中国国家结构改革:从单一制到联邦制

前承第二节

第三节 中国建构联邦制的建设性思考

通过前两节的分析,我们认为,从单一制逐步转变为联邦制应该是中国国家结构改革的主要思路。但是,由于中国历史上从来没有实行过联邦制,没有任何可资借鉴的切身经验或教训,因此,只有参考外国(特别是一些实行联邦制的大国)在这一方面的实践及理论,并结合中国自身的实际,进行建设性与创造性地研究,才能为未来的联邦中国勾画出一个总体框架,提出一些原则性的构想。下面,我们拟从联邦中国的立宪原则、权力划分、国家机构、法律体系、财政制度、安全体系、国际关系与外交、统一市场、成员邦的设立与行政区划等九个方面展开论述:

一、联邦的立宪原则

创建联邦中国的第一要务是制定联邦宪法。而制定联邦宪法的首要任务是确定立宪原则。因为它直接关系到未来的中国选择什么样的治国理念和政治制度,直接关系到十几亿中国人的福祉和全球的和平与进步。为此,必须以极其负责的态度对待这一选择。我们郑重地提出,制定联邦中国宪法应遵循下列诸原则:

1、主权在民

主权一词,源于拉丁语,主要指国家的最高权力。法国早期思想家博丹首创近代主权概念,他在《国家论》六卷中提出“主权是公民和臣民之上的最高权力,是不受法律限制的”,认为这种权力是国家必备的要素,具有永恒性、无限性与不可转让性的特征。君主制的捍卫者主张“主权在君”。神权主义者主张“主权在神”。现代一党制的威权主义者奉行“主权在党”。自由主义者则坚守“主权在民”,认为国家是由人民根据自由意志缔结契约的产物,所以国家的最高权力属于人民;不管是君主还是政府,都是由人民授予的权力,如果不按照人民的授权办事,则人民有权将其推翻。(54)这种观点在著名的美国《独立宣言》中体现得最为鲜明:“人人生而平等,他们都从他们的‘造物主’那里被赋予了某些不可转让的权利”,“为了保障这种权利,所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力,则系得自被统治者的同意”,当一个政府“企图把人民压抑在绝对专制主义的淫威之下时,人民就有这种权利,人民就有这种义务,来推翻这样的政府,而为他们未来的安全设立新的保障。”稍后的法国《人权宣言》更加明确地宣布:“整个主权的本原主要寄托于国民。任何国体、任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力”。中国近现代最伟大的政治家孙中山创立的三民主义学说,其中之一就是“民权主义”。主权在民原则在制度上的体现就是民主政治。坚守主权在民原则就是坚持民主政治,反对任何形式的、违反人民意愿的专制主义。

2、治权分立

亦称为分权制衡、权力制衡、三权分立。此一原则为古希腊的大思想家亚里士多德首创。他在《政治学》一书中论述道:“一切政体都有三个要素,作为构成的基础,一个优良的立法家在创制时必须考虑到每一要素,怎样才能适合于其所构成的政体。倘使三个要素(部分)都有良好的组织,整个政体也将是一个健全的机构。各要素的组织如不相同,则由以合成的政体也不相同。三者之一为有关城邦一般公务的议事机能(部分);其二为行政机能部分─行政机能有哪些职司,所主管的是哪些事,以及他们怎样选任,这些问题都须一一论及;其三为审判(司法)机能”。(55)后来,英法的著名思想家洛克和孟德斯鸠继承和发展了这一思想。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。说也奇怪,就是品德本身也是需要界限的!”“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”(56)治权分立原则主张把国家统治权力划分为立法、司法、行政三权,并由相应的三个不同的国家机关分别行使,它们之间的关系各自独立而又相互制约,以达到平衡与协调。《联邦党人文集》中有一段话说得很精辟:“在一个单一的共和国里,人民交出的一切权力是交给一个政府执行的,而且把政府划分为不同的部门以防篡夺。在美国的复合共和国里,人民交出的权力首先分给两种不同的政府,然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部分。因此,人民的权力就有了双重保障。两种政府将互相控制,同时各政府又自己控制自己”。(57)要言之,主权不可分割,治权必须分立,权力必须制衡。

3、法治主义

“法治”是“人治”的对称。前者的概念是“以法治国”和“依法办事”,后者则是“以人治国”,“权大于法”。《论法的精神》指出:“我们可以有一种政制,不强迫任何人去作法律所不强制他做的事,也不禁止任何人去作法律所许可的事”。(58)法国的《人权宣言》主张:“法律仅有权禁止有害于社会的行为。凡未经法律禁止的行为即不受到妨碍,而且任何人都不得被迫从事法律所未规定的行为。”“法律对于所有的人,无论是施行保护或处罚都是一样的。在法律面前,所有的公民都是平等的”。中国古代法家代表人物韩非子说过:“国无常弱,无常强。奉法者强,则国强。奉法者弱,则国弱。”(59)当然,他所说的“法”和现代社会的“法”不是一个概念。我们所倡导的法治主义的主要含义是:(1)宪法和法律具有最高权威,即宪法法律至上;(2)以法律制约政府权力,以克服滥用权力的行为;(3)政府必须依照宪法和法律进行统治,而不得享有超越法律之上的特权;(4)法律面前人人平等;(5)政府必须尊重和保护个人的自由和权利;(6)司法是权威、公正和独立的。中国应该从传统的“以人治国”、“以权治国”转变为“以法治国”,从权力支配法律转变为法律支配权力。

4、有限政府

我们主张联邦中国实行宪政,而宪政的精义就是有限政府。宪政关涉到两种关系:其一是政府与公民之间的关系,亦即权力与自由(权利)的关系;其二是政府各部门之间的关系,或者说政府各不同类型的权力及其运用。前一种关系是一对主要矛盾,对它的不同理解构成不同的国家观与宪法观的基础。后一对矛盾是加强对前种关系的有效控制的手段。两对矛盾的对抗与平衡是宪法的不朽主题。宪政主义意味着在政府公民的关系中对政府进行法律限制,在被统治者的权利与自由和政府的有效运作中间谋求微妙的平衡。(60)政府的权力过大,且缺乏法律限制,就必然会侵犯公民的权利和自由,因此,必须借助于法律和法制给政府的权力划定一条合理的边界。宪法要成文的必要性就是旨在建立有限的、负责的政府,防止专横的、威权的统治,有效地保障公民的权利和自由。“自由主义认为,国家机器的任务只有一个,这就是保护人身安全和健康;保护人身自由和私有财产;抵御任何暴力侵犯和侵略。一切超出这一职能范围的政府行为都是罪恶。一个不履行自己的职责,而去侵犯生命、健康,侵犯自由和私有财产的政府,必然是一个很坏的政府。”(61)

5、国家中立

“国家中立”原则包括两个方面的意义:其一,在多元利益冲突和党派竞争之中,国家应严格恪守中立原则,不偏不倚,不充当任何党派或利益集团的帮手;其二,不介入私人生活领域,不与民争利。国家是由全体国民组成的共同体,它依靠全体国民的纳税和共同维护而存在,它理应为全体国民提供稳定的生活环境和可靠的安全保障,而不应有超越国民利益的特殊利益和特权。国家中立原则要求政府中立、公务员中立、武装力量中立以及司法公正。

