郑永年、吴国光:论中央─地方关系(10)

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──中国制度转型中的一个轴心问题

第十章 结论与政策性建议

郑永年
吴国光

一般的政策性思路
十条操作性建议

本文从“发展型地方主义”的兴起着手,历史地分析了邓小平时代分权改革的作用, 特别是分析了它对于中央和地方之间关系的变化的深远影响。我们发现,地方政府 的行为只有放在中央和地方之间的关系中才能得到合理的解释。邓小平时代的主要 改革内容之一就是“行政性分权”,即所谓“权力下放”。分权改革意味着对原来 制度的改革或修正,地方因此可以偏离原制度来行动,因此分权是行为性的。这样 的行为性分权一方面促进了中国经济的高速增长,另一方面则使得地方行为时有偏 离中央的预期,造成中央和地方之间关系的紧张甚至危机。所以,中央权力的衰落, 并非因为地方的强大,而是因为行为性分权。或者,更准确地说,不是因为分权, 而是因为分权仅仅是行为性的。现在,地方经济的增长提高了地方的统治合法性, 要求改变原来的中央地方关系。但是,由于政治体制改革的缺位或滞后,中央政府 无能把迅速增加的经济资源转化为政治权力。

解决现存的中央与地方之间的矛盾,必然要求改革两者的关系,而不仅仅是单 方面地实行集权或分权。改革既是经济性的,也是政治性的。很显然,要改变中央 政府的权力衰退状况,不仅要改革中央─地方两者关系,而且要改革中央政府的权 力构成。中央政府通过改革可以使日俱扩展的地方资源转化为中央权力资源,一方 面可达到政府集中,另一方面则要实行进一步的行政分权以为地方生机再创新的制 度环境。在中央与地方的权力得到清楚划分并形成制度化框架的情况下,地方对于 中央权力的参与就可以为地域民主的发展奠定基础。如果能够同时推进基层的政治 参与,以赋予地方统治合法性并直接监督地方官员,则地域民主就可以全面发展, 从而推动中国平稳地过渡到具有有限民主特徵的政治制度。

因此,无论从什么意义上来说,政治改革在中国都是不可避免的。问题在于, 这样的政治改革应当从何入手,才能满足既保证经济繁荣、又维持政治稳定的要求。 “地域民主”提供了一条可行的通道。在地方已经具有事实上的统治权,而中央权 力尚未完全衰微的情况下,应该说形成了政治改革的极好时机。对地方来说,只有 通过这样的改革,才能把已有的行为性权力制度化,从而确定地方在整个政治体系 中的地位与作用。对中央来说,只有通过这样的政治改革,才能把经济资源转化为 政治上层建筑,从而确立政府集中,提高统治效率。

一般的政策性思路

中央政府必须下大力气进行自身的建设。既然中央─地方关系危机的根源并不 在于地方力量的兴起,而在于中央权力的衰落。中央政府不能再视地方政府仅是贯 彻政策的工具,地方政府已经变成一级相对独立的政府,再用过去“削藩”的方法 不能从根本上解决问题。中央─地方关系问题的解决依赖于两级政府的建设。中央 和地方有同等的权力统治其属民。发展型地方主义增加了地方政府统治地方的能力。 关键在于中央政府要确立其自身能深入社会和地方的机制,如统一的财政税收制度, 统一的国防军事、外交制度等。

从经济上说,政府集中或中央霸权是必要的。自改革以来,中央政府推行的是 地区不平衡发展战略,地区分化极为严重。这样的区域分化不利于国家的整合。因 此,中央政府必须拥有相当的经济力量去调节这种不平衡的发展。但是,所谓中央 调节地方发展,并不意味着中央用财富转移的方法把富裕地方的钱转移到落后地方。 这种方法在过去的实践中已显示出缺乏有效性。中央政府应以霸权身份建立起一个 等级市场制度。等级市场制度比分割的市场更有利于落后地区的发展。要使用不同 的财政金融政策,投资于落后地区的基础设施。

