林冈:规范性地方分权与两岸关系的前景

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美国宾州州立大学政治学系博士候选人;厦门大学台湾研究硕士;曾任职福建社会科学院亚太研究所,为助理研究员

一. 地方分权与两岸经贸交流
二. 地方分权与两岸政治沟通的困结
三. 地方分权与两岸政经体制的差异
【参考文献】

引言

以非规范性的地方分权(local decentralization)为契机的中国改革开放战略,在冲破中央集权的计划体制,将开放地带从闽粤边陲省份逐步推向其它沿海地区和长江流域的同时,导致了社会经济不平衡发展的结果。凭籍天时(率先实行特殊政策)或地利(原有的工业基础)占尽改革开放先机的发达地区,要求享有更大的经济自主权,进一步摆脱中央集权的束缚;贫穷地区虽然希望依靠中央力量,进行资源再分配,但亦热衷于高筑贸易壁垒,保护地方利益。随着经济市场化和所谓“诸候经济”的同步发展,中央集权统治的根基为之松动。通过规范性地方分权,促进大陆经济的平衡、健康发展,成为大陆所面临的现实课题。

地方分权,顾名思义是中央集权的对称,即中央政府让与地方一部份统治权。“凡事之宜于中央管理者,由中央管理之,凡事之宜于地方管理者,由地方管理之”;而地方自治(local self-government)所包含的意义则更为丰富,指的是以地方人民为主体,在国家监督之下,遵照法律规定,组织自治团体,以行政、立法、司法三权分立原则,管理地方公共事务的一种政治制度。[1] 换言之,前者系仅就中央和地方的权力分配而言,后者则包容了近代西方民主政治中有关主权在民、三权分立的的基本精神。对长期实行中央集权式行政体制的大陆来说,实行规范性分权战略,乃是建立地方自治体制的必要途径,亦是从极权、威权政治走向民主政治的不二法门。

在大陆实行规范性地方分权的战略,对海峡两岸关系的良性循环亦具正面效应。自从中共提出一国两制、和平统一中国的方针和台湾国民党政府开放探亲以来,海峡两岸的政治关系近年渐趋缓和,正式三通亦有呼之欲出之势。但双方在有关台湾的主权、官方接触谈判的形式以及统一的前景和模式方面,分歧甚大,短期难以消除。本文认为,大陆实行规范性的地方分权,将有助于化解两岸的主权之争,促进彼此关系的良性循环,并增加未来和平统一的可能性。

一. 地方分权与两岸经贸交流

三通(通航、通邮、通商)四流(探亲旅游、学术、文化、体育)是大陆对台统战的首要目标,推动两岸的贸易投资关系则为中共实现三通四流的突破口。在这方面,广东、福建两省因享有优惠政策,且在地理上得天独厚,从两岸经贸交流中获利甚丰。广东省是两岸经由香港转口贸易的最大受益者,福建省则在推动沿海口岸小额直接贸易上享有地利。在中央政府的鼓励下,闽台两地渔民在七十年代末期开始的海上“走私贸易”,到八十年代中期由以货易货发展到现钞和结帐(通过香港银行)交易,台湾客户亦由渔民为主转变为商人(包括官商)为主,年贸易额高达数亿美元。与此同时,大量台资企业经由香港进入大陆间接投资,以闽、粤、沪三省市及其它一些沿海省份为重点,促进了这些地区的经济优先发展。目前,台商在大陆的投资金额及投资企业数排名巳超过日本和美国,跃居第二位,仅次于香港。[2] 而在大陆一些东南沿海特区,如厦门、深圳等地,台商投资额更巳高达境外投资额的一半以上。

大陆各省与台湾经贸交流的不平衡发展,除了地缘因素和中共对沿海特区的特殊政策外,跟台湾方面的刻意推动亦有很大关系。1991年7月,台湾经济部长萧万长首次就两岸经贸关系发表官方立场,表示为了便于对台商的管理,将全力辅导台商集中在上海、福建、广东等地进行投资,使大陆沿海地区成为台湾的工业区或加工区,形同台湾的生产腹地。次年3月,国府再次告诫台商,不宜太深入大陆内地,应集中在大陆东南沿海城市,以发挥台商的影响力。其目的在于以直接经贸为手段,全力推动大陆东南地区实施市场经济制度,以“地方包围中央”,使“台湾-香港-大陆东南沿海”三者逐渐形成“经济共同体”关系,进而使大陆南方市场经济力量逐渐能与北方政治力量相抗衡,藉以改变长久以来资源比例较为悬殊的台湾和大陆的竞争局面。

