郑永年、吴国光:论中央─地方关系(7)

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──中国制度转型中的一个轴心问题

第七章 关于权力转移:一论中央与地方的政治关系

郑永年
吴国光

地方力量与政治变革
合法性危机与中央─地方关系
地方因素在中央权力中的作用
借助地方而建立新的合法性
小 结

地方力量与政治变革

对于任何现存政权来说,如何对付新兴势力都是一个攸关存亡的重大问题。在中国的现行制度下,地方势力的兴起把这个问题再次提上政治的议事日程。有没有能力整合地方力量,已经成为对于现行政治制度的一个严重挑战。

以提出精英理论而著称的意大利社会学家莫斯卡(Mosca)和帕累多(Pareto,1935,1966),曾经归纳了新兴社会势力与政治体制之间整合的两条途径。一条是,现政权有能力消化新兴力量,把他们吸收进当前的政治体系。这对现政权来说当然是最为明智的途径,因为它不仅能够避免革命和流血,而且还会为现政权提供新的血液和活力。但是,它必然要求任何现存政治体系有深刻程度不等的政治改革,从而实现这一渐进的政治变化方式。第二条途径,就是新兴势力作为反对力量而发展壮大,并最终向现政权挑战和取代现政权(Meisel,1958)。在历史上,这一般地以革命的方式来实现。

在目前中国,地方力量正是一个正在兴起的新的政治势力。中央和地方关系上的紧张和危机,就是在表明:现存政治体制缺乏解决这一矛盾的手段,没有能力吸收和消化这一力量。在目前状态,中央和地方仍然同属一个政治体系,是所谓“体制内”矛盾,地方还没有起而代替中央的力量和可能。但是,地方起码可以我行我素,从而进一步削弱中央力量。从发展的眼光和历史的经验来看,地方力量也是可以最终直接挑战甚至取代中央的。所以,如果新兴地方势力不能为中央政府所吸收,不仅目前存在的一定程度的经济地方主义不可能得到解决,进一步发展出政治上的地方主义也是完全合乎逻辑的。与所谓“体制外”新兴势力相比较,地方势力的兴起,更加直接地关系到两个重大的政治制度问题:一个是中央政府的权力基础问题,一个是整个国家的整合问题(national integration)。这两个问题上一旦出现危机和断层,所带来的政治后果丝毫也不会比来自所谓”体制外”的挑战所能够引起的政治危机为小。

解决这样一个问题,吸收和消化新兴的地方力量,就成为中国政治制度变革中的一个带有根本性的问题。我们已经指出,即使单纯是经济地方主义,也不是单纯经济方法就能解决的,因为经济地方主义本身就具有深刻的政治背景和政治意义。如同过去十五年的历史所表明,经济的发展,并不必然带来中央政府权力基础的加强,同时也不必然在即使仅仅“体制内”范围形成中央统治的合法性的增加。同样,如前所述,国家的整合也不能寄希望于一个单一市场的建立和形成。这里,政治因素是关键因素。

当然,如同我们在第二章中所回顾的,在中国历史上和现代的政治制度下,中央和地方之间的关系曾经长期是一个政治紧张源。在这样的情况下,原有的高度中央集权的政治制度也并不是没有发展出它的一套解决这一紧张的政治办法。比如,通过吸收某些具有突出的地方权力基础的个体精英进入中央政府,来架空地方领导人,就是所谓“削藩”的一种常见方式。但是,长期的历史已经证明,一旦中央和地方之间的紧张关系已经产生,通过这样的办法是无法解决的。而且,进一步说,由于“发展型地方主义”的兴起,中国的地方力量已经不再单单是几个地方强人的问题,而是已经逐渐形成了相当明确的地方利益,有着整整一层甚至几层地方精英,甚至发展到了出现强有力的“地方认同”(local identity)的程度。所以,新的合法性并不能通过多吸收几个地方精英进中央政府就能确立。在中央和地方之间,必须建立一种制度,使地方在中央有自己的利益代表。既然地方发展已经大大提高了地方统治的合法性,那么,在解决中央的权力基础这个问题时,我们所要考虑的问题就应当是:如何通过某种机制来改变中央的权力结构构成以及中央与地方之间的权力分配,从而把地方的统治合法性制度化地转变为中央统治的合法性。一旦这样的机制得以建立和运转,国家整合的难度也就随之大大降低了。

