李琥:亚太多边安全中的“第二轨道”

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李琥
美国麻省理工学院(MIT)国际问题研究中心研究生

一、什么是“第二轨道”?
二、亚太区域安全“第二轨道”的历史背景
三、“第二轨道”与亚太多边安全对话的进展
四、对“第二轨道”意义的评价
【注释】

冷战的结束对亚太[1] 地区的安全环境产生了巨大而深远的影响。一方面,美苏两大军事集团对峙的结束意味着曾决定地区安全基本走向的最关键因素已不复存在,亚太地区面临前所未有的和平与稳定。但另一方面,地区安全问题却并未自动解决,90年代初期亚太区域内“安全困境”[2] 依然具有相当的普遍性,冷战时代为两极对峙所掩盖达半个世纪之久的诸多非纯军事性的矛盾和冲突纷纷凸现出来,给今后相当长一段时间亚太地区的安全走向蒙上了不确定性的阴影。

目前,亚太各国的基本共识是,地区安全问题应当通过合作与对话的途径解决。然而,由于亚太地区各国在政治、经济、历史、文化、社会等诸方面的多元化形态,各国历史上未能形成相互间安全对话的习惯,也缺乏安全领域合作的经验和彼此间基本信任,尤其在多边安全合作领域更是如此。各国在安全合作中追求的具体安全利益千差万别,使得在官方层面建立覆盖全区域安全合作体制的努力步履艰难。但与此同时,“第二轨道”多边安全对话却逐渐受到各国的普遍偏好,在冷战后亚太多边安全合作进程中与“第一轨道”安全合作相辅相成,发挥着无可替代的积极作用。

关于“第二轨道”外交与国际安全的关系,早在冷战时期就曾引起有识之士的注意。[3] 在后冷战时代,对“第二轨道”的理论贡献与现实影响的研究进一步引起了各国政府和安全问题学者的重视。但令人遗憾的是,迄今为止中国大陆学者汗牛充栋的有关冷战后亚太安全问题的论文和专著中,基本上没有对于这一课题的系统性论述。[4] 本文对亚太安全中的“第二轨道”这一现象作综合性述评,以为填补中国国际安全政策研究领域的这一空白尽微薄之力。

一、什么是“第二轨道”?

“第二轨道”是与通常用来指代“官方”、“政府性”、“政府间”关系的“第一轨道”相对应的概念。广义的“第二轨道”涵盖了各种国际性非政府组织──包括国际性学术团体、经济组织、人道主义团体和宗教团体等──所进行的各种跨国界的活动。[5] 该概念用于国际安全领域时有更具体的内涵,通常是指政府官员、政策研究人员和学者以及其它有关民间人士等以“私人身份”建立起来的有明确政策兴趣和相对较固定的组织结构的国际安全问题社交网络和对话渠道。[6] 就这一概念在亚太地区的理解而言,通常特指下文将详述的“东盟战略与国际问题研究所”(ASEAN-ISIS)和“太平洋安全合作理事会”(Council for Security Cooperation in the Asia-Pacific,简称CSCAP)的活动。[7]

亚太地区安全问题“第二轨道”的活动有以下特点:参加者在“第二轨道”均以“私人身份”出现;参加者在“第二轨道”场合所发表的观点不代表任何政府或官方组织的立场或承诺,发言不记录在案,会议文件和资料仅限于“个人传阅”,通常不得复制、公开传播或直接引用,会议所发表的宣言等也不具有政策约束力[8] ;“第二轨道”所探讨的多为仅通过“第一轨道”的努力难以奏效、但通常又事关重大、亟待解决或具有前瞻意义的政策问题,且重在提出具建设性的解决方案,而不仅仅停留在学术探讨层面;参加人员不仅有现任或离职的政府官员(包括外交官、军界人士、情报人员等)、政府“智囊机构”的研究人员、相关领域的学者,还有记者、商界人士等,不少政府官员、政策研究人员和学者同时身为多个“第二轨道”组织的成员[9] ;参加者或因其特殊的个人背景(社会关系、职业经历等)或因其公职身份,与各自政府的安全政策决策层有微妙的个人或组织层面的关系,因而“第二轨道”活动被认为与“第一轨道”的安全政策取向有某种参与各方心照不宣的联系,“第二轨道”的参加人员必须首先得到各自政府的首肯,并且大多数参加者会后必须向其供职的部门(或更高层)提交情况汇报[10] ,他们在发表“个人观点”时也难以摆脱各自政府在有关安全问题上的立场的影响,不能不充当各自政府的“传声筒”。[11] 此外,“第二轨道”活动的主要财务来源亦来自有关各国政府的拨款。[12]

关于“第二轨道”与官方决策的这种特殊关系,通常认为是出于各有关政府的“礼节性虚构”(politefiction)[13] ,即政府认为在某些特定场合不宜以官方身份相对时,出于礼节性考虑,有意地假设参加者不具有官方身份。

哈佛大学社会心理学家赫伯特·凯尔曼(Herbert Kelman)认为,尽管国际冲突的起因通常可归结为利益和意识形态差异,但不能忽视历史、文化等差异所导致的彼此间的成见给各方造成的心理障碍在冲突升级和持续方面所起的负面作用;只有当冲突各方彼之的心理障碍消除或减轻时,各方才能在解决冲突时取得实质性进展。他认为,即使在某种条件下冲突各方在官方层面均愿意找出解决冲突的办法,真正具有实质性的谈判也只有在各方代表能在私下里、以非官方身份就有关问题进行过充份和不具有任何承诺性质的预备性讨论之后才可能顺利进行。如果政府官员在官方场合向冲突的其它各方表达善意的愿望,但却可能被对方认为是示弱时,该官员是不愿意冒这样的风险的。[14] 正为了弥补官方关系中这一点可以理解的不足之处,“第二轨道”才应运而生。

国际关系学中的认知主义(cognitivism)学派认为,任何机制都非事先给定,其发生发展是个动态、进化、学习的过程,“决策者在处理复杂的和技术性问题时如何界定国家利益和制定政策,这在很大程度上取决于其面临不确定性时会去请教的专家们对这些问题持怎样的观点。对于知识和信息的控制权是权力的一种重要的表现方式。新的观点和资料的传播有可能导致新的行为模式,并且有可能是国际政策协调的重要决定因素之一。”[15]

