2014年4月10日,兰州市发生自来水苯污染严重超标事件,事故源自当地的央企中石油的石化管道的渗漏,油污流入自流沟,导致水体污染。这又是一起央企祸害当地环境的事件。实际上,近年来央企在中国各地造成的环境问题屡屡发生,已经同拆迁、自然灾害一样成为当地的“公害”之一,笔者姑且称之“央企公害”。近年来,中国地方经济发展一个值得关注的现象就是体量巨大的中字头的“央企”对地方经济投资的程度在逐渐加大,由此诱发的环境问题、拆迁问题等恶性事件也在进一步升级。从兰州市中石油企业污染水源到广东茂名PX项目民众抗争,从内蒙牧民抗争央企煤业巨头滥垦草原到海南乐东莺歌海镇数万民众抗议华能建设热电厂,从大连湾石油污染严重祸及当地生态到青岛原油管线爆炸伤亡超百,不难看出央企这头“巨兽”以投资地方名义掠夺地方资源、以低成本(甚至无成本)污染地方代价来获得超额利润已成常态。如果说以往中共政府对百姓的祸害主要集中在恶意征税、强拆房屋、侵占土地上,现在更加多了一种方式,以央企、或以国家的名义来低成本占用地方环境资源、掠夺地方的方式来侵占百姓合法权益。笔者认为,遏制央企这头巨兽的祸害的主要途径应采取地方自治来缓解。

多数民主国家都采取地方自治在西方民主宪政国家,绝大多数中央(联邦)与地方的关系是地方自治的关系。地方政府只需让渡军事和外交权力给中央(联邦),其他在经济、文化、治理、选举上均采取完全的地方自治。不仅州或省的地方最高官员由各级的市民选举,连市、县的长官也有当地选民推选。州、市、县议会实施地方治理,制定符合本地区发展的经济政策和税收制度,并对选民负责。实施地方自治的好处自不待言。首先,可以根据不同的地方资源禀赋来决定本地区的发展模式,制定不同的产业特色和税收政策来吸引对外投资,力求对外投资最大程度上的带动本地就业,促进地方经济增长,保护地方环境。其次,从提供公共服务角度看,地方政府具有信息优势,比中央政府更清楚当地民众的需求。而且,市场经济是分散决策,计划经济则是集中决策,计划经济对应着单一制,市场经济要求中央分权和地方自治。由于地方官员都有当地选民推举,官员不受中央或联邦政府的任命,由于地方官员受到地方民众选票制约,制定经济政策或引进产业项目时,必须综合考虑项目对本地区经济增长、就业、税收和环境带来的影响,会最大程度上谨慎决策。最后,地方自治最大好处是民选官员上项目、推动经济发展时能够最大程度的尊重民意,同时避免了那种不是本地官员的任期行为短期化而竭泽而渔的榨取地方资源和环境的弊端。换言之,地方自治的好处是本地人选出最能代表本地人利益的官员,最大限度的为本地人谋取利益。故而现代政治制度中的联邦制,一方面在国家层面照顾地方平衡,议员的选举,由地方进行;而在管理之上,完全由地方自由选举安排。这乃是充分尊重与符合地方利益的制度安排。在此需要说明的是,中国古代尽管实施的高度的统一中央集权制,但并非没有地方自治的传统。从中国历史传统看,历来是“皇权不下县”,而地方上更多是“乡绅治理”,更多吸收民间的治理资源。历史上地方自治的模式依然在民国期间还发挥著作用。例如,尽管县长由上级任命,但地主、地方开明绅士及乡规、乡俗制约对地方的管理不可忽视。尽管县官是主要的行政首脑,但执政时依然要受到地方开明绅士捐钱纳粮、规劝百姓的支持。多数农村地方依然采取无为而治的管理模式就说明了此点。