中共对沿海特区的不规范分权,台湾方面对台资的重点导向,以及沿海省份对台经贸交流的优先发展,意味着由中央集权,独揽对台经贸政策的局面已经发生了变化。早在八十年代中期,在对台贸易政策问题上,中央政府和福建省地方官员就曾因意见不一,导致了闽台贸易的大起大落。前者力主收权,后者则要求进一步放开地方的手脚,经双方反复交涉,才达成协议。近十年来,随着中共中央集权的减弱和东南省份台资的增加,福建、广东等地的地方势力,已逐渐成为积极推动两岸经贸平等互惠交流,在政治上对台湾采取较为务实。友善态度的“利益团体”。福建省一位负责投资业务的高级官员就曾直言,“台湾将是我们吸引海外投资的主要目标,我们的经济计划得依靠来自台湾的资金”,[3] 必须将对台工作列为对外开放的重点。在这种形势下,中共不但难以随意冷却、中断两岸经济交流,而且不得不对地方进一步放权。1994年春天,大陆全国人大授权福建厦门在不违反中央原则的前提下,宽松、弹性地制定各种针对台商的投资法规和保护细则,就是一个明显的例子。

虽然近年来两岸间接贸易发展迅速,但台湾当局和民间对发展两岸直接经贸关系,仍然颇有戒虑,裹足不前。其原因除了中共不愿接受台湾提出的三原则(即承认台湾和大陆的对等关系、放弃对台使用武力的手段和停止在国际上排挤台湾)外,跟双方碍于主权之争,至今无法订立有关投资、贸易的保障协议亦有很大关系。在大陆进一步实行地方分权后,两岸可以避开主权之争,制定地方层级的经贸协议。目前,中共已考虑和台湾签订双边民间性贸的投资保障协议。[4] 但民间协议毕竟不是官方文书,其约束力势必有限。因此,有必要授权大陆地方政府和台湾相应层级的机构订立有关协议,以增强双方的互信,促进两岸经济交流,并为今后的高层协议奠定基础。

此外,在对台经贸关系上,还应将目前局限于沿海经济特区的特别授权,扩及内地省份的地方政府,实行规范性的地方分权。目前台商出于在大陆东南沿海地区的资本投入边际报酬递减,有意向内地扩展,以提高资本投资效益。由于大陆东西省份在地理环境、经济结构,以及在对台贸易和吸引台湾资金及技术步伐上的差异,应允许各省因地制宜,制定相应的对台经贸政策措施。中央政府对一些地区的不规范分权,不符市场经济公平竞争的原则,不利东西省份的和衷共济,亦不利于两岸经贸交流的健康、平衡发展,必须予以改进。

二. 地方分权与两岸政治沟通的困结

近年两岸政治关系,在经贸交流的推动下,渐趋缓和。迫于中共的刻意招徕和台湾民间压力,国民党当局陆续开放两岸的间接三通、直接四流和半官方接触,并采取了一系列旨在缓和两岸紧张局势、增进彼此对等沟通的主动措施。例如宣布结束动员戡乱时期,制定国家统一纲领,倡议两岸签订互不侵犯条约,允许台湾一些高层人士以非官方身份(如前经济部长赵耀东、立法委员张平沼、国民党中央委员会副秘书长李锺桂等)访问大陆并与中共领导人会面,成立海峡两岸交流基金会,举行辜汪会谈及多次的两会会谈,等等。

与此相应,中共对台北的政治态度也有了些松动的迹象。如将对台用武的前提,限定于台湾独立;[5] 原则同意与台湾同时加入关税暨贸易总协定。在两岸政治关系问题上,中共先于1992年3月提出,“台湾建制可考虑不称省”;继于同年6、7月间表示,只要确定“一个中国”的原则,中共不要求明确表述谁是中央,谁是地方,[6] 只要坐下来谈,国旗、国号皆可商量。[7] 北京的上述表示,尽管与台北的三项要求仍有相当距离,仍可视为在两岸经贸关系的带动下,对台北作出的某种善意回应。然而,海峡两岸正式官方接触却因有关主权、名份和会谈形式问题的困挠,至今无法举行。中共在1982年率先提出“国共两党对等谈判”、实现统一的策略,“寄希望于台湾当局”,利用各种过往旧情,对台湾国民党资深人士进行统战。廖承志为此致函蒋经国,希望国共双方“度尽劫波兄弟在,相逢一笑泯恩仇“,但为奉行“不妥协、不谈判、不接触”政策的蒋经国所严拒。其后中共调整统战策略,注意对新生代的台湾人民进行统战。例如,北京在1982年年底邀请旅美、加的台籍学人举行台湾前途问题研讨会;中共前国防部长张爱萍于1984年6月表示,大陆过去以国民党为和谈对象,现在已改为双向,即以国民党为谈判对手,同时也争取台湾人民的合作。[8] 前总书记胡耀邦于1983年会见海外台湾学者张旭成,继于1986年会见台湾党外人士黄顺兴、张春男;中共并自1987年后,重新公开纪念“二.二八事件”;凡此均是为了争取台湾人民对中共统一事业的合作。但中共的统战重心还是落在国民党身上。由于国民党是台湾的执政党,而民进党的台独诉求又使中共深为戒虑,因此,北京迄今仍未改变以国民党为主要谈判对象的基调,对民进党组团访问大陆一事,不表欢迎。