根据这样的思路,我们对于政治现实的一个基本判断就是:地方势力的兴起,虽然使中国的政治前景更加复杂化了,但是它绝不仅仅是一个消极的政治变数,而是一个具有积极意义的发展,可能为从根本上解决中国的权力配置不合理的状况提供了一种现实支撑和一个历史机遇。在前面几章中,我们的主要兴趣在于研究:在过去十几年的经济改革过程中,地方主义是如何兴起的,它对于中国的经济发展具有什么样的积极作用,又是怎样改变着中央和地方之间的关系。因此,在方法上主要是历史的,在内容上则主要是经济的。从上一章开始,我们的着眼点就在从经济方面往政治方面转移。在政治领域,我们主要从这样的角度来关心中央和地方之间关系,即:地方权力的扩张,能不能为在中国解决总体政制的弊端而提供契机?如果有这个可能,那么怎么样才能利用这个契机而推进中国的政治制度的转型?具体地说,我们要探讨这样的一系列问题:如何用地方因素来推动中央政府的合法性实现转型并建立新型的的政府集中?如何通过整合地方精英进入整体政治系统以遏制分裂倾向并维持政治稳定?如何促成中央和地方关系的制度化以达到两者间新制度的建立?从这一章到第九章,我们希望问题的讨论能够一步步深入。在上一章里,我们已经简单地研究了国家整合问题,现在让我们看看权力转移问题。

合法性危机与中央─地方关系

大多数现代民族国家(nation─state),不管其政治机器是何种形式,总有一个政治首脑存在,其权力比其他任何一个人都要大。在西方,他或她可能是总统或首相;在社会主义国家,则是党的主席、总书记或第一书记。首脑在一个国家的政治生活中的重要性不言而喻;而所谓权力继承问题,根本上乃是如何选择政治首脑和政治首脑如何取得政治权威的问题。

在西方民主制度下,权力继承基本上是一个透明的过程,选择领袖的过程是高度制度化的。继承程序的游戏规则一般由立法来确定。当然,这并不意味着西方的权力继承过程没有任何问题。比如说,游戏规则可能被候选人滥用,投票过程可能被人操纵,选区划分可能不尽公正,候选人可能违法获得竞选经费,等等。但是,因为这是一个公开竞争的过程,这些阴暗面随时会有被揭露的可能,候选人的行为因此会受到制约。在多党制国家,各政党内部都有一套游戏规则来产生党的候选人。首脑的权力和权威,从根本上说,是来自选举。一旦首脑选出,他或她就有了统治国家的合法性。原来的首脑则按照程序交出权力,平和而有秩序地完成权力的继承。另外,首脑的权力一般是有限制的,只能在宪法规定的范围内活动。

与西方民主制比较,社会主义国家的权力继承则表现出不同的特徵,权力转移的模式往往以不确定性和不稳定性为特点,经常伴随着激烈的权力冲突和政策的急剧变化。毛泽东尽管在延安时期曾强调要用民主的方式来解决中国问题,但一旦走上权力舞台,民主就成为一种空话。自一九四九年中华人民共和国成立之时起,毛泽东掌握中国的最高权力达二十七年之久。这样的统治合法性,不是来自选举,而是来自革命。事实上,整个政体的合法性,也是如此。所以,权力的继承,就不是表现为由民众周期性地选择首脑,而是在表面上表现为由现存首脑挑选或指定接班人,在实际中则表现为没有规则的权力冲突并在冲突中产生新的强权人物。由于挑选和指定的因素在起作用,整个政治体系因此被个性化。每一个有权力欲望的人,若要掌权,重要的不是其在制度中的行为或与民众的关系,而在于其与现存首脑的关系。这不仅削弱了制度的权力,而且神化了现存首脑,强化其本来就至高无上的权力。由于最后的权力继承根本上说要靠强力来决定,则权力继承就总是伴随着暴力和征服(Liu,1976;Rush,1974)。

所有这些因素,都给中央政权的合法性打下了大大的问号。而有关这一合法性的疑问,往往首先不是由社会向国家提出,而是首先表现为地方对于中央的质疑和挑战。如前所述,在历史上,在一个统治者的末年,地方力量往往都因为社会危机的出现而逐渐摆脱中央控制,成为强大的相对独立的政治势力,从而有可能对中央权力转移过程中出现的合法性疑问采取行动。一九四九年以来的短短的历史,也没有逃脱这样的规律。在毛泽东死前,他最担心的也是地方军队领导人在他身后会否承认新的中央的合法性。

