张祖桦:制止无耻的“圈地运动”

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——还给农民土地财产权

土地是农民最宝贵的财产,衣食之所出,生存之所系。若失去了土地,农民将无所依靠。因此,土地问题可以说是农民问题的核心。近些年来,中国农村发生的官民冲突事件,大多数是由土地征收征用所引发的。

中国农民虽然在全国人口中占大多数,但是在国家政治体系中却处在无权利、无组织、无代表的弱势地位,他们的土地遂成为权势集团予取予夺的“大肥肉”。考察由权势集团发起的疯狂而又血腥的“圈地运动”(本文借指权势集团利用手中掌握的政治权力掠夺农民土地的集体行动),主要有以下几个特点:

一是遍及全国。无论是发达地区还是贫困地区,无论是沿海地带还是内陆省份,无论是黄河领域还是长江流域、珠江流域,“圈地运动”一往无前,如火如荼,所谓地无分东西南北,只要有利可图就概不放过。

据官方统计,新《土地管理法》实施7年来,全国共发现100多万个土地违法案件,涉及土地面积近500多万亩。这个数字,比2004年全国新增的建设用地总量(402万亩)还要多出近100万亩。对新增建设用地进行的卫星遥感监测发现,前几年违法用地平均占新增建设用地总宗数的34%,有的地方高达80%以上。国土资源部执法局在某地对其已撤销的部分开发区调查时发现,有将近一半的用地是租用的集体土地,连农用地转用手续都没有办。

实际情况远远超过官方的统计,一些地方政府在无规划的情况下,盲目签订协议,擅自承诺向开发商提供大量土地进行成片开发,有的一个协议就提供四五十平方公里的土地。据报道,中国社科院一位不愿具名的研究人员表示,东部地区的土地在上一轮建设高潮已经基本被圈占完毕,“圈地运动”正在迅速向中西部地区推演。

二是数量巨大。国土资源部公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示,截至2005年10月31日,全国耕地面积18.31亿亩。也就是说,离“十一五”规划确定的未来5年耕地保有量18亿亩的约束性指标仅剩3100万亩。与此相关的是,“十五”期间全国耕地面积净减少9240万亩。

看到后边这个数据,令我非常震惊!过去五年全国耕地面积净减少了9240万亩。须知许多地方人均耕地还不到一亩,即使按人均耕地三亩计算,也意味着3000多万农民失去了土地。这还不够疯狂吗?中国历史上哪朝哪代有过如此“业绩”?怪不得他们不敢搞民主!

三是政府主导。有关专家指出,地方政府在经济建设的旗帜下开始的新一轮非法圈占违规批用土地,可能成为最后疯狂。国土资源部执法监察局局长张新宝认为,在当下的土地违法案件中,地方政府成为主导因素。执法部门发现,在目前的土地使用中政府违法带有普遍性,“凡是性质严重的土地违法行为,几乎都涉及政府或相关领导”;同时这种违法常常是以经济发展为单向度指标,政府在受查处时也惯用“发展是硬道理”来应对。

在城市化、工业化的社会浪潮中,在发展地方经济的迎风大旗下,土地交易日益频繁,土地征用量大面广,积累的矛盾也越来越多。地方政府已经成为引起土地腐败和土地掠夺案件的主要原因。而且,地方政府主导的违法征用,几乎全都以侵犯农民利益为主要表现,地方政府或相关领导追求钱财与政绩的私利从这一掠夺行为中获得满足。

农地转为工业用地,特别是城市建筑用地,地价飞升,动辄数十倍,乃至上百倍。无论是出于金钱目的,还是政绩目的,地方政府都有十分充足的违法占地的动能。各级地方政府为了获取经济利益与制造政绩工程,拼命设立开发区,上项目,掠夺土地资源,已经到了丧心病狂、竭泽而渔、民怨沸腾的地步。

四是强取豪夺。张新宝指出“有的地方政府手中的钱不多,又互相攀比低价出让土地,怎么办?那就对农民实行多拿少给。”国土资源部通报的“安徽休宁案”就颇有代表性。该县政府未经省政府批准,多次非法实施征地和核发国有土地使用权证,同时还擅自同意采矿单位自行征地。该县国土资源局为沙石开发有限公司非法发放《建设用地批准书》,造成非法占用和毁坏近300亩土地,其中耕地170多亩。

