刘水:中国反恐法助长警察滥权

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一月初,《中华人民共和国反恐怖主义法》(简称反恐法)正式实施。在一个正常的法治国家,反恐法的设立,可有效消减恐怖主义危害,这应是基本共识。但在一个专制国家,反恐法将扩大执法机关的权力,成为侵犯正当维权和异议言行等基本人权冠冕堂皇的藉口;此法的恐怖主义定义,对刑法及其修正案中所规定的公共安全罪中的“实施暴力、恐怖活动的犯罪”进行了扩张,将使得恐怖主义犯罪和危害公共安全罪相混淆,使得一般性公共安全犯罪被戴上恐怖主义帽子,被扩大化重裁;反恐指向的政治和意识形态主张和目的,可将政治异议和反意识形态言论等同于恐怖主义,成为打压政治异见的合法武器,明显与宪法“保障言论自由”相抵触。

思想和言论不为罪

中国反恐法对恐怖主义的定义──指通过暴力、破坏、恐吓等手段,制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产,或者胁迫国家机关、国际组织,以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。国际社会不将政治和意识形态诉求列为恐怖主义行为,因多元政治和意识形态是西方民主制度的基本构成,无需通过暴力手段来实现。

中国反恐法对于行为的具体类别及其社会危害性程度,即造成的后果──如严重威胁公民的生命安全等不够明确,不仅如此,该法事实上还把恐怖主义扩大到了思想、言论和知识产权,这和国际立法中通行的以行为为指向的立法模式相比,打击面显得太宽。刑事犯罪必须要达到某种社会危害性的标准,否则不能入罪;而将政治和意识形态明文入罪,则有违中国签署的国际人权公约。

该法第三条第二款将“宣扬恐怖主义,煽动实施恐怖活动,或者非法持有宣扬恐怖主义的物品,强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的。”认定为恐怖主义行为。其中“宣传、煽动恐怖主义活动”,违背《公民和政治权利》等国际公约──因为行为才能入罪,而思想言论不能入罪。

第六条规定:“反恐怖主义工作应当依法进行,尊重和保障人权,维护公民和组织的合法权益。”指向模糊,有关社会公众的知情权和政府信息公开权等未涉及。

重点指出的是第九十条,其规定新闻媒体等单位编造、传播虚假恐怖事件信息,报道、传播可能引起模仿的恐怖活动的实施细节,发佈恐怖事件中残忍、不人道的场景,或者未经批准,报道、传播现场应对处置的工作人员、人质身份信息和应对处置行动情况的,由公安机关处二十万元以下罚款,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处五日以上十五日以下拘留,可以并处五万元以下罚款。个人有前款规定行为的,由公安机关处五日以上十五日以下拘留,可以并处一万元以下罚款──在网络自媒体时代,媒体、记者和个人的新闻发佈权应当受到保护而非限制,尤其是恐怖主义事件,因现场危险难以确认详情,但个人发佈信息可警告潜在的受害人。

日前,法国《新观察家》记者郭玉(又名高洁),自认客观报道了新疆当地的情况,但是中国政府却不能容忍这种行为,称她为当地恐怖主义张目,但没有指出具体违反中国哪条法律,却拒绝为其护照续签签证,赶在反恐法实施前驱逐出境。此事件更多可视为反恐扩大化,因此引起法国政坛和国际新闻界剧烈反响,本就受到西方国家质疑的中国反恐法,其权威性在刚出台后就受到极大挑战。

未列恐怖名单却全民反恐

在英美立法和相关的国际公约中,均详细规定了恐怖主义组织和人员认定,以及资产和资金扣押、冻结和归还程序,警察权的使用程序等等。而中国反恐法未列明恐怖组织名称,因此在恐怖组织和人员认定上显得随意。国际上对恐怖主义定义具有很大的争议,涉及诸多人权问题,譬如美国关塔那摩基地虐囚丑闻。英国国家反恐机构内务部,对增加和减少恐怖组织名单,做出了详尽规定,甚至建立了被禁止组织的上诉委员会。而中国反恐法,不仅没有恐怖组织名单附件,申诉规定也只有一条,而且不具可操作性。

反恐法第七条规定设立国家、市县级反恐领导机构,但却没有具体机构名称。反恐涉及的是最高级别的国家安全事务,国家反恐领导机构与国家安全委员会,地方反恐领导机构与地方国安局之间的协同,均权责不清。美国反恐领导机构是国土安全部,英国是内政部,职责非常明确。中国反恐指挥决策机构不明,必然导致组织混乱和行动迟缓,甚至反恐行动本身会引起社会恐慌,无疑将会影响反恐的实际效果。

第八条规定建立村民委员会、居民委员会、企业事业单位、社会组织联动机制。“朝阳群众”群防群治,全民皆兵,这将制造社会恐怖景象和心理恐慌,扰乱正常社会秩序。第五十七条规定,军队、武警和民兵作为反恐力量。但实际上城乡民兵组织基本瘫痪,可见反恐法如何脱离实际。

反恐法对恐怖主义的定义模糊,对可能涉及的敏感群体和地域缺乏权利保障的平衡机制,虽然反恐法不能直接规定恐怖主义相关的罪名,但对恐怖主义的相关规定和制度设计,必然将影响到刑法相关内容的调整,也增加了警察权滥用的可能,这些都是需要予以审视的。

网络通信条款涉嫌侵权

第十九条规定,网信、电信、公安、国家安全等主管部门发现恐怖主义信息,应当立即停止传输,保存相关记录,删除相关信息。但未授权反恐部门可以封锁并限制事发地区所有互联网、无线电和通讯,这就意味着不得切断当地无关群众的互联网和电话通讯──以前发生在反恐地区切断所有互联网和手机信号都将不会再发生,但具体操作效果如何,有待观察。

第八十四条第一款,中方要求外资网络技术公司提供技术接口和解密等技术服务及关键数据,引起美国政府反弹。美方担心中国反恐法将影响美对华贸易和投资,也会使中国的言论和宗教自由受到限制,而中方指美国搞“双重标准”。

第八十六条规定互联网、快递和手机实名制。此条涉嫌侵犯公民隐私、信息自由和通讯自由。网络和手机监控已是常态,反恐法加以扩大化和合法化。城市社区的公安摄像头网格化管控已经十分普遍,侵入到每条小巷,但刑事治安案件不见得减少,社会治安向来不佳,监控功能明显大于治安需要。

文章来源:《动向》杂志2016年1月号

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