义,但是两者无论从理念层面还是从实践层面来看都有很大的差别。讨论这个差别,不仅有助于我们深入理解地域民主,而且可以帮助我们思考民国地方自治运动的失败对于今天的“地域民主”的可行性有什么启发。

民国时期的联邦自治运动(the federal self─government)主要发生于1920年至1923年之间。它的政治主张,主要是强调地方自治。其中,比较激进的少数人,主张各省完全独立;而大多数人则坚持以地方(province)宪法为基础来形成国家宪法。他们强调,只有先有了地方宪法,才能有国家宪法;而地方宪法必须由民选的地方议会来制定。很多这一运动的参与者认为,一部强加于各地方之上的全国宪法,哪怕在名义上承认了联邦主义,也会在实际上成为地方自治的政治敌人。当时,地方自治的鼓吹者从地方文化和社会达尔文主义那里找到了他们的理论根据。许多地方知识分子,尤其在南方省分,把地方文化传统视为地方自治的基础。也有更多的人受社会达尔文主义的影响,要求通过地方自治来在中国展开政治竞争,以最后完成国家统一。在一些人看来,中国古代的大一统给各不同地方都造成了一种安全感,阻止了各省之间的竞争,从而使各地缺乏联系,也缺少亲近感,国家的真正统一反而因此成为困难。只有鼓励各省之间的竞争,才能体现出达尔文主义的“优胜劣败”的原则。那些无能赢得独立的省分,自然会合并到那些能够赢得独立的省分中去。这样,就会产生一个基于强大的地方(省)之上的联邦中国。比如,一位广东人在《新广东》杂志上发表议论,认为广东人必须成为广东的真正主人,必须自己控制广东的政治、财政、军事、教育和警察力量,控制其铁路、煤矿、土地、森林和海域。一旦当广东人得以管理其自身的事务、完成其自身的独立后,那么就会有整个中国的独立。

这样的地方自治运动,即使在当时也并没有能够成为中国政治的主流。这既是因为地方自治运动本身的局限性所致,也是因为这一运动不能合乎当时中国的客观政治要求。在清王朝崩溃之后,中国的中央权力几乎瘫痪。而各地方由于在推翻清朝政府过程中发挥了重要作用,权力日渐扩张。在这样的情况下,地方精英不愿意再看到一个高度中央集权的政体再次出现,希望继续扩张自己的权力。自治运动就是代表这一实际政治利益而出现的,它的提倡者常常是在为这样的政治利益寻找和提供理论依据。于是,在实践中,地方自治运动走向了各地地方独立的一端,要求完全取消中央权力,而等待地方权力发展到一定程度后再来由强大的地方实施新的中央统治。可是,取消中央权利,反对中央霸权,就使得地方自治与国家整合之间缺少一个实践中的中间环节,从而使地方自治和国家整合在事实上对立起来。而在完全没有中央权力来协调各地地方发展的情况下,地方之间的竞争不过只是加剧了当时中国所面临的分裂的危机。当时西方各国在中国推行帝国主义政策,谋求自治的各地地方不仅没有能力抵御西方列强的蚕食,相反,常常成为帝国主义瓜分中国的工具。在国家面临这样的民族主义危机的时候,要求建立一个强有力的中央政府(哪怕是一个专制政府),就成为当时中国的国家建设的首要任务。这样,自治运动就不得不退出中国的历史舞台,而让位于强大的民族主义运动(nationalist movement)(Befu,1993;Gray,1969;Fincher,1981)。

在这个意义上,民国初年的地方自治运动主要地不是给我们提供了实行地域民主的先例,而是成为一个相对比较具有负面作用的历史借鉴,使我们看到在没有中央霸权的情况下地方权力急剧膨胀的危险。所以,今天我们讨论地域民主,其目的与当年的地方自治运动是完全不同的:我们既不是要为地方的独立提供什么理论依据,更不愿意因为看到由于地方权力过度膨胀而导致的集权主义的反弹。与民国时期的地方自治运动相比,两者最大的区别在于:地域民主不是地方用来争取独立的一种手段,而是中央政府用以整合地方势力、增强中央权威的手段。另一方面,与后来的民族主义运动和集权政治的现实相比,地域民主又强调地方权力在中央政治结构中的充份的和制度化的表达。由于民国时期的特殊历史原因,中央集权(nationalism)和地方自治(federalism)成为两种互相矛盾的理念和实践。我们提出地域民主,恰恰是要超越这种对立,立意在中国寻求一种有分有合的政治制度和权力实践。在现实的中国,诸多条件已经容许我们解决这一矛盾。

从这段简单的回顾中,我们看到,在没有一个中央霸权存在的情况下,急剧膨胀的地方权力会导致什么样的危险性。直接地说,如果没有中央霸权来协调地方的发展,维持国家的统一,则地方之间的竞争和地方权力的加大往往会加剧中国分裂的危机。但是,地方自治有它的合理因素,后来的在民族主义运动中兴起的中央集权专制所带来的弊端与灾难,就是地方自治运动的合理因素的反证。由于民国时期的特殊历史原因,中央集权(nationalism)和地方自治(federalism)成为两种互相矛盾的理念和实践,一直被视为水火不能相容。而我们今天讨论地域民主,正是要发现一种现实的方式,来达到既能保存地方自治观念中的合理成份,又能避免地方独立、国家分裂前景的目的。与民国时期的地方自治运动相比,我们所倡导的“地域民主”的特点在于:地域民主不是地方用来争取独立的一种手段,而是国家整合的重要方法。对地方来说,它是巩固地方权力并参与中央政治的途径;而对中央来说,它则是中央政府用以整合地方势力、增强中央权威的手段。不夸张地说,“地域民主”是一种具有现实意义的结合了“体制内”中央和地方两个积极性、“体制外”国家与社会两种因素的国家建设,旨在在当前中国的条件下发展出一种既有相对独立的地方权力、又有有权威的中央政府的政治体制,并通过这样的制度框架来逐步地发展公民参与等民主内容。