即使在具有高度革命合法性的老一辈领袖掌权期间,中国的权力转移的不稳定性也是非常明显的。毛泽东未能信任他自己指定的两位接班人刘少奇和林彪。邓小平已经把他自己指定的两位接班人胡耀邦和赵紫阳赶下了台。虽然这个游戏不是没有进步,比如说,刘少奇死于囚室,林彪死于非命,而胡耀邦和赵紫阳的下场都没有这么悲惨,但是,随着第一代革命家的过去和后革命(post─revolution)一代进入中国政治舞台,权力转移的不稳定性会有增无减。无疑,中央的权力继承有可能恶化地方主义。确定无疑的是,邓小平以后的中央领导人绝对不会比邓小平更有权力资源和权术。邓小平能够多次在权力斗争中站起来及动员地方力量来推进改革,主要是因为他的革命经验和个人关系。邓死后,没有一位政治家能与邓相比。新的一代领导从理论上说已经在位了,但正如毛泽东之后的历史所表明,邓小平不能保证他的继承人能沿着他的方针路线走。邓经常需要自己出面寻求资源来贯彻其方针即是徵兆。

现在,在邓小平末年,中国显然进入了又一轮的权力转移。与此同时,地方力量的兴起则正在成为中国政治图景中一个引人注目的现象。在这样的情况下,地方力量对于中央权力转移的作用,就成为一个重要问题。特别是从政治制度重构的角度来看,这个问题的意义就更明显了(吴国光、王兆军,1994)。与本文的主题相联系,我们在这里要强调的,将是制度转型,而不是原来意义上的谁继承谁的问题。简单地说,如果中央没有足够的合法性,就将更加弱化,更加无法整合地方力量,则中央与地方之间关系的危机将进一步加深。中央的合法性将从哪里来呢?或者更具体地说,中央在权力转移的过程中怎么才能避免或减轻合法性危机呢?在目前不可能实现全面选举的情况下,把地方因素考虑在整个权力转移的程序之中,将是一个解决问题的办法。

地方因素在中央权力中的作用

一九四九年之后,总的来说,尽管在权力转移不是没有一些地方因素的介入,但是地方在权力继承中基本上是没有发言权的。只有当中央政府本身不再是铁板一块,而是由不同派别组成而不能维持其权力平衡时,地方势力才有可能在中央扮演一种角色。高岗事件在某种程度上可以看作是地方势力的代表第一次参与最高权力的转移。高岗在1949年后是东北大区的首脑,他被逐出权力政治舞台,主要是因为他在中央争权。他认为,在中央政府中,大多数领导人来自南方,而北方人担任要职的比例很小,因此他要以北方人的代表与刘少奇夺毛泽东继承人的位置(参见薄一波,1991)。在高岗失败之后,地方因素在中央权力系统中的地位就更加降低了。

在毛泽东时代,尽管也有两次大的分权运动,即大跃进和文革期间,但是,这两次分权运动的目的在于促使地方建立自给自足的经济系统,而特别注重防止了在分权过程中出现地方力量对于中央权威的挑战。在毛的制度设计中,并没有地方在中央决策说话的位置和权利。简单地说,即使在强调地方利益的时候,地方在中央也没有任何制度性的权利。毛只是在自己需要的时候通过一些非制度化的途径来听取地方意见,利用地方来挑战他自己在中央的政治敌人。一旦当毛感到整个中央的权力有受到地方挑战的可能时,他就转而攻击和压制地方。在他看来,消除地方主义是一个重大的政治原则。他认为这样才能保持一个强大的中央政府,才能维持中国的统一。

从实际操作层面来说,毛泽东采取了历史上的一些措施诸如“回避”制度等来防止地方力量的扩增。比如说,在毛的时代,武汉市百分之九十一的政府官员是外地人(Kau,1972)。毛也利用他的个人权威直接把许多地方官员弄下台。在六十年代,当他感到地方官员、尤其省级官员向其权力挑战时,他更换了几乎所有的省委第一书记(Teiwes,1967;Chang,1972)。这种情况在邓小平时代有了很大的改观。这里的主要原因有三个。第一,很多主要的改革运动是地方发起的。由于中央官僚机构无能,也不可能进行损害本身利益的以分权为主要内容的改革运动,地方官员的重要性就大大增加了。而地方改革的有效性迫使中央承认地方的自主性。当然,更加重要的一点在于,现在不是中央承认地方自主权的合法性,而是地方自主性的基础已经不再是中央政府,而是基于自己的地域性之上。进而,地方自主性加剧了地方之间的差异,而差异反过来进一步促进了地方自主权:因为中央政府难以有统一的政策。显然,今天的中央政府已经不再能像毛时代那样用强力让地方屈服或摧毁地方主义了。相反,地方已经成为改革的不可或缺的动力。九十年代初,邓小平以接近九十的高龄而南下寻求再次改革的原动力,就说明了这一点。