6、和平施政

“和平施政”原则有对内、对外两个方面的含义:对内,主张用和平、和解的方式管理公共事务,反对暴政。“用和平的方式参与公共事务是人类活动的最高形式,这便是‘共和’。只有公众可以和平地共同管理公共事务时才有共和,以暴力的方式、以鼓励人与人斗的方式处理公共事务都不叫共和而叫‘共斗’”。(62)只有在法制和秩序受到暴力侵害时才能行使国家的强制力。对外,主张用和平、和缓的方式解决国际争端,反对战争。在日趋一体化、相互依存度愈来愈高的国际社会,国家间只有和平共处、互利合作,才能共同发展与进步。而战争只能带给人类深重的、无法挽回的灾难。联邦中国的综合国力不管发展到多么强大的程度,都决不能走对外扩张、发动战争、干涉别国内政、以武力解决国家间争端的道路,国防建设必须始终坚持防御性的战略方针。

二、联邦与成员邦的权力划分

由于联邦制国家具有二元主权和双重政府的特征,因此在联邦宪法中必须对联邦与成员邦的权力分配作出明确而适当的划分。“更准确地说,要建立联邦制政府,其宪法,无论是成文,不成文或半成文,必须具有最高的权威。我的意思是说,建立中央政府和地方政府,并分配它们之间的权力的协定条款,必须能对它们均有约束力。从联邦政府自身的定义来说,此乃逻辑之必然。如果要使中央和地方政府彼此的关系和谐一致,任何一方都不得逾越协定中关于它应享有的权力和地位的条款。”(63)世界上各联邦制国家关于联邦和成员邦权力的划分,一般都由宪法规定。

其方法主要有下列三种:第一,联邦的权力在宪法中列举,成员邦的权力概括保留。联邦制国家多采用这种方法。如美国,它的宪法有如下规定:(1)宪法所授予的各项立法权均属于国会;(2)宪法明确列举国会拥有十七项职权,并且规定它可以制定为执行这些职权所必需的和适当的法律。同时,还规定:“宪法所未授予合众国政府,也未禁止各州行使的权力,均由各州或各州人民保留之。”瑞士联邦、奥地利联邦、德意志联邦等国家也采用这一方法。如德国基本法规定:在本基本法未授予联邦以立法权的范围内,各州拥有立法的权力;联邦和各州之间权力的划分按有关专有立法和并行立法的规定进行;在联邦专有立法范围内,各州只有在某项联邦法律明确授予权力的情况下方具有立法权;在并行立法范围内,只有联邦未使用立法的权力,各州才拥有立法权。第二,联邦和成员邦的权力由宪法同时列举。在实践中,联邦权力列举成员邦权力保留的方法常常引起联邦与成员邦之间的权力冲突,因而产生了同时列举的方法。如委内瑞拉共和国宪法第17条和第136 条分别规定了属于州的权限之内的事项和列入联邦职权之内的事项。这个宪法还规定了各州不可以做的事项,也规定了经各议院议员三分之二的多数通过,国会可把国家职权的特定事项给予州或自治区。第三,双方列举,未能列举的权力由联邦保留。加拿大采用的是这种方法。加拿大1867年宪法的制定者为了提高联邦权威,企图利用未列举的权力由联邦行使的规定,改变联邦权力由各省转让的印象,以补救美国宪法所产生的缺陷。钽是,这样做的结果,仍然未能避免因列举权力的解释不同而产生联邦与各省的权限之争。上述三种方法各有利弊,均可供我们在研究和制订联邦中国宪法时参考。结合中国的实际,我们认为在划分联邦中国与各成员邦的权力时,应遵循刚柔相济的原则,兼顾现实的权力平锋与长远发展,进行必要的创制。具体地说,就是参照第一种方法,在联邦宪法中对联邦的权力予以明文列举,同时对联邦不得行使的权力也予以明文规定;余下的权力均由各成员邦所享有。因为在单一制和中央集权制的中国,中央政府的权力一向广大无边、且缺少限制。所以,在实行联邦制以后,很有必要以宪法的权威性对联邦政府的权力给予明确的(刚性的)约定。这样做的好处是:一方面使得联邦政府行使权力有法可依;另一方面又给联邦政府行使权力划定了一个适当的边界,使其不得逾越这一边界侵犯成员邦的权力。同时,由于中国的幅员太大,各地区之间差异也很大,这样给各成员邦从本地实际出发制订法律一政策留出了充分空间。考虑到宪法应具有相当的稳定性,而社会现实每每在发生变化,因此,在联邦宪法中可参照美国宪法第八条第十八款的内容赋予联邦议会(经过严格程序)制订相应的法律的权力或者通过宪法修正案,使联邦宪法保持必要的柔性。当然,联邦与成员邦的权力划分,主要是由历史上形成的政治关系以及双方各自的实力地位决定的,涉及到各个方面的利益关系,必须审慎地加以对待,妥善地进行处理。

三、联邦的国家机构

联邦的国家机构主要包括立法机关、行政机关、司法机关、违宪审查机关和军事机关。以下分别简述之:

1、立法机关

联邦的立法机关指的是联邦议会和成员邦的各级议会。它是有权制定、修改或废止法律的机关。各国议会的组织机构很多,其中最为重要的是选择一院制还是两院制。一院制是指议会由一个议院行使其全部职权,而两院制则指议会分设两院共同行使其职权。主张一院制的人认为,立法机关实行两院制可能导致分裂国家主权;易使议会内部发生矛盾,导致议会失去牵制行政机关的能力,甚至被行政机关所操纵;而实行一院制工作效率高,容易通过国家所需要的各种法律,同时可以加强议员的责任感,避免互相推诿,可以简化机构,避免浪费人力和财力。主张两院制的人认为,立法机关由两部分组成,可以通过相互的反对权彼此箝制;两院制可以缓和议会和行政机关之间的矛盾冲突,当议会中的一院与行政机关不能协调时,另一院可以从中斡旋,不至使双方陷入僵局或卷入激烈斗争;单独一个议院不足以负担起现代化国家的繁重的立法任务,需要另设一个议院分担其工作;社会发展和职业团体兴盛的结果,在实行地域代表制的同时,还必须采用职业代表制,因而有必要分设两院。总之,一院制和两院制各有利弊,很难纯粹从理论上作出评断,应从实际出发进行选择和设计。从当今世界各个国家的情况来看,较小的国家或实行集权制的国家大多采取一院制;而较大的国家和实行联邦制的国家,大多采取两院制。中国建立联邦制后,联邦的立法机关应实行两院制,其中的一院可称为国民议会,按一定的人口比例分配给各成员邦由公民投票直接选举产生;另一院可称为联邦院,各成员邦名额相等,亦由公民投票直接选举产生。国民议会的议员人数以500─600人为宜,联邦院的议员人数在100人左右为宜。各成员邦以及市、县、城镇的议会采取哪种制度由各成员邦的宪法规定。