二、亚太区域安全“第二轨道”的历史背景

1.亚太经济合作“第二轨道”的成功实践

亚太经济合作中最早出现的国际性非政府组织可以追溯到1907年成立的“泛太平洋联盟”(Pan-Pacific Union,简称PPU)。1925年,美国的“太平洋关系协会”(Institute of Pacific Relations,简称IPR)成立,它以通过非官方形式探讨太平洋区域发展中的重大问题为宗旨,参加人员除政府官员外,多为区内各国的学者和政策研究人员、商人、工会领袖、记者等“非官方人士”,这个组织被认为是亚太区域合作“第二轨道”的最早尝试。[16]

1965年日本一桥大学教授小岛清(Kiyoshi Kojima)在一次学术会议上主张效仿“欧共体”的模式,建立一个由日、美、加、澳、新等五个发达国家参加的“太平洋贸易自由区”(简称PAFTA)。[17] 根据这一建议,1968年初由日本学者牵头组织了以学术界成员为主的“太平洋自由贸易与发展会议”(Pacific Asia Free Trade and Development,简称PAFTAD)。该组织主张以上述5国为中心,组成一个较为松散的民间协商机构来推动太平洋地区的经济合作。与此同时,1967年底,同样由日本牵头,成立了由日、美、加、澳、新等5国企业家组成的“太平洋盆地经济理事会”(Pacific Basin Economic Council,简称PBEC),随后又陆续吸收了东盟、韩国、台湾、香港等国家和地区的450多个大企业为其正式会员。该组织规定每年开会一次,专门研究太平洋地区贸易与投资中出现的问题,通过企业的力量加强本地区经济合作。尽管“太平洋盆地经济理事会”和“太平洋自由贸易与发展会议”的主要议题、参加人员、组织形式以及与政府决策层的关系均不尽相同,但它们都是以“民间”和“非政府”的形式促进区域合作。[18]

1979年日本首相大平正芳提出了“环太平洋合作构想”。随后澳大利亚学者彼得·德莱斯戴尔(Peter Drysdale)和休斯·帕特里克(Hughs Patrick)提出了建立亚太地区经济合作机构的研究报告。1980年“太平洋经济合作会议”(Pacific Economic Cooperation Conference,简称PECC)成立,由官、商、学三方组成,规定政府官员以“私人身份”参加,并在各成员国(或地区)成立由各有关政府部门主管为成员的“全国委员会”。[19] 该组织目前已有22个成员,名称则改为“太平洋经济合作理事会”(Pacific Economic Cooperation Council,英文缩写仍为PECC)。

“太平洋经济合作理事会”在运作过程中进一步确立的非排他性、合作性、协商一致、培养共识、实用主义(pragmatism)等基本原则,为80年代末成立的亚太地区最为重要的“第一轨道”经济合作组织“亚太经济合作组织”(Asia-Pacific Economic Cooperation,简称APEC)的成立奠定了基调。1990年,“太平洋经济合作理事会”与“亚太经济合作组织”之间的“工作关系”正式确立。

“太平洋盆地经济理事会”、“太平洋自由贸易与发展会议”和“太平洋经济合作理事会”被认为是“第二轨道”推动亚太区域合作的典型例证。它们的发展不仅推动了60年代以来亚太地区各国的经济增长,使“经济合作”的观念逐步深入人心,同时也为各国的有识之士从军事以外的新视角审视本地区所面临的安全问题和在保障经济发展的同时寻求地区安全的现实解决办法提供了有益的参考。戴斯蒙·鲍尔(Desmond Ball)研究了亚洲各国的“战略文化”后指出:人们开始逐渐认识到,不能认为亚太各国的主要问题是在“安全”本身,事实上,关键还在于如何以某种“亚洲的方式”首先在安全领域以外取得相互信任。[20]

由于历史、文化等方面的差别,亚太区域的安全问题与西方通常所指的区域安全问题有明显的区别,甚至对许多基本概念(如“安全合作”(security cooperation)、“相互信任”(mutual confidence)、“透明度”(transparency)等)的理解上都不尽相同。[21] 在这种情况下,只有先从非政治性的经济或技术合作层面入手,渐次地通过合作的“外溢”(spill-over)效应从事务性的联系中使不同政治实体之间产生相互依赖,并发展起共同的利益基础,才能进而谋求政治和安全层面的有效合作。[22] 显然,经济领域“第二轨道”对于亚太区域经济合作发展的推动提供了一个各方均可接受的安全合作的起点。

2.冷战时期亚太区域政府间安全合作的尝试

本世纪50年代初,美国曾试图在亚太地区仿照北约(NATO)的模式组建一个旨在实现“共同防务”为名的多边军事联盟,即“东南亚集体防务条约组织”(Southeast Asian Treaty Organization,简称SEATO)。[23] 但亚洲各国对这一计划反应冷淡。60年代初期,东南亚各国曾试图以独立自主的方式、通过小规模的多边协商机制来应付当时因越南战争、英国从远东撤军等一系列国际形势变化而引起的地区性不稳定。例如,1961年7月,马来西亚、菲律宾和泰国共同发起成立了“东南亚联盟”(Association of SoutheastAsia,简称ASA);1963年8月,马来西亚、印度尼西亚和菲律宾又共同创立了“马菲印组织”(MAPHILINDO)。这些初步的尝试由于成员国内部的纷争而未能存续下来,但为区域合作积累了经验。[24]

1967年“东南亚国家联盟”(Association of Southeast Asian Nations,简称ASEAN)诞生了。其“成立宣言”(即“曼谷宣言”)宣布该组织的宗旨是加速本区域的经济增长、社会进步和文化发展,促进区域的和平与稳定,促进各国在经济、社会、文化、技术和行政方面的合作与互助。[25] “东盟”成立后相当长的一段时间内主要关注的是如何消除会员国之间的争议和冲突,以及如何防范和消除各国国内的分离主义倾向和叛乱活动[26]。