第二,中央政府主要领导人的权威基础发生了变化。现在,意识形态的作用已经大大下降了。改革促使个人权威和意识形态力量的衰落,政治权力越来越基于实在的职绩之上。邓小平、陈云和其他领导人都不再拥有像毛那样的权力。这种变化使得中央对付地方主义的能力减小。再者,改革派领袖不再把意识形态视为解决经济、政治问题的药方。无论是中央改革派还是地方领导人,都变得较为实在。他们的政策也主要是以解决问题为主。这在年轻一代领导人中更为明显。同时,由于接受了过去的教训,中央与地方之间的残酷无情的政治斗争已经不太为人所接受,中央领导人很少用撤职的办法强迫地方领导人就范。一般来说,即使在这个问题上,谈判也在成为地方和中央之间解决问题的主要途径。所以,在一定意义上,尽管没有制度性基础,地方领袖权力的地域性基础实际上已被中央接受。

第三,地方选举制度的确立为地方权威确立了法律的和制度的基础。地方选举尽管还很不完善,但它的存在和进行本身,对地方政治体系的合法性影响很大。从某种程度上说,通过选举,地方官员现在能把他们的权威基于其治下的人民而非上级党和政府。即使是中央派遣的,经常也需要在一定期限内接受当地代议机构的选票的追认。这就是说,要通过一定的程序来让当地地方力量能够接受。在这样的情况下,中央政府虽然在最近以来有采取回头措施来撤换和“交流”地方官员的倾向,但是也越来越感到这样做的难度在增加(吴国光,1994)。一项研究表明,现在有百分之七十的市长是本地人或邻省人(Li and Bachman,1989)。另一项研究发现,在1965年,只有百分之三十四的省委书记是本地人,而在1988年,则有百分之四十一的省委书记是本地人,百分之七十三的省委或省政府的主要领导人是本地人(Zang,1991)。

在邓小平的改革年代,通过地方途径而上升到中央政府的领导人也在不断增加。这也成为地方力量在中央取得一定地位的一种表现。在改革的早期,赵紫阳和万里分别从四川和安徽进京主事,便是其中突出的两个例子。他们进入中央,的确给中国的政体注入了活力。后来的发展更加表明了这一点。在中国十三大上,破例有四名地方领导人成为中央政治局委员。而在五年之后的中共十四大上,政治局委员中有八人来自地方,其中五人担任地方领导职务(吴国光,1993)。在其他各中央机构中,地方因素也越来越重要。

借助地方而建立新的合法性

英国学者西格尔(Gerald Segal,1994)预言,中国社会衰败的结果,必然是整个政治体系的衰败。他认为,一个新的强有力领袖的出现,可能会阻止社会在某些方面的衰败。但在缺乏另一场革命的情况下,现在的权力转移过程在很大可能上不过是长期的政治体系衰败中的一环。旧的理想和合法性基础不再有效,中央政府权威内部发生分裂,等等因素,都会加深这一危机。

这个分析颇有道理,只是不免过于悲观。目前,中央政府的权威尽管正在衰败,但是,并不是完全没有了重建新型权威的可能途径。如前所述,邓小平的分权改革,主要地并不是把权力下放给社会,而更多的是下放给地方政府。一方面,中央政府失去的一部份权威合法性,已经为地方政府所继承;另一方面,如上文所指出,地方政府的实际统治能力有了快速提高,在经济发展中取得了自己的一定程度的合法性。在现行体制下,上述情况在两个因素的作用下而增加了中央权威合法性的危机:一方面,中央与地方之间的责任分配很不明确。因此,有损政治合法性的事情如官员腐败等,往往其责任被直接导向中央。另一方面,从制度的层面来讲,地方政府只被赋予极为有限的权力,因此也不不可能承担类似的责任。于是,在地方力量增长之后,地方政府就可以一方面最大限度地利用中央分配下去的好处,另一方面则把赔本生意踢给中央。有些责任地方本可以负担,或有些问题是因为地方政府而产生,但因职责不分,地方政府便把这些责任或问题推给中央政府。于是,随着地方政治合法性的增长,另一方面却是中央政府合法性的降低。在这样的情况下,问题的要害即在于:有没有可能把地方政府的合法性转化为中央政府的合法性?