2、行政机关

联邦的行政机关指的是联邦政府和成员邦的各级政府。它担负着国家的整体和各个部分的管理职能。现代国家的政府体制主要有总统制和内阁制(此外还有法国的总统议会制或称“半总统制”和瑞士的委员会制以及所谓的议行合一制,因采用的国家很少,本文存而不论)。总统制的重要标志是国家设有总统,总统由选民选举产生,有一定任期;总统是国家元首和政府首脑,政府中的部长、阁员是总统的下属,均由总统按法定程序任免,都要向总统负责;总统有制约国会的权力,他对国会通过的法案有签署批准权,也有法定的否决权;总统也有制约司法机关的权力,并拥有特赦权。内阁制又称“责任内阁制”,其主要特点是:内阁由议会中占多数席位的一个政党或几个政党联合组成,经议会通过后,由国家元首任命,内阁首相或总理通常是多数党的领袖;内阁对议会负责,受议会监督;当议会通过对内阁的不信任案时,内阁必须总辞职,或提请国家元首下令解散议会,重新选举,由新议会决定内阁的去留。总统制和内阁制也是各有利弊。在总统制下,总统的权力往往很大,这固然有利于有效行政,有利于克服扯皮拖延和权力斗争,有利于迅速决策与对付危机;但同时,过于依赖总统个人的权威、知识、智慧乃至身体状况,不利于对行政权力的监督与制约,不利于集思广益、发挥内阁成员的智慧,且在一定条件下有可能导致个人专制倾向。内阁制则有利于克服总统制的弊端,但又容易受到议会内部党派斗争的干扰,容易产生权力斗争和互相掣肘,使决策的过程变得过于迟缓;特别当议会通过对内阁的不信任案时,往往诱发深刻的政治危机,并对国内的社会生活产生很大影响。近年来,似乎有更多的人倾向于内阁制。从民主宪政体制设计的角度而论,也以责任内阁制为宜。至于联邦中国采取总统制还是内阁制,还是总统内阁结合制(谭健,1995),我们认为还是留待联邦正式建立之时,再由立宪会议或公民投票决定。在每个成员邦内,则不仅有联邦政府,还有本邦的各级政府,这两套政府不相统属,各自按联邦宪法和成员邦宪法的规定分别行使权力,均须依法行政。

3、司法机关

联邦的司法机关主要是指联邦法院、联邦检察院以及联邦内部的各级法院、检察院。根据严家其的构想,在联邦中国,将形成四个法域,即大陆、香港、澳门和台湾。在不同法域内有不同的司法体系,大陆、香港、澳门、台湾各有终审权。在大陆地区,将有两套不同的法院系统,一套是联邦法院,另一套是成员邦法院,后者又为初级法院、中级法院、高级法院。联邦法院系统,分为最高法院、上诉法院、地方法院。此外,还可设立各种专门法院。同样,在大陆地区,设立两套检察院系统。在联邦设置最高检察院,在大陆各成员邦,设置相应的地方检察院和大区检察院。在各成员邦,和初级、中级、高级法院相应,也设置相应的检察院和各种专门检察院。法院是国家的审判机关,独立行使审判权,主要任务是审判刑事案件、民事案件以及各种违法案件。检察院是法律的监督机关,独立行使检察权,监督各级国家机关、公务员和公民是否遵守宪法和法律,并专门行使公诉权。

4、违宪审查机关

违宪审查机关是指对法律的合宪性进行审查和作出裁定的机关。在有些国家,它属于司法机关的一部分;在另一些国家,它不是司法机关,而是宪法规定的专门机关或从属于立法机关。违宪审查机关主要有四种类型:一是美国式的,由联邦最高法院负责对法律的合宪性的审查;二是德国式的,由联邦宪法法院主管对法律的合宪性的审查;三是法国式的,由宪法委员会主管对法律的合宪性的审查;四是中国式的,由立法机关(全国人大及其常委会)负责对法律的合宪法的审查。在实践中,由专门的宪法法院行使违宪审查权的模式显示出较大的优越性,它具有机构独立化、人员专业化、程序司法化、办事高效化等特点,因而为越来越多的国家所采用。因此,我们也主张,未来的联邦中国设立专门的宪法法院,专司审查联邦和各成员邦颁布的法律是否符合联邦宪法之职权,以捍卫宪法的最高权威。

5、军事机关

联邦的军事机关是指负责联邦国防建设的机关。军事机关的设置取决于军队领导体制的性质。现代军队领导体制主要有两种类型:一种是国家的军队(简称“国军”)体制;一种是党领导军队(简称“党军”)的体制。联邦中国的军队体制应坚决废弃“党军”型,建立职业化、国家化、非政治化的“国军”体制。最高军事领导权应集中在按照法律程序产生的国家元首或政府首脑手中。联邦中国的最高军事机关为国防部。国防部在平时列入政府的编制序列,以便于统一筹划国防和军队建设问题。在战时,国防部的执行职能分别由政府系统和统帅系统取代,由国家最高国防决策机构接领导政府系统和统帅系统。国防部由国防部办公厅、参谋长联席会议和陆、海、空三军军种部组成,由文职官员的国防部长主管。

四、联邦的法律体系

联邦的法律体系是指联邦全部法律规范分类组合为法律部门而形成的有机联系的系统。一个完整的法律体系一般应包括宪法、民法、刑法、行政法、经济法、诉讼法等法律部门。一国建立何种法律体系,很大程度上决定于它所实行的政治制度,采取的国家结构和法律本身发展的特点。

中国在实行联邦制以后,要建立一套完整的法律体系来适应联邦制国家运作的需要。这套法律体系的建立应充分体现联邦制国家的特点,有利于联邦与成员邦的分权,同时又要适应现代社会发展的需要,体现民主、宪政的要求,因此在结合中国实际情况的基础上,可以设想联邦中国的法律体应是这样的:处于联邦中国法律体系最上端的应该是一部完善的成文宪法,它是至高无上的、是全国的最高法律,不论立法者还是执法者,都必须遵照宪法行事,且一切法律、法令从形式到内容不得与之相抵触,这即是宪法至上原则。现今世界几乎所有国家都有宪法,但宪法真正具有至高无上权威的国家并不多见,宪法不具最高权威,往往就会徒具其表,造成有宪法而无宪政,有法律而无法治的情况。世界上发展得比较健全的联邦制国家,都是奉行宪法至上原则的,并有许多措施捍卫宪法的崇高地位。因此,在联邦中国的法律体系中,首先应确立宪法至上的效力和地位。这不仅是联邦制国家存在的需要,也是实行民主政治的要求。为确保宪法在中国至高无上的地位,必须建立一套行之有效的保障制度,西方国家的主要做法是进行违宪审查,即通过司法程序审查和裁决立法和行政是否违宪,一旦发现违宪,就宣告该项法律无效。司法机关主要是最高法院或宪法法院被认为是保障宪法的机关。在联邦国家成立后,我们可以借鉴西方国家的这些宪政经验,建立联邦的宪法法院和违宪审查制度来保障宪法的遵守与实施。