适当的财政集中并不意味着中央控制的财力越多越好。中国的发展依赖于发展 型地方主义。地方政府如果没有足够的财政能力去安排地方发展,地方经济发展就 失去动力。不能仅从中央政府控制的财力多少来看国家能力。西方国家在本世纪中 央政府所控财政资源的提高有其深刻的政治、社会和经济背景:社会福利的提高往 往和日益壮大的民权运动联系在一起的,庞大的财政预算则是和沉重的政府负担结 合在一起的。中国各地区之间的发展水平差距如此之大,各地居民生活的标准及要 求不一,中央政府不可能也没有必要去提供统一的社会福利。地方政府可根据本地 的情况来确定社会福利标准。当然,这并不否认中央政府有必要确定一个最低标准 线。

就地方政府的经济角色说,应当强化而不是削弱发展型地方主义。经济发展有 不同的制度背景:个体企业间的竞争会促进经济的发展,同样,地方政府之间的经 济竞争也会促进经济发展。赋予地方政府明确的经济角色,能使地方官员根据本地 情况确定地方经济发展战略;而产权地方化可以避免急剧私有化带来的消极后果。 地方政府可以确定本地的产权形式:或集体或私有的。市场化可以提高地方产业的 经济效益这一事实会促使地方政府把本地产业推向市场。

要鼓励不同所有制企业之间的竞争。中央政府不应对国有企业实行特殊政策。 对国有企业的保护主义政策只能加重中央政府的负担。用金钱换取政治稳定是有限 度的。中央政府应大力鼓励非国营部门的成长与发展,以此来吸收从国营部门分离 出来的劳动力。不能迷信国营企业是政治稳定的基础。强化税收制度等政府能力的 建设可以使所有企业部门有利于政治稳定。

从政治上说,中央政府须用政治手段统治地方,而不是用行政手段管理地方。 政府权力须集中。就是说,中央政府须把一些涵盖全体国民的权力控制在自己手中, 如货币政策、外交、国防等。而行政权须分散,就是说,中央政府必需视地方政府 为一级真正的政府,有权以自己的方式去统治其属民。

只有地方政府有全权处理属于地方的事务,政治稳定才有可能。中央包办地方 事务只会使地方政治冲突国家化。而给地方政府更多的政治权力不仅可以把地方政 治冲突限制在地方范围,而且可以使本来属于国家层次的政治冲突地方化。地方政 府负责地方政治事务,但中央政府可以在地方政府需要时干预地方事务。

要防止地方政府专制化,就必须强化地方民主。要进一步改善现有地方选举制 度,因为它是地方政府和地方民众现在所有的唯一的结合点。地方选举一方面是地 方政府合法性的基础,另一方面可防止地方政府脱离社会而成为独立实体,从而使 地方官员以制度性途经向其属民负责。

中央政府的政府集权是否有效在很大程度上取决于其能否转变其合法性基础。 基于革命的统治合法性已经不能被视为当然,老一辈革命家的谢世必然会进一步导 致革命合法性的大幅度下降。对新一代领导人来说,最重要的政治任务就是再造新 的合法性基础。在近期内不可能通过全面选举而获得这种合法性的情况下,使用 “地域民主”所提供的有限民主的手段,可望为新一代领导人提供坚实的合法性基 础,从而同时加强中央权威和地方权力。

地域民主的基点是地方选举制度,其目标是把地方政府的合法性转化成为中央 政府的合法性基础。把地方精英吸收进中央政治体系有利于中央政府合法性的转变。 尽管已有越来越多的地方政治精英进入北京政治舞台,但目前还远远没有形成制度 性、结构性途径。因此,把吸收地方精英制度化,应成为一项重大的重组中央政府 的政治议程。

吸收地方精英也是整合国家、协调地方发展的政治手段。如果中央政府失去吸 收地方精英的能力,在地方精英具有高度统治合法性的情况下,地方精英有可能向 中央政府权威提出挑战,从而威胁政治稳定,甚至威胁国家统一。