中共高度集权下对地方剥削更为严苛自从1949年中共建政开始,就模仿苏联实施高度统一的集权体制,硬生生将中国古代2000年的“王权止于县政”的传统破坏殆尽,党组织深入到农村基层,进行敲骨吸髓的纳粮。中共在建政前就在所谓“解放区”大肆杀戮地主,到了建政后,更是以“土改”和“消灭剥削阶级”的名义虐杀和劫掠了数百万绅士地主,整个消灭了乡村士绅阶层,完全铲除了传统地方自治的土壤。而取而代之的,是以人民公社化、集体化的基层党组织。实施人民公社制度,对基层民众治理从中央到乡村,党组织层层实施堪比保甲制还严苛的控制。在城市经济领域,把资本家的资源以“赎买”的名义掠夺,将土地、矿山主要生产资料完全控制在政府手里,使得整个神州大地完全被控制在共产专制的魔掌,成为一个东方的“古拉格”。这种制度可以使中共将一切资源都高度控制在一党专制政府的手中。尽管大陆在1980年代以后逐步放松了经济领域管制,有条件的开始了向市场经济过渡,但政治体制丝毫没有做出任何方面的松动,从1990年代末期开始还有控制增强的趋势。这不仅体现在意识形态方面,言论方面大为收紧。在经济领域,政府也以各种名义不断压缩民营企业的生存空间,“国进民退”而随着社会垄断程度的加深,中共以“国企改革”及“维护经济安全”等名义,对民众的剥削也逐渐升级。通过近年来透视央企的种种行为我们不难发现,拥有政治、经济、金融等多重资源背景下的央企对地方的剥夺也逐步升级,几乎能做到赢家通吃。圈地、开矿、霸占海岸资源、低成本的布局高污染重化工企业,而缺乏地方自治下的民众,往往成为这种央企之祸的主要受害者。特殊的政治体制决定“央企之祸”透过近年来央企在全国各地为所欲为的经济扩张我们不难发现,中共这种特殊的政治体制以及缺乏地方自治的法理上的保护,是造成当前央企频频祸害地方、并对给环境造成巨大的环境负效应无动于衷的总根源。

中国是单一制国家,由于诸多复杂的原因,中央与地方的关系是扭曲的,目标并不一致。中央集权的体制下,地方官员由中央任命,不可能对地方政府负责,这必然导致巨大的道德风险。由于没有地方自治,由中央指派的省级官员与央企有着千丝万缕的联系。而且,央企带来的巨大的投资很容易给地方官员以寻租和谋私的机会。最重要的是,由中央指派的地方官员任期存在着短期化,在“有权不用,过期作废”的思维影响下,地方官员很容易与央企合谋,以中央投资的名义对地方进行掠夺。而即便是官员有抵触,但央企挟中央权威和任命制也容易让地方官员乖乖就范。从法理上说,央企一个动辄数十亿、上百亿的石化(或电厂矿山)落户地方,若是在西方民主社会,肯定会征求当地公众讨论,充分权衡带来的正负效应之后,提交地方议会审议通过后方能上马。而在中共高度集权体制下的央企对地方投资,往往是秘密决策、暗箱操作,等到公众获知时,往往已经造成既成事实。而且,对于项目的拆迁、公众的安置方面,也往往是动用一批酷吏以霹雳手段解决问题,这从广东汕尾电厂冲突、海南乐东建电厂引发民众抗暴表现得尤为突出。不仅如此,央企在地方采取低成本竭泽而渔的污染当地环境,谋取巨额利润,而破坏环境带来的负面影响往往有当地百姓承担。例如,2005年中石油对松花江造成大面积水源污染,2010年,中石油上万吨原油污染大连湾,但最后的结局都是不了了之,官方对中石油的地方的索赔也语焉不详。这种中央集权对地方的祸害由此可见一斑。结论:在中共一党专制中央集权体制下,央企往往充当了以投资名义掠夺地方的新载体。没有地方自治的权力,很难遏制主央企之公害。而不推翻中共统治,央企之公害也是无解。地方无法自行建设地方的福利,这才是中国现实政治中的最大荒诞之处。(完)

文章来源:作者文集

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