从现实出发建设“地域民主”

在历史上,中国始终是一个中央主宰的社会(central government─dominated society)。特别是在意识形态或政治思想上,尤其如此。在现实中,历史上还周期性地出现割据和分裂的局面,因此中央的主宰常常在实践中被打破。但是,这样的割据和分裂,往往反过来在思想上加强了中央集权的主张,因而使下一轮集权更加彻底。从制度设计的层面来讲,地方政府从来都只被看做是中央政府的派出机构,其权力是由中央给予的。在这种情况下,地方总是处在三种状态之一或其中几种状态的结合,即:第一,作为中央的附庸,在中央完全没有独立的发言权;第二,作为中央的代表,因此在当地象中央一样实行集权,是一个小型化了的“中央”朝廷;第三,起而争夺中央权力。在这样的态势下,中央和地方的权力资源总是重合的,因此二者之间很难谈论真正的权力分配:不是你凌驾于我,就是我来挟制你。

通过邓小平时代的分权改革,在地方经济发展的过程中,一方面,真正形成了具有相对独立的权力资源的地方势力,另一方面,社会的多元化分解在加速进行,中央和地方政府的功能分化也就不能不提上日程。而且,更重要的是,在中国的政治实践中,中央和地方之间已经形成了各种各样的谈判关系,出现了新的权力互动的模式。在地方政府开始强大而中央政府尚未衰微不堪时候,借助新的模式而发展出具有制度化特徵的新型中央─地方关系,就是完全有可能的了。所以,在今天,我们不仅可以避免地域民主成为地方独立的途径,而且能够使它成为整合国家的重要方法。与民国时代相比,现代中国的政治与经济基础发生了巨大的变化。如果我们能培植植根于中国政治实践中的地域民主因子,地域民主很有可能成为中国政治发展的中期乃致远期目标。

事实上,在邓小平时代的改革过程中,有利于“地域民主”的因子已经开始出现,甚至已经开始表现在某些官方政策之中。与毛泽东喜欢利用“政治社会化”策略来解决政治问题有所不同,邓小平的分权战略客观上在中国形成了“政治私有化”的方向。如前所述,这里的“私有化”不包含任何把政治权力个人化的意思,而是指权力在不同层次的政府之间分配和降低政治运作的层次,指缩小政治冲突范围的举措。为了给予地方积极性,许多实质性的经济决策权被下放给了地方和企业。无论地方还是企业都拥有了某种处理地方事务和企业事务的权力和能力。许多利益冲突因此是改用市场及相关的方法来解决,或者是在地方或企业范围内来解决,而不是像毛泽东时代那样用政治手段去广泛动员民众,就象文化大革命的例子所表现的那样。

同时,一些有利于地域民主发展的因素也反映在其他方面。在过去十几年中,经过种种曲折,中国也逐渐开始容许并在发展着一套地方选举制度。虽然这套制度远远不够完善,但是,毕竟已经形成一种制度,这就为民众提供了一条参与渠道,并已经开始发挥赋予地方官员合法性和制约地方官员这样两个基本的功能。此外,一些地方政府实际上已被委以解决地方事务的更加广泛的政治权利。例如,广东省和上海市都被允许有权从事某些超越中央立法的地方立法试验。

无疑,虽然存在一些简单的因素,但是中国的政治制度距离我们所说的“地域民主”还有很长的距离。我们举上述例子的用意在于说明,我们必须而且也可以从现实出发来在中国推进“地域民主”。

小 结

地域民主的提出,是因为理想的民主并不能解决现实的政治问题。从各国现代化的实际进程来看,急剧的民主化往往导致政治上的不稳定。但是,无论单就中央和地方之间的关系来看,还是从国家与社会的关系来看,中央集权也都不可能解决中国目前面临的现实政治问题。在目前情况下,地方势力已经兴起,并且在推动经济发展和改革的过程中发挥着重要作用。提出“地域民主”,就是要借助他们的力量,同时改革中央和地方之间的关系以及国家与社会之间的关系。不难想象,如果继续沿用目前实际存在的中央与地方之间“谈判”的方式,则中央政府的负担和成本会越来越大。即使将来各地发展水平趋一,中央政府收集和处理信息的成本也会很高。因此,中央与地方的矛盾只会加剧。同样,政治不稳定因素广泛存在,而作为长期政治稳定的基础的民主制度在其发展过程中本身也会产生诸多不稳定因素。要解决上述问题,地域民主不失为一条稳健之路。

发展地域民主就要求全面改革中央和地方之间的权力关系。同时,要积极推进基层民主,健全地方选举制度。在这条思路下,如何形成一套有效的、稳妥的政治发展战略,则还需要进一步的研究。

当代中国研究
MCS 1994 Issue 6

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