十条操作性建议

从上面的研究中,可以发掘出多层次多方面的政策含义。这里,我们将试图简 单地提出一些初步的政策性建议,供中国目前和未来的政策决定者参考。这些建议 有的比较抽象,有待于进一步具体化和细化;有的则相当具体。这些政策建议有的 是近期就可以着手实行的,它们一般都不要求对现行制度做重大的更动,并不触及 深刻的利益变动,因而实行起来难度较小,牵涉面较窄,操作性较强。当然,无庸 讳言,这样的政策也往往具有长远的含义。一般来说,在利益的层面,它们的实施 可能缓解目前的利益紧张,可以帮助把利益结构调整到更加适合长远和重大改革的 地步;而在制度(institution)的层面,则可以为下一步的比较深刻的制度变革开 辟道路和奠定基础。其他的政策建议则是着眼于中期和长远的。这些政策常常要触 及现行制度的深层,牵涉面比较大,很难期望在近期有所突破和成功。但是,如果 执政者有长远的眼光,则可以从研究和论证的层面来着手,结合近期措施,形成比 较配套的政策体系。

下面是十条有关中央和地方关系的政策性建议:

1. 在全国人民代表大会和它的常务委员会内设立专门的“地方事务委员会”, 由各省、市、自治区人大代表团直接选举一或两名本地的全国人大代表而组成,负 责研究、协调和审议人大议事中有关地方的各类事务,包括财政等等。这个委员会 的职责可能会和现有的一些专门委员会的职责重迭,但是这是可以允许的,而且是 有助于决策的周密和慎重的。可以规定,凡是有关地方的事情,在其他专门委员会 研究决定之后,要送地方事务委员会最后审核。

2. 选择上海、广东、山东、海南或其他经济、文化比较发达的省份,着手进 行有关当地“地方基本法”的研究并试点立法。从长远来说,省级地方政府应该有 权制定地方基本法,以作为当地法律的根本依据。

3. 在推进分税制改革的同时,考虑在大约相当于专区驻地一级的城市设立 “中央政府办事处”,执行国税税收等中央政府特有的职责。

4. 考量过去十五年的“权力下放”政策,把目前沿海地区所享有的特殊政策 一视同仁地推广到全国各地区。

5. 借鉴西方国家早期开发的经验,在中西部地区实行多种优惠政策(包括税 率、投资、财政、社会福利等方面),吸引资金、技术和劳动力往中西部流动。

6. 允许外国与中国的地方(主要是省一级和重要城市)政府相互设立经济代 表机构。

7. 撤销所有地方党政领导人的军队兼职和军队领导人的地方兼职。这不仅有 助于在最近的将来在中央失去强势政治领袖的情况下减弱地方割据的可能,而且完 全符合军队和政治分离这一基本的现代政治原则,从而为中国政治结构在地方层次 的进一步现代化分化创造一个很好的开端。在今后坚持这一原则,则对中国政治的 长治久安是会有长远意义的。

8. 切断军队与各种经营赢利性机构的联系,把原来属于军队的这类机构实行 “军转民”,即从军队经营转为民营。另一方面,则增加中央政府拨给军队的财政 预算。

9. 重新考量全国行政区划。基本的原则应当是:(1)把目前的省级行政区划 划小,设想全国的一级行政区规划目标数量为六十个左右;(2)把县级行政区划也 相应划小。当然,这是一件重大的、成本高昂的事情。所以,必须事先有充份的研 究和设计,而在行动过程中则必须逐步地、零碎地进行。可以在相当长的时间内缓 慢完成。唯其时间长,越发要从现在就有总体的设计和考虑。

10. 进行县级直接选举的试点。为此,要重新考虑县级权力机构的设置和组织。 ※

(本研究得到中华欧亚学会的部份资助和当代中国研究中心的大力支持,特此 致谢。)

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当代中国研究
MCS 1994 Issue 6

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