联邦中国的法律体系除宪法之外,其它的组成部分主要包括民法、刑法、行政法、经济法、诉讼法等等。民法主要是保障人身权和财产权的法律;刑法,旨在惩罚犯罪,保障社会正常秩序;行政法是划分政府职权,规范政府行为的法律;经济法是调整各种经济关系,规范经济行为的法律;诉讼法是规定办案程序的法律。此外,还有维护国家安全的国防法,调整人与自然关系的环境保护法,规定劳资关系的劳动法,保护消费权益法等等,这些都是联邦国家法律体系的组成部分,而且随着现代科技的发展和经济文化交流的增多,还将出现不少的新的法律部门,它们也将加入到联邦中国法律体系之中,成为其中的一员。这些不同的法律部门,在联邦宪法的统领下,将成为一个有机联系的整体,完成联邦法律体系的构成任务。按照联邦宪法规定的权力划分,联邦中央和各成员邦在各自权限范围内分别享有制定法律、法令的权力。因此,联邦中国的法律体系在结构上将与其它联邦制国家一样,呈现出二元制的特点,即全国有两套法律体系,联邦中央一套,各成员邦一套,两者的连系点在于联邦宪法,是宪法规范下的各司其职、各行其权。联邦中央的法律包括联邦宪法和根据宪法赋予联邦权力制定的处理全联邦事务的各种法律,它的效力覆盖全联邦和各成员邦,各成员邦依照联邦宪法的授权,有权制定本成员邦的宪法和处理本邦内部各方面事务的法律,成员邦法律的效力仅覆盖本成员邦的疆土范围,在调整某些社会关系上,联邦法律与成员邦法律会有交叉的地方,但两者之间不能互相取代,并且必须严格按照划分的权限进行。联邦中国的法律体系除在纵向结构上呈现二元制的特点,在成员邦,主要指中国大陆一些成员邦的内部法律体系上还会出现多层次多种类的特点,这主要是由于中国幅员广大的缘故。在实行联邦制以后,大多数成员邦管辖的地方依然会很大,为了解决地方之间发展不平衡的问题,调动地方政府的积极性,赋予地方政府一定自治权拟或地方立法权将是必要的。另外,由于中国具有多民族的特征,在汉族以外的各少数民族聚集的地方仍会实行民族区域自治制度,允许他们根据本民族的需要制定适合本民族发展的法规。这些地方自治和民族区域自治的权限无疑会大大高于单一制时期的法律规定。因此,除联邦法律和成员邦法律之外,中国还将有各种各样的地方法律和自治法律的存在,他们虽然不能改变二元制的结构,不成为与上述两部分法律相抗衡的独立的部分,但也将是联邦中国法律体系的组成部分之一。这样,联邦中国法律体系的结构总的来说是二元制的,但因在成员邦法律之下又出现了诸多的地方法律和自治法律,则表现了与其它联邦国家法律体系多少有所不同的特征。另外,由于中国大陆、台湾、香港和澳门的法律制度发展具有各自不同的轨迹和特色,在联邦中国区域里,根据以往历史传统和有关国际条约,他们将继续保留自己的法律制度,这就使得联邦中国的法律体系呈现出多法域的特色。西藏、新疆等地在联邦制度下,将会作为成员邦加入,他们在建立本邦的法律制度时会溶入其浓厚的宗教色彩,也会形成较为独特的法律文化。这样,届时联邦中国的法律体系多法域、多元化的特色将会尤为显著。

因为以上原因,联邦中国建立后,建立的法律体系将与其它联邦制国家的法律体系有诸多不同点,呈现出多元化、多层次、多法域的特点。正是这样,才使得具有不同政治、经济制度,不同宗教、文化,不同历史传统的中国各部分能够集合在联邦的旗帜下。

五、联邦的财政制度

财政是政府工作的首要条件。设若没有一定的财政支持,则联邦政府和成员邦政府就无法有效地开展任何工作。在联邦制国家中,财政问题有其一定的特殊性,即:“联邦的原则要求一国的中央政府与地方政府在各自领域内相互独立,彼此不是从属,而是协调关系。既然如此,假如该原则不仅作为一个严格的法律问题加以运用,而且付诸实行,则中央政府及地方政府均必须拥有足以履行其各自职责的、自行掌握的财政资源。每一方必须在财政上与另一方相协调。”(64)联邦和成员邦的财政收入主要来自税收,而联邦制国家通行的税收制度是联邦与成员邦的“分税制”,即由宪法和专门的税法规定财政权和税收权的分配,分别建立联邦和成员邦两套税收体系,以确保联邦和成员邦的财税收入。如联邦德国《基本法》第106 条和107条规定,属于联邦的税收有:专卖收入、关税、除啤酒税以外的消费税、公路运输税、资本交易税、票据税、限一次的财产课税以及为调查负担所征收的调节税、所得税附加税以及法人税附加税等;属于州的税收有:财产税、继承税、汽车税、交易税、啤酒税、赌场税等。所得税、法人税、销货税原则上是联邦和州的共同收入,联邦和州各得收入的一半,此比例根据联邦法可以变更,但需征得联邦参议院的同意。印度联邦宪法在“第十二篇财政、财产、契约及诉讼”中也用很大的篇幅明文划定了“联邦与各邦税收收入之分配”办法。其中规定:“联邦职权表中所列的印花税、医药及化妆品的消费税,应由印度政府课征,但是:(一)在中央直辖区内课征的上述税收,由印度联邦政府征收。(二)在其他情况下分别由各邦征收。”“各邦在各财政年度内实收的上述税款,不纳入印度统一基金,而归该邦所有”。“农业收入外的各种收入所得税,由印度政府课征,并依照第二款规定办法由联邦与各邦分配”。(65)中国的中央政府为了解决政府财政收入和中央财政收入占GDP(国内生产总值)“两个比重”不断下降的难题,从1994年起开始全面推行中央─地方分税制。按照这一新税制,中国的税收系统“一分为二”,由过去的一家统一的税务系统变为两套税务系统:国家税务系统和地方税务系统,并分别设立了国家税务局和地方税务局。将原来征收的税种分为三类:中央固定收入(简称“国税”)、地方固定收入(简称“地税”)、中央与地方共享收入。中央固定收入包括关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税、铁道、银行总行、保险总公司等集中交纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)、中央企业上交利润、教育附加费;地方固定收入包括营业税(不含铁道、银行总行、保险总公司集中交纳的营业税)、地方企业所得税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农业特别税、农牧业税、耕地占用税、契税、遗产和赠予税、土地增值税、国有土地有偿使用收入;中央与地方共享收入包括增值税(中央75%,地方25%)、资源税(海洋石油资源税100%归中央,其余资源税100 %归地方)、证券交易(印花)税(中央50%,地方50%)。[参见附表二]这种“分税制”实际上已与联邦制国家的分税制相类似,无论其实行的成效如何,都会为未来的联邦中国的财政制度积累有参考价值的经验与教训。

联邦中国的财政除了税收之外,还有一些重要的事项,如:(1)制定财政预、决算;(2)发行公债;(3)提取公有财产收入、公营企业收入和行政收入;(4)提供资助(财政转移支付);(5)提供贷款;(6)实施社会保障制度等。其中编制财政预算是宏观经济调控的主要杠杆之一,是现代国家有计划地筹措和使用资金的重要形式,是合理地调控资源配置的重要方法,也是协调联邦各级政府之间利益关系的主要手段。因此,联邦政府一经建立,应尽快将财政预算纳入法制化、规范化的轨道。发行公债就是政府举借债务,即政府以债务人的身份,按照有借有还并支付利息的一般信用原则,向国内外居民、经济组织、社会团体和政府机构组织的财政收入,它是财政政策的主要支柱之一。提取各种非税收入(公产收入、公业收入、行政收入)也是国家财政收入的重要来源,同样需要加强管理,严格规章,开源节流。提供资助主要是指联邦政府给予各成员邦政府及地方政府的义务性资助和财政帮助(包括财政补贴、财政返还、财政转移支付和无偿投资等),它构成联邦财政体制中财政安排的一部分,有助于密切联邦和成员邦之间的经济、政治关系,因此,对之也必须审慎处理。提供贷款主要指政府为了支持公共工程、公营企业事业、符合产业政策的基础产业和新兴产业的发展而发放的低息优惠贷款,它或者由财政直接划拨,或者通过政策性银行投放;随着政府无偿投资的减少,提供低息贷款成为政府投资行为的主导方式。实施社会保障制度是指国家为达到确保社会成员基本生活水平的目的,依靠社会的力量,通过参与社会产品的分配和再分配而形成的一种分配关系;所谓的社会保障制度则是在这种分配关系的基础上建立的一系列法令、计划、制度、规章和措施的统称。(66)在现代国家,实施社会保障制度是政府的一项基本职能;而在社会保障资金中,政府财政出资占有相当的比重。