更多的则是和政策法规打擦边球。据张新宝介绍,常见的方式是通过修改土地利用总体规划和采用拆分手段,化整为零批地。有的省把土地利用总体规划修编的审批权下放给地市,调整基本农田成了一件十分随意的事情,“占用基本农田必须报国务院审批”成了一句空话。

五是充满血腥。面对农民的不满与抗争,自称“三个代表”的中共政权竟效法十九世纪普鲁士宰相俾斯麦的“铁血政策”,一再出动全付武装的武警部队,毫不留情地进行血醒镇压,制造了一个又一个震惊世界的血案。

例如:2003年3月到2004年10月,陕西省榆林市榆阳区三岔湾村的农民,为了捍卫自己的土地财产,也为了获得公正的补偿,与榆林市政府的强制开发进行了长达一年半的维权抗争;而榆林市市政府高举着“收回国有土地”的尚方宝剑,依仗着手中握有的行政权力和镇压机器,对农民的土地进行非法征用,在遭遇农民的合法抵制之后,自2003年3月强行夺地以来,该市政府居然“执法违法”,近乎疯狂地开动镇压机器,先后五次出动大批警察对徒手维权的农民进行公开镇压,少则出动400多名警察,多则出动3000多名警察,前后抓捕维权农民近百人次,并向徒手村民开枪,致使50多人受伤,其中重伤27人。

另据博闻社转发的消息,河南省郑州市师家河村村长强行卖地,并将所卖地款项中饱私囊,金额多达4000多万,村民的人均耕地越来越少,引发群众不满,多次逐级上访无效,在上访过程中还发生了一起车祸,造成1死6伤。村民表示要告到中央,结果遭到政府武力压制,2004年7月31日凌晨2:30左右,600多名防暴警察、50余辆车在半夜包围村庄,抓捕上访带头人遭到村民拦截,警察面对手无寸铁的村民惨无人道的使用了催泪瓦斯、霰弹枪、警犬、电棒在内的各种武器,造成30多人中弹,6人重伤。

2004年10—11月,四川省汉源县的数万名失地农民因不满大渡河瀑布沟水电站工程被迫搬迁条件低差举行大规模静坐示威抗议。当局竟出动了200多辆车、约6000人的武警部队进行镇压。武警对抗议的农民施放了催泪弹和烟雾弹。冲突中大批农民受伤,还有多名农民被抓捕。

2005年4月,浙江省东阳市画溪镇失地农民因不满化工企业污染环境,在历经五年五级上访无效后,愤而维权,在当地化工区进出的路口设竹棚,由老人看守,检查过往“毒车”;当地政府为排除路障,于4 月10日凌晨4时出动3000余干警强力拆除;当地村民放鞭炮为号,聚3万余众,与警方对峙。双方发生激烈冲突,据事后报道说逾百人(有说逾千人)受伤,遭推翻或破坏的警车多达上百部。

2005年6月11日,河北省定州市开元镇绳油村的农民遭300多名“全副武装”的青年男子暴力袭击,造成6名村民死亡,40多名村民受伤,血流遍地。起因是国华定州电厂征用绳油村土地用以建设煤灰厂,村民不满征地补偿标准,要求公开征地补偿方案及合同,一直没有得到政府方面回应。愤怒的村民在地头搭建窝棚守候,拒绝施工方进入工地。此前的4月20日凌晨,该村的数名村民就曾被20名手持钢管的青年男子袭击。

2005年12月6日,广东省汕尾市政府出动大批武装警察镇压东洲依法维权的农民。当局先是出动了配备有警用装甲车、消防车及机关枪、微型冲锋枪和火焰喷射器等武器的大约1500以上的武装警察和防暴警察陆续在村民设置的路障前百米以外集结布置。之后于当天晚上20时30分左右至21时前后,警方在探照灯的照耀下动用机关枪和微型冲锋枪等武器实弹密集扫射村民,造成至少3名村民死亡,多名村民受伤,30多名村民失踪。

六是民权无助。中国农民在土地问题上没有任何自主权,政府说要占用哪块土地,就强行占用。虽然有土地规划,但是很难按照土地规划走,农民的权益很难得到保护。农民抱怨说:政府说征就征,征地费给多少算多少,征地费是否能发放到农民手中也没有人管。