1976年,在首届“东盟高峰会议”(ASEAN Summit)上“东盟”决定设立固定的秘书处,并将成员国经济部长年会制度化,作为“东盟”处理经济事务的专门机构。会上通过了“东盟和谐宣言”和“友好与合作条约”,正式确立了“东盟”的政治规范和基本组织原则:第一,全体一致原则,任何议案只有在所有成员没有反对意见时才能通过,只能依靠相互协商和寻求共同点来消除反对意见;第二,不反对但亦不参与原则,即当某议案被多数成员所接受时,如果少数成员不表示反对,而只是表示无法参与时,该议案可获通过;第三,在涉及与东盟以外的国家或组织的关系时,各成员国通常应倾向与此问题较有利害关系的成员国的立场或支持其意见。[27]

在1977年的“东盟高峰会议”上各会员国决定:为进一步实现使东盟成为一个真正强有力的区域组织的构想,在此后每年的“东盟外长会议”(简称AMM)之后召开由东盟外长、特邀的东盟“对话夥伴国”(dialogue partners)外长共同举行“东盟外长扩大会议”(Post-Ministerial Conference,简称ASEAN-PMC),与“对话夥伴国”外长展开对话与合作。此举可被视为“东盟”在东南亚区域安全问题上由依赖大国保护转向独立自主的开始。[28] 但在此后相当长的一个阶段里,“东盟”依然无意发挥政治安全合作组织的功能,直到1992年以前,在“东盟外长扩大会议”上与亚太地区安全有关的话题一直是讨论的禁区。[29]

从“东盟”的组织结构和决策程序来看,它从未设立超国家的领导机构,而在决策程序中则赋予每一成员国实际上的否决权,这显然是基于此前其成员国之间相互争执的教训。这种不依靠严格的等级制度和严密的结构来“解决问题”,而仅仅依靠兼顾各方利益的协商对话来“防止冲突”的办法,虽然使“东盟”的组织生命维持了30多年之久,并且发展成为“第三世界最为成功的区域组织”[30],但同时也在某种程度上使得“东盟”内部一些问题的解决变得缓不济急,缺乏协调和效率。柬埔寨问题达成政治解决后,“东盟”失去了往日的共同战略利益和内部政治安全合作的结合点,不仅成员国之间常为领土纠纷争得不可开交,而且对外也往往难以形成统一意见(如与中国的南中国海岛屿主权之争和对待与美国维持军事同盟的问题)。

3.国际安全政策的“认识共同体”

国际安全问题成为亚太各国的各种“非官方”研究机构的研究内容始于冷战初期。加拿大学者保罗·艾文斯(Paul M. Evans)发现,从那时开始的相当长一段时间里,直接涉及在安全问题中最敏感的军事课题一直是各国军方或外交、情报部门直属的研究机构的特许研究领域,而其它研究机构所从事的安全问题研究通常仅限于经济、历史、法律或外交层面的分析,且主要是双边关系。或许是出于“安全保密”的考虑,即使是在被政府允许从事与军事有关的安全研究机构之间,人员和观点的交流也是非常罕见的。[31]

从80年代到90年代初期,国际形势总体上趋于缓和,亚太地区的经济增长和地区多极化趋势所引起的社会政治层面的变化,让诸多“非官方”研究机构和学术团体得以参与安全政策制定过程并促进安全政策制定方面的国际交流。[32]

亚太经济在这一时期的高速增长、区域经济合作的活跃以及地区内各国之间相互依存程度的加深,使得经济与安全的关系成为区域安全领域研究的新热点之一。80年代开始发展起来的“新自由主义”关于“市场需要安全结构来维持其成长和运作”的理念越来越引起学者和政界人士的广泛关注。[33] 正如美国著名亚太问题专家何汉理(Harry Harding)所指出的,在这一时期,“亚太地区日益扩大的经济相互依存对于(安全)战略的对抗形成了强大的制约因素”,“一条强大的经济法则正在驱使大多数亚洲国家政府去寻求缓和与自己敌国的紧张关系,以便使战略对手成为经济夥伴。”[34] 在这样的背景下,一些受政府约束相对较少的原经济领域“第二轨道”(如前文所述的“太平洋盆地经济理事会”、“太平洋自由贸易与发展会议”和“太平洋经济合作理事会”)的“非官方”参加者和研究者开始将注意力和研究兴趣转向地区安全领域。

经济的增长为各国扩充军备、实现“质量建军”和军事现代化提供了支持[35],使亚太区域内一些历史上遗留下来的领土主权问题以更加尖锐的形式表现出来,“安全困境”(security dilemma)也变得相对普遍化。美苏两国力量对比从80年代开始呈现出明显失衡状态,美国对亚太地区的“安全承诺”曾一度明显减弱,而对该地区的军售却明显增加。与此同时,一些与国家安全紧密相关的新问题、新情况,如保护各国根据新的《联合国海洋法公约》所设立的专属经济区、打击跨国走私犯罪、跨国界的环境保护问题等,开始被提上政府的工作日程。上述种种无不加剧了该地区新旧格局转换期国际形势的不确定性。这些问题的解决大多需要多方的参与合作,又必须有专业知识作为基础;而亚太各国的政府不仅历史上缺乏安全合作所必需的相互信任和相应的政策透明度,同时政府系统中也缺乏具有相应专业知识的人材。为了解决现实问题,各国政府不得不从所谓的“非官方”研究机构中网罗合适的人选,把他们吸收到政策研究和制定的队伍中来。[36] 与此同时,经济发展在各国也造就了一大批新兴的中产阶级,极大地推动了政府管理多元化(pluralism in governance)。这些政府从适应国内社会政治需求的角度出发,也不得不承认“非官方”机构在日益多元化的政府决策过程中可能发挥的作用。

上述因素的综合作用迫使各国政府在一定程度上放开了对于安全研究的管制,使众多非官方学者加入了广义的安全决策圈,并允许各国内部相关研究机构之间的交流;与此同时,各国政府为了拓宽信息渠道,以有效应付日益复杂的国际安全形势,也推动各国政府官员(以“私人身份”)、研究人员及学者在官方的“礼节性虚构”之下逐渐展开了安全政策方面的对话和交流,“第二轨道”由此产生。