六、联邦的安全体系

联邦的安全直接关系联邦的安危与存亡,因此是联邦制国家至关重要的事项。联邦必须有能力保障自身的安全和各成员邦的安全,这就必须建立联邦的安全体系。所谓安全,从广义上说,是指和平与安定的生活环境,它同战争、动乱、贫困相对应,同和平与发展相联系,表现为有秩序的稳定的和平环境。安全,主要区分为军事安全、政治安全和经济安全、环境安全。军事安全,来源于战争和战争威胁,包括核威胁和军备竟赛的威胁;政治安全,即主权安全,涉及主权的独立和完整,同干涉内政的强权政治相对;经济安全,关系到国家的生存与发展,国民生活的改善与提高,其威胁主要来自内乱与失序以及外来干扰与损害;环境安全,对其危害最大的是环境的污染和生态平衡的破坏,属于国际社会的共同问题,关系人类的共同利益。在国际政治中,安全,主要指的是国家安全和国际安全。国家安全,既无内忧外患的环境,它包括内部安全和外部安全。内部安全,即国家统一、社会稳定和国民安居乐业;外部安全,包括对付外来侵略和干涉内政的行为,维护国防,谋求国际和平环境。一国的安全必须同国际安全相联,离开了国际安全,是难以维护国家安全的。任何国家要确保自身安全,均应同时谋求国际安全,致力于维护国际安全环境。(67)建立联邦中国的安全体系,最关键的三个环节是内政、国防和外交。从内政方面来说,联邦政府和各成员邦政府都应奉行民主宪政和法治,努力实现政治清明和社会公正;切实保障人权和私有财产权,扶持民营经济,培育民间社会和社会中间组织,将广大民众由无产者转化为有产者;大力发展国民经济,提升整体经济水平和综合国力,同时逐步健全和完善社会保障体系;推行现代文官制度,严格吏治,依法严惩官员腐败行为;大力发展农业和农村经济,努力提高农村人口的生活水平和生活质量;逐步缩小城乡差距,实现城乡一体化;大力发展科技与教育事业,提高国民的文化素质与道德水准;制订相应的社会政策,控制人口过快增长;着力解决就业问题和流民问题;提倡多元文化,保护宗教信仰自由,复兴儒学,保护佛教、基督教、伊斯兰教以及其它合法教义的传播;切实保障各少数民族的合法权益,大力发展少数民族地区的社会经济,妥善处理民族矛盾,坚决维护民族团结;提高政治整合能力,保持政权开放度,吸纳各界精英参政,防止政治行为极端化;加大财政投入,防治环境污染,保护生态平衡;依法严厉整肃各种违法犯罪行为,使社会治安达到先进水准;制止经济生活中的垄断、不正当竞争、地区封锁以及诈欺行为,保持良好的市场经济秩序。从国防方面来说,首要的问题是,应在联邦宪法中确立联邦政府在国防问题上的特殊责任和特别权力。这是因为只有联合一致,权力统一,才能形成强有力的国防;只有把军事力量、物质力量集中到一起,才能形成经济规模,实现国防资源的优化配置。尤其是在发生战争的情况下,更必须将国防的统一指挥权交给联邦政府,以便于迅速有效地作出决策,保卫国家。其次,制订防御性的国防战略和政策,其基本目标是巩固国防,抵御外敌侵略,维护、捍卫国家领土、领空、领海主权和海洋权益,维护国家的统一和安全。这一防御性国防政策的基本特征是:不谋求世界或地区霸权,不向外国派驻军队(履行联合国维和行动除外),不在外国建立军事基地,不侵犯外国领土、领空、领海。再次,实现国家军制的现代化与军队的职业化。军队体制应与联邦的宪政制度保持一致;军队应以国家安全、国家利益为根本目标;军队应实行非政治化,一切政党组织均须退出军队;军队不得参与国内政治竞争;军队法治化,严格以法治军,走正规化建设的道路;军队职业化,按战斗力标准建设军队,大力提高军队的高科技素质和适应现代化战争要求的综合素质;建立精干高效的联邦最高军事决策机构;建立统一的国防部加强对军队的领导;加强集中统一指挥,提高诸军兵种联合作战的战斗力;实行“一长制”(军事首长负责制),提高部队凝聚力;实行全寿命、全系统的装备体制,推进武器装备的现代化,建立战略威慑力量;加强军事院校建设,全面提高军官素质;加强与外国军队、尤其是发达国家军队的交流,注意学习与吸收外国军队建设的先进经验;实行国民兵役制(公民招募制),保证兵源的基本素质。最后,改造国防工业体系,建立适合联邦中国国情的、能确保国家安全需要的防务工业。将有限的军费和科研力量重点使用在一些具有关键性的武器装备和军需供给领域,加强新型战略和战术武器装备研制和研制手段的更新改造,优先发展高技术条件下防卫作战所需要的有效武器装备。同时,把战场交通、通信网络建设与国家地方交通、通信建设结合起来;对战略物资储备实行储备物资器材和平时开发使用相结合,变消极储备为积极储备。这样有利于增强平战转换能力,实现国民经济和国防建设的一体化。(68)各成员邦为了维护自身的主权和内部安全,可以建立一定数量的地方军队和武装警察部队。这些部队的主要职能是依法维护社会治安和社会秩序,平息暴乱。关于联邦的外交,我们将在下一节“联邦的国际关系与外交”中予以论述。

七、联邦的国际关系与外交

国际关系,乃是指超越国家界限而发生的种种社会关系。(69)它是国家与国家、国际组织与国际组织、国家与国际组织之间的政治、经济、文化、军事关系的总和。由于世界范围内的现代化运动的迅速普及,全球一体化(其主要标志是联合国的作用日益强化和世界贸易组织的建立)趋势的日益扩展,国家间的经贸往来与交流急剧增长,各种文明和文化之间的冲撞与交融频繁发生,使得国与国之间的相互联系日益密切,国家与国际组织之间的关系日益重要。对于正处在现代化进程中的中国来说,构建一种良性互动的国际关系显得尤为重要。一方面中国具有丰富的人力资源、土地资源、自然资源、文化资源,另一方面中国又亟需资金、科技、管理和专业人才;中国特别需要长期和平与稳定的外部环境以便于专心致志地解决国内的社会经济问题;防治环境污染,保持生态平衡,对付跨国犯罪,消除战争威胁与核威胁等等重大问题更是需要国际间的通力合作。因此,联邦中国应通过积极、善意的外交政策与外交活动处理好自身所面对的国际关系。总的指导方针应该是全方位、多元化、分层次、有重点。全方位外交的意义是不偏不倚,不废不弃,不倒向任何一方,超越意识形态的阻碍,主动与世界上所有遵守国际法准则的国家及地区、国家联盟、国际组织建立、发展务实性、建设性的关系;多元化外交是指联邦中国政府、成员邦政府、地方政府以及非政府组织均可依据宪法和法律的规定,开展外交活动,开拓发展空间,形成一种多元互动、互相补充的外交格局;分层次外交是指建立联邦政府与国际组织、联邦政府与世界各国、联邦政府与世界各地区、成员邦与有关国家和国际组织、地方政府与外国地方能级有序、交叉并进的外交布局;有重点外交是指联邦中国的外交须确立工作重心,(1)积极参与联合国和世界贸易组织的各项活动,充分发挥联合国安理会常任理事国和世界贸易组织创始国的作用,为世界的和平、稳定、发展、进步作出应有的贡献;(2)积极处理好与世界主要大国和大国集团的关系,即将与美国、欧盟、俄罗斯、日本的关系放在优先地位,加快中国的现代化进程;(3)妥善处理好与周边国家尤其是“东盟”各国的关系,和平谈判解决历史遗留问题及领土争端,相互尊重,平等互利,大力促进与周边国家的睦邻友好关系,以为中国自身的发展创造良好的外部环境。联邦中国的外交政策应遵循下列原则:(1)和平共处,反对战争,以和平政治手段解决国际间争端,禁止诉诸武力和以强凌弱;(2)尊重世界各国的主权和领土完整,不干涉它国内政,不侵犯它国领土、领海、领空,永不谋求任何形式的世界霸权和地区霸权;(3)严格信守《联合国宪章》和国际法准则,积极参与建立在平等、公正、合理基础上的国际政治经济新秩序,全力支持国际间的维和、禁核与裁军行动;(4)在平等互利和遵守国际惯例、当代国际规范的基础上稳步发展与世界各国的经济贸易技术交流与合作,积极参与国际多边经济合作;(5)逐步促进与扩大人文领域的国际交往,发展与各国及国际组织间的文化、艺术、教育、体育等方面的相互联系,增进立法机构、社会团体、青年之间的交流,增进中国与世界的相互了解;(6)保护联邦中国的海外侨民和留学生的生命财产及其合法权益,鼓励联邦中国的侨民及留学生与祖国保持密切的联系;(7)本着向前看和共同发展的精神妥善地解决同邻国之间的边界遗留问题。