中央政府目前所采取的吸收地方领导人进入中央领导层的做法看来不能达成这一目的。首先,这个办法没有能够使地方因素在中央制度化地体现出来。地方领导人能够进入中央,还主要地是通过中央领导人、特别是老一代革命家的个人网络。这里,个人关系超过地域政治的因素。其次,由于个人关系仍然比制度更重要,因此不可避免地产生了政治上的不公正。就是说,地方因素在中央的表现,缺乏地区之间的平等性和公正性。一般来说,经济发达地区的领导人、老一代领导人经常光顾的地区的领导人和那些与老一代领导人有较多私交的地区领导人,总是有更多的机会进入中央政府。后两个因素显而易见是不公正的。不过,就是第一个因素,也同样是不公正的。因为,经济落后地区的利益必须具有同等权力在中央得以表达,而中央政府是不应该仅仅代表经济发达地区的。最后,目前的办法更多地是着眼于削弱地方力量,而不是在中央体现地方因素。事实上,由于地方领导人是通过非制度化的途径进入中央的,其制度化的权力基础自然相当弱。一旦进入中央,他们的地方代表性就大大降低。但是,另一方面,他们的个人权力基础还在当地,他们进入中央也会成为一种榜样,鼓励其他地方领导人发展自己的地方力量以期有能力进入中央。在这些意义上,地方主义并不会随着地方领导人的进入中央而减弱,相反可能会有所加强。

总的来说,只要领导人的产生是非制度化的,只要在地方代表性上还缺少地域公正性,再多的地方领导人进入中央也难以为中央建立起新的合法性基础,因此不能加强中央对于地方的权威。一旦老革命家一代去世而发生中央权力的实质性转移的时候,地方领导人对于中央统治合法性的挑战可能就会加强,直至出现类似高岗事件甚至超过高岗事件的政治斗争。这就很难保证像高岗那样的事件不会发生。在毛泽东那样有权威的人在世,尚且会发生高岗对中央权力转移过程的质疑和挑战,而他的理由之一就是中央权力机构中没有实现地域上的平衡。在今天,地方力量已经大大增长,而中央的权威相比毛泽东时期则大大削弱,事情就可想而知了。

把地方的合法性转化为中央合法性的理想途径,一般来说是选举。但是,现实地说,短期内在中国实现全国层次上的选举会比较困难。在公民不可能投票来直接选举国家首脑的情况下,有必要设计一种机制以使公民能够通过自己地方的代表来产生中央首脑,从而加强中央权威的合法性。通过这样的安排,也才有可能在中央权力结构中体现地域公正性。这样的具有有限民主精神的权力合法化机制,既能够把中央的权力转移制度化,又能够满足中央与地方之间的平衡和地方与地方之间的平衡这样两个要素。因此,也才有可能通过中央权力的平稳转移而遏制地方主义的恶性发展,而不是为其提供机会以至导致政治动乱与国家分裂。

小 结

在目前中国,以制度化的方式吸收新兴地方势力进中央政府,在中央权力结构中体现地方利益,应该是建立中央政府的新的合法性最重要的一环。这样的制度设计,不仅可以为中央政府的“政府集中”提供支持,从而建立中央政府对于地方政府的“霸权”,而且可以帮助中央本身解决由于权力转移等而发生的合法性危机,巩固中央的统治权威。在老一辈革命家仍然掌握最终决定权的情况下,尽管权力的非制度化产生了一系列的问题,但是中央政府仍然能够保持表面上的对于地方政府的权威,并在某些方面使地方服从。但是,在地方力量日益壮大的情况下,一旦中央的个人化权威出现断层,新的中央领导人的合法性很可能遇到来自地方的种种方式的质疑和挑战。这样的挑战如果不能导致新的制度的建立,就会产生严重的后果,促发政治上的动荡和国家整合的危机。通过其他种种方式所可能建立的中央政府的权威,会大打折扣。从理论上说,实行民主选举固然是解决这一问题的最为理想的办法;但是,多种因素决定了在近期内的中国难以实行全国范围的选举。在地方选举日益成为不可阻挡的趋势、而中央选举不能举行的情况下,地方统治的经济合法性在扩展为政治上的合法性,而中央的合法性在加剧衰退。因此,必须建立一种新的有限民主的机制,把地方政府的合法性制度化地输送到中央政府。就是说,在承认现实的情况下,发展一种具有等级合法性特徵的有限民主,把中央政府的权威的基础置于地方政府的权威之上,而地方政府通过选举等在社会中建立自己的权威基础。这样一种自下而上的合法性来源,不同于来自革命的自上而下的权威基础。从长远来说,它可以为在中国实现完全的民主政治而开辟道路。在现存体系中,并不是完全不包含这种民主因素。因此,不通过国家与社会的抗争,而主要地通过中央和地方之间的平衡,是有可能平稳地实现这样的设想的。

当代中国研究
MCS 1994 Issue 6

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