三、“第二轨道”与亚太多边安全对话的进展

亚太区域安全“第二轨道”的活跃是20世纪90年代伴随着亚太地区多边安全对话与合作的广泛展开而出现的新现象。“东盟战略与国际问题研究所”(ASEAN-ISIS)和“太平洋安全合作理事会”(Council for Security Cooperation in the Asia-Pacific, CSCAP)因其核心和主导作用而成为亚太区域安全“第二轨道”的代名词,这两个机构在推动地区多边安全合作方面发挥了不可或缺的积极作用。

1.亚太多边安全对话的展开:从“共同安全”到“安全合作”

从历史上看,亚太区域内各国之间由于多种原因而缺乏政府间定期对话交流的传统,在向来被认为事关国家最高利益的安全领域更是缺乏较大范围合作的经验。从80年代中期开始,随着地区和国际形势的变化,亚太各国政府逐渐把讨论亚太区域多边安全机制提上了日程。[37]

自80年代中期起,前苏联在“新思维”思想的指导下开始了政治、经济改革,其强大的军事─外交机器逐步弱化,冷战的“坚冰”出现了明显的松动迹象。在地处冷战前沿的欧洲,以前苏联发起的“欧洲安全和合作会议”(简称“欧安会”,英文为 Conference on Security and Cooperation in Europe,简称CSCE)为代表、以“共同安全”为基本理念的多边安全机制在这一转变中发挥了促进作用,于是将“CSCE模式”应用于世界其它地区的呼声盛极一时。

按照瑞典“帕尔梅委员会”(ThePalmeCommission)的定义,“共同安全”至少应包括以下内容:各国的生存和安全是相互联系的,因而各国对避免战争(尤其是核战争)都负有共同责任;为获得安全,各国都应摒弃可能导致军备竞赛升级和“安全困境”普遍化的“威慑”(deterrence)思想,共同裁减和限制军备以降低战争的危险。“共同安全”的核心思想在于,安全只可能与敌国共同获得,而不可能靠削弱敌国的安全来获得(”security with rather than against the adversary”)。[38] “共同安全”的成功运作通常依赖于4个条件:《联合国宪章》中(主要是第六、第七两章)所规定的“集体安全”制度能发挥作用;通过具有“建立信心措施”的区域性合作安排来防止侵略、促进和平;采取政治和军事措施来增进国家间相互信任;进行有效的旨在裁减和限制军备的裁军谈判。这4点中以“建立信心措施”最为重要。这类措施旨在使各国的军事行动受到共同规范的制约,实现各国间军事意图透明化,降低因情报失实或错误判断而可能导致的危险性。[39]

“建立信心措施”的实现途径一般有5种:第一,资讯性措施,包括各国相互交换有关军事实力和军事行动的信息(如兵力、武器系统、指挥系统、军事预算和实际开支等),以相互增加军事透明度,降低不确定性;第二,沟通性措施,旨在提供交换意见、解决分歧的论坛和对话渠道,以促进对彼此真实意图的了解;第三,接近性措施,旨在提供渠道以查证彼此所互换的军事资讯及其它有关政策意图的可信度,如军事演习的现场观察、开放军事基地、当场查证军事活动、开放领空、舰队互访等;第四,通知性措施,指军事行动的预先通告,以免其它国家措手不及、产生错误判断,通常在中远程导弹试射、大规模军事演习和军队调动时应采取此项措施;第五,限制性措施,指禁止特定类型的军事行动以及限制军事演习的规模、时间和频度等。

“共同安全”与在国际组织中得到广泛应用的“集体安全”体制有极大的近似性。它们都强调在没有共同的外部敌人的情况下,各方应彻底放弃原有的军事同盟,采取“非挑衅性防御”(non-provocative defense)或“非进攻性防御”(non-offensive defense)的态势,遵守相同的安全规范并进行安全方面的合作,以消除或尽可能减小战争的可能性。[40]

1986年7月,前苏联领导人戈尔巴乔夫在海参威发表的一次演讲中呼吁,亚太各国“仿效赫尔辛基会议(作者注:即“欧安会”,赫尔辛基为“欧安会”总部所在地。)的模式建立一个太平洋会议”。[41] 此次演讲通常被认为是开启了亚太地区关于地区安全多边机制的讨论。[42] 此后5年内,亚太地区至少有7个国家(前苏联、蒙古、澳大利亚、加拿大、韩国、马来西亚和日本)的政府先后分别提出了本国在建立区域安全问题上的对话渠道方面的设想。但是,这些构想在许多关键方面(如构想的适用区域、对“安全”一词的界定、对已存在的双边军事同盟的态度等)存在明显差异。只有时任澳大利亚外长的艾文斯(Gareth Evans)在1990年肯定和支持在亚太地区仿效“欧安会”模式实行“共同安全”的观点,并倡议建立“亚洲安全合作理事会”。[43]

对于后冷战时代亚太安全的不同构想,一方面表达了亚太各国对冷战后亚太安全体制新局面中种种不确定因素的理解,也反映了各国在安全利益取向上的显著差异。亚太各国普遍认同“共同安全”体制概念中“建立信心措施”的建议,但对这一体制的其他概念则持反对态度。首先,“共同安全”突显多边合作与双边军事同盟的矛盾性,但亚太地区不少国家,尤其是美国、日本以及部份东盟国家(菲律宾、泰国等),却坚持认为已有的双边结构和军事同盟有存在的必要。其次,“共同安全”不仅要求成员通过外交渠道尽可能预防军事冲突的发生,而且还要求他们必要时能动员集体的军事力量共同对付已发生的区域内军事冲突。[44] 但亚太地区各国的社会制度、文化、历史、经济发展水平差异极大,且各国对于安全及其威胁的看法也很不相同,很难形成建立“安全共同体”(security community)所必需的“共同敌人”(common enemy)的概念[45]。再次,以“共同安全”构筑“亚洲版的CSCE”的提法过份强调“体制化”(institutionalization),而对大多数亚太国家来说,由于历史上缺乏相互交流和安全合作的经验,所以往往认为“过程比体制更重要”,主张合作应当循序渐进、由简至繁,而对于所谓的“西方式的形式主义”(Western formalism)存在着强烈的敌视和抵触情绪。[46] 正如戴斯蒙·鲍尔(Desmond Ball)所言,亚太国家往往认为,“西方对建立组织、形式、结构、制定规矩和核实责任的热衷是微末小道;东方手法则强调耐性、非正式、务实、共识和渐进改革。”[47]