一般联邦制国家的外交权大多集中于联邦的中央政府,各成员邦或者被禁止独立对外签订条约,或者只有在经过联邦政府(或议会)同意的情况下才能开展外交活动。如美国宪法第一条第十款就规定“无论何州,不得行使下列权力:缔结条约、协议同盟或联盟”:“未经国会的核准,无论何州,……不得与他州或外国缔结协约或盟约或交战”。(70)德国宪法第三十二条规定:“(1)联邦负责处理与外国的关系。(2)在缔结对某一州的特殊情况有影响的的条约以前,必须充分同该州进行充分协商。(3)各州在其立法权限范围内,得经联邦政府同意,与外国缔结条约”。(71)惠尔甚至认为:“建立联邦的一个理由通常就是由联邦来制订统一的对外政策”。(72)而联邦中国的情况有所不同,其一,在联邦制建立之前,台湾、香港、澳门及西藏流亡政府均在不同程度上行使独立地同世界地区及有关国际组织保持和发展关系,签订和履行有关协议的外交权力;其二,联邦中国实行多元化外交,联邦政府、成员邦政府、地方政府均可依据宪法和法律开展外交活动。因此,联邦中国的外交权力不可能完全归属于中央政府。但是,为了保证联邦中国的外交政策协调一致,不至于互相冲突;为了保证联邦中国的安全与防务需要;有必要通过严格的立法程序将主要的(特别是体现国家主权的)外交权力集中在中央政府手中。同时,赋予成员邦政府必要的外交权,以使各成员邦历史上已经建立的外交关系不至中断,并有利于各成员邦自身的发展与对外交往。此外,还应通过立法或者议会授权的方式,赋予地方政府一定的外事权,以促进地方的经济建设和对外开放。

八、联邦的统一市场

如何建构符合市场运行规则和国际通行规范的统一市场,将会成为摆在联邦中国初创时期的一个重大而迫切的课题。怎样改变单一制时期产生的诸侯经济、地区封锁的利益格局,建立孙中山先生早年构想的“人能尽其才,地能尽其利,物能尽其用,货能畅其流”的统一大市场,实乃“富强之大经,治国之大本也”。(73)联邦制的国家体制为二元制,因此其国家事务也成为二元制的;但是,市场却不应成为二元制的,不应被人为地一分为二或一分为多。这是因为市场的范围愈大,竞争愈充分,价值规律的作用愈得以充分发挥,各经济要素(人力、土地所有权和使用权、货物商品、资金、资本、技术、无形资产等)的流动愈是通畅,则愈有利于提高经济效益,愈有利于资源优化配置,愈有利于改善国民经济和国民生活。这是人们的常识就能够判断的。因此,在联邦中国建立之初,就应尽快以立法的形式规范市场主体的的行为,调整市场主体关系,限制政府机构对市场的行政干预,保护统一市场的正常发育,建立和保障统一市场的法治秩序。联邦中国的统一市场主要应包括下列内容:(1)商品市场。应建立货畅其流的商品流通体系,对绝大部分商品实行自由定价,自由贸易;对少数重要商品,实行指导贸易,稳定供求关系;对极少数稀缺商品,实行国家优先定货的形式,以保证国家建设和国防建设的需要。现货交易和期货交易并举。(2)资金市场。扩展票据承兑、抵押、贴现、银行同业拆借等业务,完善短期资金市场;逐步扩大股票和金融债券发行数量,适量发行国债,发展股票、债券的流通市场,进一步开拓资金长期市场;大力推行银行和金融机构的企业化、股份化、民营化,放开利率,强化资金市场的竞争机制和利率调节机制。(3)资本市场。推动企业资产经营的现代化,发展产权交易、企业并购、融资租赁、资本重组、投资基金、委托管理等国际通行的资本流动方式;发展资产评估业,尤其重视商誉、商标、专利、品牌等无形资产的增值。(4)人力资源市场。消除体制障碍和单位管制,实现人员自由流动,实行“国家宏观调控、城乡协调发展、企业自主用人、个人自主择业、市场调节供求、社会提供服务”的方针,提供公平的竞争就业机会,完善职业介绍、就业训练、失业保险管理,努力实现人尽其才的目标。(5)技术市场。实行供需双方的对等自由交易和技术商品市场上的技需结合,促进技术的商品化和科学技术向现实生产力的转化。(6)土地市场。制订相应的法律,让土地的所有权和使用权都能作为商品进入市场,建立和规范土地所有权和使用权有偿转让、土地公开拍卖、招标、协议、合作开发等为主要内容和形式的土地市场,实现地尽其利的目标。

建立和完善联邦中国的统一市场,应着重做好市场组织的培育和市场秩序的保障两个方面的事宜。市场组织主要指各种供需组织和相关的中介组织,包括综合商社、商品交易所等商品贸易机构,职业介绍所等劳务机构,银行及证券交易所、信托投资公司、投资基金等非银行金融机构,市场信息、市场调查、专业咨询、技术服务机构等;应参照市场经济发达国家的经验加快这方面的建设,以尽快形成市场经济的组织基础和社会基础。市场秩序的保障主要包括健全法制和加强监管。在与市场经济配套的法制建设方面,应尽早制订和颁布联邦中国的《公司法》、《国有企业法》、《独资企业法》、《合伙企业法》、《企业破产法》等,以规范企业行为,制订《经济合同法》、《涉外经济合同法》、《票据法》、《证券法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《市场法》等,以保持市场有效竞争状态,防止市场的独占或分割;制订《计划法》、《固定资产投资法》、《国有资产法》、《预算法》、《企业所得税法》、《流转税法》、《银行法》、《价格法》、《会计法》等,以有效地保障市场秩序;制订《社会保险法》、《社会福利法》、《社会救济法》、《劳动法》,规定必要的劳动保护条件,保护劳动者的合法权益。在加强经济监督方面,应大力加强经济司法部门和执法队伍的建设,健全税务、审计、海关、商检、工商行政管理、商标、专利管理等机构,依其工作性质,使之分别独立于行政机构之外,并选拔与配备素质精良的人员强化上述机构,以形成一支强有力的经济监督、经济司法队伍。与此同时,建立、健全国家和民间公证、律师、会计事务所、资产评估事务所等市场管理、协调及监督组织,以维护健康的市场秩序。(74)联邦中国的统一市场应覆盖全联邦的所有地域,这样,即可形成一个联通大陆和台、港、澳的“大中华经济圈”。这一统一市场和经济圈的形成,将可大大提高中国国家的综合国力,增进中国国内市场与国际市场的融合,并进而加快中国的整体现代化进程。