福建省莆田市农民黄维忠案就是一个典型例证。今年3月20日,福建省莆田市城厢区法院开庭审理当地农民黄维忠涉嫌聚众扰乱社会秩序一案。被告黄维忠现年46岁,家住福建省莆田市城厢区龙桥街道办事处延寿村。三年前因为对地方政府强行征地而补偿标准过低的行为不服,黄维忠被当地十个村676户村民委托为诉讼代表,走上用法律维权、解决纠纷的道路。从2003年开始,黄维忠根据《行政复议法》向福建各级政府提出行政复议,又依据《行政诉讼法》向福建各级法院提出行政诉讼,最后又到北京试图向最高人民法院直接起诉,最后的结果仍然是 “不予受理”。(参见《财经》2005年第7期 “不予受理”) 据到看守所会见黄维忠的陆光律师介绍,当事人从亲身经历得出感慨万千,归根结底却只冒出一句话:“被法律欺骗了”。

著名法学家季卫东先生评论道:黄维忠之所以发出如此感慨,盖因他本来是原告,他依法要求行政复议、提起诉讼、进行上访,都是想通过正当程序在体制内合理解决征地补偿的争议。这样的行为不仅应该得到法律上的承认,而且还应该受到国家机关的支持和鼓励。因为从法治的观点来看,正如德国法学家鲁道夫耶林所言,“法即永无止境的行动,不仅是国家权力的行动,也是全体公民的行动”;“为权利而斗争正是权利者自己对自己的义务”。即使是在求告无门之后,黄维忠等转而申请游行示威,同样是一种与程序可兼容的权利斗争,所作所为不仅完全符合宪法和法律规定,也有助于维护现行制度和秩序。对此决不应该以“不予受理”的方式拒之于大门外,更不可以对坚持办理申请手续的维权者妄加逮捕。令人惊诧不已的是:依法诉求的原告最终却被推到审判的被告席,如此行径,法治何以立信?

其实还应进一步发问:在现行制度环境下,当农民的权利受到政府的侵害时,何以得到救济?又何以得到保障?

问题的实质在于农民的土地财产权益遭受了制度化地剥夺,由此造成了农民大众的悲惨命运。

魏天安先生在对中国古代土地产权制度的变迁进行了相当深入的研究之后得出结论,指出中国古代土地产权制度的发展经过了一个从模糊到明晰的过程。

在春秋战国时代,作为国家最高统治者的“王”或“天子”,对土地享有名义上的最高所有权,“溥天之下,莫非王土”《诗·小雅·北山》,是土地国有属性的概括;另一方面,国家的土地所有权又是很不完全、很不充分的。“古天子有田以处其子孙,诸侯有国以处其子孙,大夫有邑以处其子孙,是谓制度。”《礼记·礼运》这一制度的实质,是天子与下级贵族共同享有土地的所有权。

秦始皇统一中国,“使黔首自实田”,在全国范围内承认了私有土地的合法性。土地产权不再由国家授给,标志着以村社小共同体所有制为基础的土地多级所有制向单级所有制转化的过程已基本完成,从此以后,“官田”、“公田”与“民田”、“私田”有了明确的区别。

秦汉时期,土地单级所有制结构虽已建立,但国家对土地产权的保护却软弱无力,地权的流动呈现出强烈的法外色彩。地主兼并土地与国家反兼并的斗争常常采取暴力对抗形式,无论是国有公田还是私有民田,都受到政治强权甚至公私武装的强力干预,说明单级土地所有权尚未受到法律应有的尊重,这是土地产权不明晰的重要表现。汉魏之际,社会动乱不已,在两汉时期业已形成的豪族地主经济更加发展,许多地主以宗族为骨干,拥兵自重,“大者连郡国,中者婴城邑,小者聚阡陌。”

唐两税法之后,国家不再设置私家扩田置产的数额限制,并一般不再向民户授受土地。土地买卖的兴盛与法制化,土地所有人对财产处分权力的扩大,租佃关系从前代的佃奴制转变为佃农制,以及官田地租收入与私田田税的分离,官田租佃方式的多样化等等,说明官田与私田土地所有权的经济权威日益受到尊重。自宋出现的永佃权及佃权转让,是土地产权结构复杂化的体现,也是土地所有权进一步深化的结果。

“唐宋以降,大地主的土地拥有量一直都在下降,无地农户也随之同步减少,据各方面的统计,截止二十世纪初,全国百分之七十左右的农田都由业主自耕。” (康正果)