正是在这样的情况下,1990年9月加拿大外长克拉克(Joe Clark)在联合国大会上作了关于“北太平洋合作安全对话”(North Pacific Cooperative Security Dialogue,简称NPCSD)的演讲,首次提出了“合作安全”(cooperative security)的构想。[48] 从表面上看,“合作安全”与“共同安全”有很大的相似性。例如,二者都建立在共同的安全利益基础上;都主张为实现安全目标,必须不仅仅与友国合作,而且要与潜在的敌国合作;都认为应当不在国际关系中使用威慑手段;都认同“综合安全”(comprehensive security)[49] 关于安全多层次性和对于安全的威胁多样性之看法,强调非军事层面的经济发展、政治合作和对话以及社会稳定对国家安全的重要意义等。但“合作安全”之设想有以下独到之处:第一,包容性(inclusiveness),在吸收成员方面兼顾政府层面和非政府层面、友国和敌国、强国和弱国,兼容了“第一轨道”和“第二轨道”,以“对话”为主要形式,强调首先要培养“对话的习惯”(habit of dialogue);第二,预防性(preventiveness),强调预防危机和可能的冲突,而不以打败已发生的侵略为目的;第三,渐进性(gradualism),强调以有关各方均可接受的渐进方式发展多边机制,但也不排除双边机制和均势结构;第四,灵活性(flexibility),组织形式上可以较为松散,不拘泥于形式,不强调机制化。[50]

“共同安全”和“合作安全”的提出,为冷战后亚太地区建立新的以多边合作为基本特徵的安全体系提供了重要的理念基础。90年代,尽管亚太各国对“合作”、尤其是“安全合作”以及业已存在的军事同盟关系的看法各不相同,但“共同安全”和“合作安全”所倡导的“以合作求安全”和“建立信心措施”的作法很快在亚太地区得到了普遍认同。在此基础上,形式多样的各种有关安全问题的对话在亚太地区迅速活跃起来。据不完全统计,仅从1990年下半年到1993年,亚太地区相对固定的安全对话渠道就由原来的5条迅速增加到30多条,而有关安全对话的会议则平均每月召开4次左右,其中“第二轨道”的对话占了绝大多数。[51]

2.“东盟地区论坛”的建立与“第二轨道”的作用

1991年7月,在马来西亚吉隆坡举行的第24届东盟外长年会上,日本外相中山太郎在讲话中一改以往日本坚决反对多边安全安排的立场,首次首肯了多边安全对话,并提出应当使包括东盟6国外长和7个“对话夥伴国”(dialogue partners)的“东盟外长扩大会议”(即前文提到的ASEAN-PMC)成为一个不仅在经济和外交领域、而且在安全领域也同样具有影响力的“政治对话论坛”。[52] 与会各国外长经反复磋商后在发表的《联合公报》中审慎地表示,愿意将“东盟外长扩大会议”作为一个用于探讨安全问题的“适当基础”。[53] 1992年1月,在新加坡举行的第4届“东盟高峰会议”上,各国首脑在《联合宣言》中进一步表示:东盟将通过“外长扩大会议”来加强东盟与非东盟成员在“政治和安全事务”上的对话。[54]

日本和东盟的上述表示引起了亚太地区的大国、尤其是美国和中国的关注。1991年冬,美国政府的高级官员和学者开始试探性地参加了有关对话,并对安全对话和多边安排可能带给美国亚太战略的积极影响表示了审慎的肯定。1993年5月负责东亚事务的助理国务卿温斯顿·洛德(Winston Lord)明确表示:美国支持“东盟外长扩大会议”讨论多边安全问题,并且将“全面参与”。[55] 同年8月,中国国家主席江泽民也首次对多边安全对话表示了明确支持。他指出:中国将积极参与亚太安全对话,并主张无论是双边还是多边对话都应当建立在对于亚太地区历史、政治、经济和文化多元化充份认识的基础之上,并应以不同形式、在不同层次上通过不同的渠道展开。[56] 1993年召开的“东盟外长会议”表示,邀请中国、俄罗斯作为“协商夥伴国”(consultative partners),越南、老挝、巴布亚新几内亚作为观察员(observers),与“东盟”6国、美国等7个“对话夥伴国”一起,共同参加次年在泰国曼谷举行的首届“东盟区域论坛”(ASEAN Regional Forum,简称ARF)。1994年夏,亚太地区第一个、也是迄今为止唯一的一个“第一轨道”多边安全对话机制的“东盟区域论坛”于泰国曼谷召开了第一次会议。

当时,“东盟”是亚太区域内唯一拥有现成的对话论坛(ASEAN-PMC)的区域组织。“东盟”领导人清醒地认识到后冷战时代“东盟”安全对整个亚太安全的依赖,因而愿意并希望借助“东盟”这一现有组织来取得并加强在未来亚太安全对话中的主导性地位。从亚太区域内其它国家官方的反映来看,尽管模仿“欧安会”模式建立亚太多边安全机制的建议曲高和寡,但各国对多边对话这种开放、灵活的合作方式均无异议,尤其是日、美、中3个主要大国均先后首肯。在各国官方立场发生转变的过程中,非官方机构发挥了积极作用,特别是“东盟战略与国际问题研究所”(ASEAN Institute of Strategic and International Studies,简称ASEAN-ISIS,下文中简称“东盟研究所”)功不可没。[57] 1991年6月,“东盟研究所”在印尼雅加达召开研究亚太安全对话的会议,决定向东盟各国政府提出一项有关由东盟牵头发起全亚太区域安全对话的建议。正是这份政策建议引起了东盟各国外长的审慎兴趣,此后东盟各国对于建立“东盟区域论坛”表现出积极的态度。