九、成员邦的设立与行政区划

联邦中国是由若干个成员邦联合组成的,成员邦是构成联邦国家的基本单元。成员邦拥有部分的主权,享有联邦宪法赋予保留给它的权力和义务,有权制定本邦的宪法,设立本邦的议会、政府和司法机构,实行充分的自治。成员邦的设立应考虑下列原则:(1)有利于各成员邦经济的自主发展,成员邦的划分不因政治和军事控制的原因而切断经济区的内在联系;(2)有利于不同民族文化的发展;(3)注意不同成员邦之间的经济发展水平,不致于使成员邦的划分造成相邻成员邦之间经济发展水平的过分悬殊;(4)顾及历史沿革,不致因成员邦边界的改变形成新的社会问题。(75)成员邦的设立主要有三种方法:一是以按“经济区为主”的原则划分成员邦;二是按民族和地理原则划分成员邦;三是基本上按现实状况和现行行政区划分成员邦。按第一、二种方法划定成员邦都会大大改变现行的行政区划,容易产生边界纠纷和新的社会问题;且造成成员邦的规模过大,不利于分权自治。所以,我们主张按第三种方法,即基本上按现实状况和现行行政区设立成员邦。就是将中国大陆目前的三个直辖市、二十二个省、五个自治区,分别改组成三十个成员邦,台湾、香港、澳门各作为一个成员邦,共计三十三个成员邦,组成联邦中国。考虑到台湾、香港、澳门和西藏的特殊情况,应该赋予它们更大的自治权;并尊重当地人民的意愿,让他们选择一种他们所乐意接受的参加联邦的方式(如设立“松散成员邦”)。在此基础上,待联邦制步入正轨,条件和时机成熟时,再逐步增加大陆地区成员邦的数目,直至使成员邦的总数达到五十个左右为宜。成员邦的边界划应由联邦议会以立法的形式确定。

行政区划是一个国家将其领土按一定的原则和程序分成若干不同层次的单元,并设置相应的地方国家机关分层管理,以实现国家的职能的法律制度。(76)中国现行的行政区划是全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县;自治县分为乡、民族。镇、直辖市和较大的市分为区、县;自治州分为县、自治县、市;自治区、自治州、自治县均为民族自治地方。联邦制国家的行政区划县有一些不同的特点:(1)成员邦或称州共和国都是具有一定主权的国家单元;(2)成员邦、州、共和国所享有的自治权力一般来讲要比单一制国家的省级建制要大得多;(3)成员邦、州、共和国一般都有自已的宪法或基本法;(4)地方的行政区划及地方政府的组织、职权一般都由成员邦宪法规定,故各成员邦的行政区划及地方管理制度均不尽相同。如美国,地方行政区划是由州宪或州的法律规定的。因此,各州的行政区域很不一致。大体上讲,地方行政单位有市、县、乡、镇、区等。由于大量人口的农村流入城市,从而形成了规模巨大的大都会,并出现了不少环境中心都市的卫星城。此外各州还还以有学区,学区是一种教育行政区域,特别区是为执行某种专门职能而设立的行政区域。联邦德国也是由各州组成。地方行政区划均由各州各自决定。各州的行政区划一般分为县、市和乡镇两级,在较大的州设区,作为州的派出机关。县、市是德国的重要地方单位,有的市与州同级,例如汉堡市和不来梅市。乡、镇是县以下的地方基层单位,这些单位的面积和人口不一,其中较大的镇则可以升格为州辖市。中国建立联邦制以后,各成员邦也可称为“州”。中国古代就称为“九州”,《尚书。禹贡篇》就有”禹作九州”(冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍)之说。(77)汉代的地方行政划分为州、(郡)、县三级。三国、两晋、南北朝基本沿用汉制。隋代分为州(郡)县二级。唐代为道、州(府)、县三级、宋代分为路、州(府、军、监)、县三级。元代开始建省,分为省、路、州(府、军)、县四级。明代分为省、府(州)、县三级。清代分为省、道、府(州、厅)、四级。中华民国时期,初为省、道、县三级,后改为省、县、乡三级。(78)因此,联邦中国的成员邦称为”州”,对国民来说,较具亲和力,容易被接受。同时,又与美国、德国等现代化国家称谓相同,便于借鉴它们的政制、法制与管理经验。当然,此“州”(联邦制的州)已非彼“州”(中国历史上的州),名同而实异。联邦中国的地方行政区划应由各成员邦的宪法自行规定,大陆各成员邦的行政区划可分为市、县和镇、乡两级,人口众多的大城市规格可以比一般的市高一级;台湾、香港、澳门的行政区划仍可沿袭成规;西藏的行政区划亦可重新修定。行政区划的确立既然是由成员邦宪法所规定的,那么,它的变更就应有严格的程序。为了保障国家的统一和社会的安定,保持行政区域的稳定性,各成员邦宪法在规定行政区划的同时,还应规定变更行政区划的严格程序,如果变更行政区划,须以修改宪法的程序进行,即修改宪法有关行政区域划分的规定。

以上,我们分别论述了中国作为单一制国家的成因、现状、面临的问题与挑战,中国国家结构的改革思路及其评价,中国建构联邦制的诸方面问题,意在说明中国的国家结构从单一制走向联邦制乃是一种历史演变的自然趋势,是有实在根据的发展路向。当然,联邦制并非一种较完美的国家体制(实际上不存在完美的国家体制),它和单一制一样有着自身的缺点和局限性,正如有的学者所指出的,联邦制也有一些缺点,如象各成员邦法制规例的差异,可能会影响商品流通和统一市场的发展;在民主法治不发达的情况下,可能造成一些成员邦的当权者独霸一方的情况;由于增加选举与政府机关而增加经费;等等(79)(本文限于篇幅,只有点到为止,待以后适当时机,再展开评论).但是,只要我们不抱成见地认真分析、比较、权衡,并真正站在国民、国家和人类的立场上进行思考,就不难判断出,中国实行联邦制乃是利益远大于弊端的选择;这种选择将会使中国大陆与台湾、香港、澳门及西藏都深为获益,并将使中国为世界和人类作出更加伟大的贡献。要作出这种福泽深远的历史性选择,固然需要广大民众的觉悟与支持,更需要新世纪的政治家的智慧与勇气。1997年7月1日,中国对香港恢复行使主权和香港特别行政区基本法的生效,将成为中国国家结构走向联邦制的第一步。一个自由、民主、繁荣、富强和联邦制的中国终将会以雄健的身姿屹立在世界的东方。

成稿于1997年7月

曾作为诸葛慕群著《中国需要什么的政府》第一章由明镜出版社于1999年12月出版。

注释:

(1)姜土林、陈玮主编《世界宪法大全》上卷,中国广播电视出版社1989年版第19页。

(2)葛剑雄:《普天之下——统一分裂与中国政治》,吉林教育出版杜1986年版第24—80页。

(3)《马克思恩格斯选集》中文版第2卷,第83页。

(4)参见[美]卡尔·A·魏特夫:《东方专制主义——对于极权力量的比较研究》,中国社会科学出版社1989年版。

(5)金启华译注:《诗经全译》,江苏古籍出版杜1984年版,第515页。

(6)杨伯峻译注:《论语译注》,中华书局1980年版第175页。

(7)全国政协文史资料委员会编:《辛亥革命回忆录》,第294页。

(8)谢俊美:《政治制度与近代中国》,上海人民出版杜1995年版第274—288页。

(9)《列宁全集》中文版第19卷,第501页。

(10)《列宁全集》中文版第3卷,第216页。

(11)《列宁选集》中文版第3卷,第282页。

(12)中共中央书记处编:《六大以前党的历史资料》,人民出版社1980年版,第100页

(13)韩延龙等编:《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》,中国社会科学出版社1981年版第1卷第17页。