五代后周“遣使均括诸州民田”,宋初因循其法,“命官诣诸道均田”《宋史·食货上一》。此后,北宋王安石的“方田均税法”南宋李椿年的“经界法”元朝的“经理”土地,至明朝编制“鱼鳞图册”,张居正在全国“科田”,颁布土地清丈条例,清朝的“更名地”和“摊丁入亩”,都是国家通过确认土地产权以保证税入之源的行为。

辛亥革命后,孙中山按“耕者有其田”设计的土地改革方案是:“归纳起来,其程序即是:规定地价,照价收税,然后照价收买和涨价归公。”民国时代的1930年,政府搞了大规模的土地和人口普查,推出了中国第一部《土地法》。该法规定,国家依法征收之地属全体国民所有;政府占用私地须收买;矿藏道路江河湖泊风景古迹不得私有;人民依法取得所有权的土地仍属私有。

中共在与国民党争夺政权的时候,为了争取广大农民,提出了“打土豪,分田地”的口号。中共在建立了政权的“解放区”曾经施行了将土地分给农民的政策。据一位朋友回忆,他的家乡因离延安很近,所以在上世纪40年代中期,他们那个地区的农民就分得了土地,拿到了土地证。之后,随着“解放区”的扩大,愈来愈多的农民分到土地,愈来愈多的农民子弟参加了“解放军” ,愈来愈多的农村资源被中共动员与集结到一起。结果,共军很快就打败了国军,将国民党赶到台湾去了。谁曾想共产党一取得政权,立即就开始“共产”,将土地收归国有。有的地区的农民才分到土地2、3个月就被收走了。

著名作家莫言坦言:“我爷爷那一代农民,地是自己的地,不但今年要种,明年还要种,把地当作宠物一样,像养一个自己的亲人一样,好好保养它爱护它,让它永远贡献粮食,这种感情是很真的。就像艾青讲的一样,为什么我们泪流满面,因为爱这土地爱得深沉。到了我们这一代,对土地恨得要命,一方面因为偷奸使滑的行为使得它产出的粮食越来越少,另一方面土地把我们牢牢牵制住,使我们不能离开它,使我们不能施展个人的才能,无法保持个人的个性。我们这一代不是土地的主人,我们是土地的奴隶。”(《南方周末》2006年4月20日)

1949年前,共产党已经在部分地区推行消灭地主、富农经济的土地改革。然而,1949年10月1日,中华人民共和国建国后,全国土地的50%至80%仍然为地主所有,另有10%至15%为富农所有。1950年6月28日,中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》。该法实施不久,到1952年冬,地主、富农经济便被完全消灭了。例如,占全国人口4%的“原来的地主”到1952年冬仅仅拥有全国土地的4%。

《开放》杂志执行主编蔡咏梅女士指出:“土改前农民是自由民,土改后不仅土地得而复失,而且被牢牢地拴在土地上,逐渐变为一种新式农奴,国家则变成新的唯一农奴主。”

中共政权通过国有化与集体化将已归属于农民的土地悉数没收。农村土地名义上是集体所有,实际上是政府所有,所以政府可以用任何名目征收征用,而农民在承包期内对土地只有有限的使用权。国有土地可以批租给市场,集体土地却只能由地方政府“代理”——当前,农地要转为非农业用途,合法通道只有“国家征用”,实际上也就是地方政府的征用。因为农民以及农民集体是没有转让或出租土地权利的,虽然他们是该土地的所有者。换言之,农地已经被法律置为砧板上的“待宰羔羊”,“所有者”的财产处置权只能任由法定的唯一“代理者”随意行使,而没有任何反抗或主张的能力。由于权利和信息的不对等,完全主动的地方政府掌握了对“公共使用”、“公平补偿”和“法律程序”的“最终解释权”———“代理者”越权轻而易举,傀儡“所有者”的合法权益自然得不到保障。这就是农村土地违法现象日趋严重、“圈地运动”肆意横行的症结所在。

著名经济学家奥尔森在其遗作《权力与繁荣:超越共产主义与资本主义专制》中反复论证道,经济成功有两个必要条件:第一,存在可靠且明确的财产权利和公正的契约执行权利;第二,不存在任何形式的强取豪夺。离开这两个条件,社会经济不可能持续稳定地增长与繁荣。

因此,要从根本上维护农民的权益,就必须尽早从政策上和法律上确立农民的土地财产权(包括使用权、收益权与处置权),将原本就属于农民的土地财产权还给农民。

2006年5月

民主中国

文章来源:作者文集

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