3.亚太安全合作理事会(CSCAP)

灵活、开放的安全对话在亚太地区的广泛展开,表明了各国对于对话这种特殊合作形式的普遍兴趣,但对话的频繁、议题和出席人员的重叠也反映出这些交流活动缺乏协调。为了改善这一问题,由“东盟研究所”所属的5家战略研究机构以及美国的“战略与国际问题研究中心”/太平洋论坛(Pacific Forum/CSIS)、“日本国际事务研究所”(JapanInstituteforInternationalAffairs,简称JIIA)、韩国的“汉城国际事务论坛”等4家亚太区域内的非官方战略研究机构一起,在1992年共同发起并组织了一系列以“亚太安全合作”(Security Cooperation in the Asia-Pacific)为主题的研讨会。在11月召开的“汉城会议”上,与会各国代表对建立一个“第二轨道”安全合作组织产生了共识。[58] 1993年6月,“亚太安全合作理事会”(Council for Security Cooperation in the Asia-Pacific,简称CSCAP或“理事会”)在马来西亚吉隆坡宣告正式成立。[59]

1993年12月,参加“汉城会议”的各研究机构代表组成的临时执委会(Steering Committee Pro Tem)在印尼龙目岛召开了第3次会议,正式通过了《亚太安全合作理事会宪章》(CSCAP Charter)[60]。根据此《宪章》,“理事会”的宗旨是“为亚太区域的国家和地区间建立信心和安全对话提供架构。”其主要功能包括:为学者、政府官员(以私人名义)探讨政治和安全问题提供非正式安排;在政治和安全问题方面向“第一轨道”提供政策性建议;发起和组织区域、国际会议以及其它有关安全合作的活动;与其它区域性组织和机构建立联系,以交换有关政治和安全合作的资讯和经验。《宪章》对其功能的规定反映了本文第一节所描述的“第二轨道”的基本特点。《宪章》并未给“安全合作”以明确界定,这表明“理事会”既不排斥其成员国已有的军事同盟或防务合作,亦不强调以“机制化”为合作的目标。《宪章》关于“理事会”组织形式的规定体现了充份的包容性。[61] “理事会”并不排斥其它各类“非官方”对话渠道的积极作用,其成员每年经“东盟战略与国际问题研究所”的安排参加由后者在马来西亚吉隆坡举行的亚太地区最大规模的非官方安全会议──“亚太圆桌会议”(Asia-Pacific Roundtable,简称APR),以方便“亚太安全合作理事会”成员与非成员的交流。

“理事会”设有4个工作组,即“海事安全与合作工作组”、“信心及安全措施工作组”、“综合与合作安全工作组”、“北太平洋工作组”。后来又增设了“跨国界犯罪研究工作组”。“理事会”成立之初即明确宣布其目标为辅助以“东盟区域论坛”为代表的官方渠道安全对话。其主要活动就是网罗和培养战略学者,为各国政府提供与亚太地区多边安全有关的决策参考。“理事会”各工作组所研究的都是各国政府亟待解决的理论和现实问题。

四、对“第二轨道”意义的评价

尽管“第二轨道”活动均以“私人身份”进行,但“第二轨道”与“第一轨道”之间的界线并非泾渭分明的。事实上,“第二轨道”的主要意义也正在于,其参加者乃政府关于重大安全问题的“智囊人物”,他们能承担“第一轨道”难以直接有效介入的诸多政策性问题之研究和交流,并提供可供参考的解决方案。就此而言,称“第二轨道”的参加者为“非官方的外交官”(unofficial diplomat)[62] 似乎并不为过。

“第二轨道”成功地将主要大国(美国、日本、中国、俄罗斯等)和影响地区安全的其它主要国家(包括朝鲜)聚集起来,就地区安全合作问题进行对话,使得“安全合作”的理念在该地区得到了普遍认同,从而打破了亚太地区长期以来缺乏具有普遍意义的多边安全安排的历史,开启了亚太各国不分强弱大小,共同通过对话寻求适合本地区特点的多边安全机制的新局面。从这一意义上讲,“第二轨道”适应了冷战后国际格局多元化和国际关系民主化的历史潮流。

作为“第一轨道”的补充,“第二轨道”的“认知共同体”依靠自身所独具的专业知识和国内国际的社交网络,在无需给出政策承诺和不使政府承担任何政策风险的气氛下,通过“私人”交流开诚布公地阐述各自政府的政策意向,交流各自的立场观点,共同审视各种解决问题的备选方案,试探各自政策的可行性和对彼此政策的可接受程度,并将有关情况迅速反馈至本国决策层。这就增加了各国政策取向的透明度,使得“互动式政策协调”(interactive policy coordination)[63] 成为可能,各国间彼此的信任得以建立和巩固,而因彼此成见或信息不对称而导致的决策错误相应消除或减少,防止潜在冲突爆发和控制现实冲突升级也就具有了更大的可能性。

随着亚太地区多边安全合作领域的不断扩展和合作层次的渐次提高,“第二轨道”研究和涉及的领域也将进一步拓展,其组织形式亦有可能趋向于某种各国均能接受的体制化。但必须指出,由于参与各方利益的不同,多边协调比双边安排更难达成具有实质性内容的合作协议,因此,无论是在较低层次上的建立信心措施,还是在较高层次上的安全保障机制的建立,都不可能仅仅依靠多边安排,而必须采取双边和多边并重的形式。