(14)注:这段话在后来大陆公开出版的(毛泽东选集)中作了删改。

(15)全国人大常委会办公厅联络局编:《中华人民共和国宪法及有关资料汇编》,中国民主法制出版社1980年版第5页。

(16)徐秀义:《宪法学与政权建设理论综述》,北京理工大学出版社1990年版,第125页。

(17)翁松燃编《中华人民共和国宪法论文集》(续集),香港,中文大学出版1987年版第58、59页。

(18)《中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编》,人民出版社1992年版第101页。

(19)《毛泽东选集》第5卷,人民出版杜1977年版第275页。

(20)江泽民:《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》,载1995年10月9日《人民日报》。

(21)参见蒋碧昆主编:《宪法学》,中国政法大学出版杜1994年版第167页。

(22)(24)《台“总统”参选各方对李鹏讲话的反应》,载1996年2月2日新华通讯杜主办《参考消息》第8版。

(23)《新党提出“立委”选举四顷承诺》,载台北:《联合报》1999年11月9日。

(25)严家其:《联邦中国构想》,台北:联经出版事业公司1992年版第110页。

(26)张植荣:《当代西藏问题研究》,香港:新亚洲文化基金会有限公司编印1994年版第214页。

(27)张伟国:《访达赖喇嘛》,《争鸣》月刊1995午10月号。

(28)中华人民共和国民政部编:《中华人民共和国行政区划简册》(1965),中国地图出版杜1995年版第109—114页。

(29)李培林:《长期制约中国社会发展的七大因素》,《战略与管理》1994年第5期第95—96页。

(30)徐逢贤、王振中:《警惕:区域发展差距逐步扩大》,《中华工商时报》1995年1月16日第5版。

(31)李昌道、龚晓航、唐海虹:《香港政制与法制》,上海社会科学院出版社1991年版第83页。

(32)(38)[美]塞缪尔·亨廷顿:《第三波——二十世纪末的民主化浪潮》,台北:五南图书出版有限公司1994年版第13、242—343页。

(34)[美]戴芒德:《论摆脱专制极权和实现民主政体》,载美国《知识分子》1991年(冬季号)。

(35)王绍光:《分权的底线》,北京;(战略与管理)1985年第2期页37—560

(36)郑永年、吴国光:《论中央—地方关系:中国制度转型的一个轴心问题》,美国二十一世纪中国基金会“中国宪政研究计划”主办《中国宪政》(研究通讯)1995年1月出版第40—41页。

(37)该书的中译本名为《自由与繁荣的国度》,中国社会科学出版社1995年版第61页。

(38)同上书,第65页。

(39)马克思、恩格斯:《共产党宣言》,人民出版社1964年版第39页。

(40)《马克思恩格斯全集》中文版第7卷第104页。

(4l)[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺编:《布莱克维尔政治学百科全书》,邓正来等译,中国政法大学出版社1992年版第151页。

(42)孙丙珠主编:《西方宪法概论》,中国政法大学出版社1990年9月版第44—46页。

(43)李达编著:《台湾党外运动》第1集,香港:广角镜出版社有限公司1967年2月版第81页。

(44)参见美国二十一世纪中国基金会主办:“联邦”中国宪法研究第一次会议《筹备工作通讯》(2)。

(45)参见丘宏达:《从实践层次看中国统一的可能模式与程序》(1992年7月),转引自“联邦”中国宪法研究第一次会议(筹备工作通讯)(1)。

(46)见《政府制度与程序》,台北:企鹅出版事业有限公司出版第198—199页。

(47)[英]惠尔著《联邦政府》,天津编译中心傅曾仁等译,台北:台湾商务印书馆1992年版第13页。

(48)参见[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺编:《布莱克维尔政治学百科全书》,邓正来等译,中国政法大学出版社1992年版第254—255页。

(49)参见美国二十一世纪中国基金会主办《“联邦中国”宪法研究通讯》第一期。

(50)参见严家其:《联邦中国构想》,台北:联经出版事业公司1992年11月版第21—37页。

(51)参见王绍光、胡鞍钢:《中国国家能力报告》,辽宁人民出版社,1993年版。

(52)胡鞍钢:《中国下一步》,四川人民出版社1995年版第28页。

(53)见,《连战谈中国统一途径:联邦或邦联应可考虑》、《达赖喇嘛赞同联邦制,政治目标系在建立西藏自治政府》,美国二十一世纪中国基金会“中国宪政研究计划”主办《中国宪政》(研究通讯)总第2期第l、2页。

(54)参见[英]洛克:《政府论》、[法]卢梭:《社会契约论》。

(55)[古希腊]亚里士多德:《政治学》,商务印书馆1965年版第214—215页。

(56)(58)盂德斯鸠:《论法的精神》上卷,商务印书馆1961年版第154页。

(57)[美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版第265—266页。

(59)《韩非子》,北京燕山出版杜1995年版第39页。

(60)参见许清等编:《宪政精义》,中国政法大学教务处印,1994年版第50—54页。

(61)[奥]路德维希·冯·米瑟斯:《自由与繁荣的国度》,中国社会科学出版社1995年版第90页。

(62)刘军宁等编:《市场逻辑与国家观念》,生活·读书·新知三联书店1995年版第23页。

(63)(64)[英]惠尔:《联邦政府》,天津编译中心傅曾仁等译,台北:台湾商务印书馆1992年版第71、119页。

(65)姜士林、陈玮主编:《世界宪法大全》上卷,中国广播电视出版杜1999年版第546-549页。

(66)李镐章、宋富主编:《西方财政学》,中国经济出版社1995年版第254页。

(67)粱守德、洪银娴:《国际政治学概论》,中央编译出版社1994年版第177—179页。

(68)参见方敏、樊恭高:《大国防》,上海人民出版社1994年版。

(69)罗振宇等编著:《国际关系与外交政策》,群众出版杜1987年版第2页。

(70)[日]松下太郎编:《九国宪法选介》,康树华译,群众出版社1961年版第54页。

(71)姜士林、陈玮主编:《世界宪法大全》上卷,中国广播电视出版社1 989年版第708页。

(72)[英]惠尔:《联邦政府》,天津编译中心傅曾仁等译,台北:台湾商务印书馆1992年版第207页。

(73)孙中山:〈上李鸿章书〉,载《孙中山选集》,人民出版社1956年版第2页。

(74)参见国家经济体制改革委员会综合规划司编:《中国改革大思路》,沈阳出版社1988年版第32—34

(75)甘远志:《两岸学者预测中国经济》,海口:《新世纪》杂志1995年第11期第8页。

(76)严家其:《联邦中国构想》,台北:联经出版事业公司1992年版第45—46页。

(77)龚祥瑞主编:《宪政的理想与现实一宪法与宪政研究文集》,中国人事出版社1995年版第294页。

(78)参见《辞海》,上海辞书出版社1979年版第68页。

(79)王文编著:《乡镇政权建设》,中山大学出版社1993年版第1页。

(80)黄有光:《联邦制与民主化》,载《中国之春》1985年11月号。

文章来源:作者文集

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