【注释】
[1] “亚太”(Asia-Pacific)、“东亚”(East Asia)、“太平洋地区”(the Pacific)等提法在实践中经常混用,对于这几个概念所包含的地理范围的不同界说有时表明政府的不同政治目的。本文所指的“亚太”地区指太平洋沿岸的国家主要包括东亚(东北亚和东南亚)、大洋洲和北美洲。
[2] 所谓的“安全困境”(security dilemma)指的是当国际环境处于无政府状态(anarchism),而一个国家处于缺少敌对国家(adversary state)的自助体系(self-help system)中时,无论是选择增强自己的军事实力还是削弱自己的军事实力都会处于不确定和不安全的两难困境之中。关于这一概念的经典解释,参见Robert Jervis, “Cooperation under the Security Dilemma,” World Politics, Vol.30. No.2, Jan. 1978, pp.167-174; Robert Jervis, Perception and Misperception in International Politics (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1976), Chapter 3。最近以“安全困境”理论分析亚太格局的文章中较有影响的一篇是Thomas J. Christensen, “China, the U.S.-Japan Alliance, and the Security Dilemma in East Asia,” International Security, Vol.23, No.4, Spring 1999, pp.49-80.
[3] William D. Davidson and Joseph V. Montville, “Foreign Policy According to Freud,” Foreign Policy, No.45, Winter 1981-82, pp.145-157.
[4] 据本文作者与国内有关的“第二轨道”负责人的谈话,1998年6月。
[5] Margret Keck and Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1998).
[6] 关于这一概念的定义,参见Kim Beng Phar, “Constructive Dialogue? An Examination of the Track Two Diplomacy Process in ASEAN and East Asia,” Asian Defense and Diplomacy, Vol.4, No.1, Feb. 1998, pp.24-33; Pauline Kerr, “The Security Dialogue in the Asia-Pacific,” The Pacific Review, Vol.7, No.4, p.408, note 7 and p.399;Pual M. Evans, “Building Security: The Council for Security Cooperation in the Asia-Pacific(CSCAP),” The Pacific Review, Vol.7, No.2, 1994, pp.125-139.
[7] Kim Beng Phar, op.cit., p.24;John Park and John Stephensen, “The Track Two Diplomacy Process in the Asia-Pacific Region”, briefing paper for the 8th Harvard Project for Asian and International Relations(HPAIR) International Conference, June 5-8, 1999, Hong Kong SAR, China, p.5.
[8] 参见“亚太圆桌会议”(Asia-Pacific Roundtable,简称APR)的议事规则。该年会是目前亚太地区规模最大的“第二轨道”年会,由马来西亚“战略与国际问题研究所”(ISIS-Malaysia)和东盟“战略与国际问题研究所”(ASEAN-ISIS)共同主办。关于其历史,参见Paul Evans, op. cit., p.133, Appendix I。
[9] Pauline Kerr,op. cit., p.399.
[10] 出处同上。作者与中国部份“第二轨道”参加者1999年6月谈话时也获知同样情形。
[11] James McIntosh, “A Confidence-Building Framework for the Korea Peninsula,” The Korean Journal of Defense Analysis, Vol.7, No.2, Winter 1995, p.168; Norleen Meyer, “Towards New Government-NGO Relations for Sustainable and People-Centered Development,” in Norleen Meyer, ed., Government and NGO Relations in Asia: Prospects and Challenges for People-Centered Development (NY: MacMillan, 1995, p.1, cited from Kim Beng Phar, op. cit., p.25.
[12] Paul Evans, op. cit.
[13] 这一具有经典意义的提法来自Lawrence T. Woods, “Non-Governmental Organizations and Pacific Cooperations: Back to the Future?” The Pacific Review, Vol.4, No.4, 1991, pp.317.
[14] Herbert Kelman, “Informal Mediation by the Scholar/Practitioner,” inBerkovitch and J. Rubin, eds., Mediation in International Relations: Multiple Approaches to Conflict Management (NY: St. Martin’s Press, 1992)。
[15] Peter Haas, “Introduction: Epistemic Communities and International Plicy Coordinations,” International Organization, Special Issue, Vol.46, No.1, Winter 1992.
[16] George S. Kanahele and Michael Haas, “Prospects for a Pacific Community,” Pacific Community, Vol.6, No.1, Oct. 1974, p.87;Lawrence Woods, op. cit. p.313.
[17] (日)小岛清,“80年代是‘太平洋时代’”,原载《世界经济评论》(北京)1980年4月号,转引自罗元铮主编的《太平洋经济共同体》(北京:中国财政经济出版社,1990年出版),第94页;Lawrence Woods, op. cit. p.313。
[18] 陆建人主编,《亚太经合组织与中国》(北京:经济管理出版社,1997年出版),第7至8页;Lawrence Woods, op. cit. p.315。
[19] Lawrence Woods, op. cit., p.316-318;Richard Higgot, op. cit., pp.113-115.
[20] Desmond Ball, “Strategic Culture in the Asia-Pacific Region,” Security Studies, Vol.3, No.1, August 1993, pp.44-74.
[21] Pauline Kerr, Andrew Mack and Paul Evans, “The Evolving Security Discourse in the Asia-Pacific,” in Andrew Mack and John Ravenhill, eds., Pacific Cooperation: Building Economic and Security Regimes in the Asia-Pacific Region. Canberra: Allen & Unwin in Australia Pty. Ltd., 1990, p.240.
[22] Arend Lijphart. “Karl W. Deutsch and the New Paradigm in International Relations,” in Richard L. Merritt and Bruce M. Russet, eds., From National Development to Global Community. London: George & Unwin, 1981, pp.233-251.
[23] 资中筠主编,《战后美国外交史-从杜鲁门到里根》(上册)。北京:世界知识出版社,1994年出版,第246、288页。
[24] 赵晨,《东南亚国家联盟:发展同主要大国的关系》,中国物资出版社(北京),1994年出版,第4至10页;陈鸿瑜,《东南亚国家协会之发展》,国立暨南国际大学东南亚研究中心(台湾南投),1997年出版,第2页。
[25] “曼谷宣言”中文译文见王铁崖、田如萱主编的《国际法资料选编》。北京:法律出版社,1981年出版,第847至849页。
[26] Leszek Buszynski, “ASEAN’s New Challenges,” Pacific Affairs, Vol.70, No.4, Winter 1997-1998, pp.560-577;David B.H. Denoon and Evelyn Colbert, “Challenges for the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN),” Pacific Affairs, Vol.71, No.4, 1998, pp.506-528.
[27] 吴祖田,“东南亚国家协会组织之发展与回顾”,《问题与研究》(台湾),第37卷,第8期,1998年8月号,第45页。
[28] 参见阎学通等着,《中国与亚太安全:冷战后亚太国家的安全战略走向》。北京:时事出版社,1999年出版,第166页。
[29] Shaun Narine, “ASEAN and the Management of Regional Security,” Pacific Affairs, Vol.71, No.3, Fall 1998, pp.195-214.
[30] Sheldon Simon, The Future of Asian-Pacific Security Collabaration, Lexington Books, 1988, p.66.
[31] Paul E. Evans, ed., Studying Asia Pacific Security. University of Toronto-York University Joint Center of Asia-Pacific Studies andthe Center for Strategic and International Studies, Jlarta, 1994.
[32] Pauline Kerr, Andrew Mack and Paul Evans, op. cit.
[33] Stuart Harris, “The Economic Aspects of Security in the Asia-Pacific Region,” The Journal of Strategic Studies, Vol.18, No.3, Sept. 1995, p.46。转引自吴玲君的“亚太经济合作会议与区域安全”,载《问题与研究》(台湾),第37卷,第11期,1998年第11期,第8页。
[34] Harry Harding,“亚太区域的新时代:从两极到多中心”,载袁明主编的《跨世纪的挑战-中国国际关系学科的发展》(重庆出版社,1992年出版,第159至160页。
[35] 参见J. N. Mak, “The ASEAN Naval Build-up: Implications for the Regional Order,” The Pacific Review, Vol.8, No.2, pp.303-325;Bunn Nagara, “The Notion of an Arms Race in the Asia-Pacific,” Contemporary Southeast Asia, Vol.17, No.2, Sept. 1995, pp.186-206.
[36] Pauline Kerr, op. cit., p.398.
[37] Paul M. Evans, op. cit.
[38] Olaf Palmer et. al., Common Security: A Blueprint for Survival. NY: Simon and Schuster, 1982, pp.7-11.
[39] 林正义,“亚太安全保障的新体系”,《问题与研究》(台湾),第35卷,第12期,1996年第12期,第2页。
[40] David Dewitt, “Concepts of Security for the Asia-Pacific Region,” in Bunn Nagara and K. Balakrishnan, eds., The Making of a Security Community in the Asia-Pacific. Kuala Lumper: Institute of Strategic and International Studies, 1994, p.24;林正义,上引文。
[41] Sheldon Simon, op. cit.
[42] Paul M. Evans, op. cit., pp.125-126;David Dewitt, “Common, Comprehensive and Cooperative Security”, The Pacific Review, Vol.7, No.1, 1994, p.5.
[43] Gareth Evans, “Australia’s Asian Future,” speech at Monash University, Melbourne, July 19, 1990. Quoted from Pauline Kerr, “The Security Dialogue in the Asia-Pacific”, op. cit., p.402.
[44] David Dewitt, op. cit.;朱锋、朱宰佑,“多边机制与东亚安全”,载《当代亚太》(北京),1997年第5期。
[45] 关于欧洲安全中的“安全共同体(security community)的概念及其条件,见Karl Deutsch等主编的Political Community in the North Atlantic Area (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1957),转引自吴铃君的文章,上引文,第3至4页。
[46] Miles Kahler, “Institution Building in the Pacific,” in Andrew Mack and John Ravenhill, eds., Pacific Cooperation, p.138.
[47] Desmond Ball, “A New Era in Confidence Building,” in Desmond Ball, Richard Grant and Jusuf Wanandi, Security Cooperation in the Asia-Pacific Region: Significant Issues Series, Vol.15, No.5. Washington, DC: Center for Strategic and International Studies (CSIS), 1993.转引自田弘茂主编的《冷战后时期亚太集体安全》(台北:业强出版社,1996年出版),第463至464页。
[48] David Dewitt, “Common, Comprehensive and Cooperative Security,” op. cit., p.7 and p.14 note 35.
[49] 笔者以为,严格地讲,“综合安全”仅代表对于“静态”的安全本身所包含的内容的理解,而不涉及通过何种途径来获得或维护安全的“动态”内容。这一点使其与“共同安全”、“合作安全”有所不同。
[50] David Dewitt, op. cit.
[51] Paul M. Evans, op. cit., p.127.
[52] Pauline Kerr, op. cit., p.402.
[53] Pauline Kerr, op. cit.;ASEAN Documents Series, 1991-1992, Supplementary Edition (Jakarta: ASEAN Secretariat, 1992), p.22,转引自林正义的文章,第4页。
[54] 林正义,上引文,第4页。
[55] Pauline Kerr, op. cit., p.402.
[56] 《人民日报》(北京),1993年8月9日,第一版。
[57] “东盟战略与国际问题研究所”成立于1988年,其成员包括东盟5个成员国中成立于冷战时期的5个“非官方”机构:马来西亚的“战略与国际问题研究所”(ISIS)、菲律宾的“战略与发展研究所”(ISDS)、新加坡“国际问题研究所”(SIIA)、印尼的“战略与国际问题研究中心”(CSIS)和泰国的“安全与国际问题研究所”(ISIS)。
[58] Paul M. Evans, op. cit., p.129;”Establishment of CSCAP: The Kuala Lumper Statement,” in CSCAP Newsletter, No.1, p.2, published by the CSCAP Secretariat in Kuala Lumper in May 1994.
[59] 成立宣言见www.cscap.org/kl。
[60] 见www.cscap.org/charter和www.cscap.org/revised。
[61] 《宪章》规定,该理事会以设在各成员国(或地区)的成员委员会(Member Committee)为基本组成部份,各成员委员会均应由具广泛性的非政府或与政府下属的政治、安全研究机构或个人(均以私人身份)组成。
[62] Maureen Berman and Joseph Johnson, eds., Unofficial Diplomats. NY: Columbia University Press, 1977, p.1-15. Quoted from John Park and John Stephensen, op. cit., p.6.
[63] Richard Higgott, “Ideas, Identity and Policy Coordination in the Asia-Pacific,” The Pacific Review, Vol.7, No.4, 1994, p.373.

当代中国研究
MCS 2003 Issue 3

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