九十年代以来,台湾方面对中共有关两岸政治谈判的态度由消极躲避逐渐转为积极反制,制定“国家统一纲领”,并提出两府对等谈判的模式。国民党通过主权和治权的区分,表面上虽未放弃一个中国的主权要求,但其着力点已变为维护和加强台湾对台澎金马地区的独立主权及国际地位,要求中共承认两岸分治的政治现实;而民进党追求台独的主要策略,也已由公开宣布独立,变为通过废除全国不分区代表、总统直选及重返国际组织,实现台湾实质和法理上的独立。最近,李登辉就未能参加日本广岛亚运会一事发表谈话,表示可以在国际会议和活动场合,与中共高层领导人会面,[9] 以此为筹码,争取参加亚太经济合作会议领袖会议。

台北所提出的两府谈判模式及其变通运作策略,因中共拒不承认台湾的独立主权,而难以施行。在可预见的将来,中共既不会接受两府谈判的模式,也不会在国际组织内,与台湾领导人会面。而国府出于政党政治和主权独立的考量,亦不可能与中共进行两党会谈,更不愿被矮化为地方政府。两党谈判和两府谈判模式后面所隐含的主权之争,因台海两岸长期分治。政经制度和发展水平的差异,以及大陆方面的民族主义情怀,短期内是难以消除的。

在两岸碍于主权之争,未能进行高层官方接触前,推动地方层次的官方沟通,有助于促进双方政治关系的缓和与经济、文化交流,逐步建立高层互信,减少政治歧见,营造和平气氛。今年九月,中共在杯葛台湾行政院副院长徐立德出席广岛亚运会时表示,如由台北市长黄大洲和高雄市长吴敦义出席亚运会,则可以接受,[10] 这意味着中共对台湾地方政府的合法性还是予以承认的。从行政体制方面分析,台湾实行地方自治多年,随着首届民选台湾省长和北、高两市市长的产生,地方政府的权限将进一步扩大。而大陆缺乏地方自治的传统,应通过规范性分权,逐步扩大地方权限,为两岸进行次级层次的官方接触创造条件。

三. 地方分权与两岸政经体制的差异

四十多年来,台海两岸分裂分治,政经体制截然不同。国民党在台湾的统治,系以大陆时期制定的“中华民国宪法”为法统,但在实际的政治运作中,国府借口台湾处于“动员戡乱”的“非常时期”,以“临时条款”、“国家总动员法”冻结了“宪法”中有关民主的条款,并实行了长达三十八年的戒严令。在经济方面,台湾实行官营企业和民间中小企业相结合的混合经济,由五十年的进口替代顺利转入六十年代的出口扩张,并在实现工业化和经济迅速成长后,于八十年代中期进一步推行经济自由化和国际化政策。与此同时,在党外反对运动和民间与论的压力下,政治改革也提到了议事日程。1986年以来,台湾政治生态发生了急剧的变化。国民党一党专政的威权政治为多党竞争的民主政治所取代。随着中央民意代表的全面改选和地方自治的切实推展,台湾政治体制进一步向本土化和民主化的方向迈进。

中共在大陆的统治,系以马列主义、毛泽东思想为精神支柱,以“计划(统制)经济”为物质基础。虽然大陆实行改革、开放以来,意识形态和政治动员的功能已逐渐为经济杠杆所取代,但西方式的私有产权、政党政治、议会政治和地方自治理论,仍被视为异端邪说。以“坚持共产党的领导”为核心的“四项基本原则”,不但为经济市场化和政治民主化的进程设下了重重禁区,也影响了大陆政体从极权统治(totalitarianism)向威权统治(authoritarianism)的回归。

基于台湾两岸的政治分裂和政经体制迥异的现实,中共于1984年明确提出一国两制统一台湾的模式,以代替以往一国一制、解放台湾的目标。根据一国两制模式,台湾与大陆统一后,可以作为单一制国家结构形式下的特别行政区,享有立法、行政、司法权以及部份涉外权限,并可保留自已的党政军和特务系统、对外购买防御性武器、跟其它国家发展非官方关系,并以“中国台湾”的名义留在一些国际组织中,较一般联邦制下各邦政府所享有的权力大得多。不同的是,联邦制或邦联制下各邦的份内权限,可以基于“剩余权力说”而独立于中央,能跟中央抗衡。“一国两制”下,地区权限则由中央授与,在法理上随时有可能被收回。

尽管在中共看来,以“一国两制”的模式统一中国,对台湾是很大的让步,但十年过去了,两岸和谈统一的前景仍很渺茫,使中共不得不将统一的时间表从八十年代挪到下个世纪。中共前国家主席杨尚昆于1992年明确告诉大陆对台工作人员,廿世纪结束前两岸没有统一的可能,目前对台工作的重点是扩大两岸经贸交流。推究“一国两制”模式难以奏效的原因,海峡两岸在社会制度、意识形态和经济社会发展水平方面的明显差异(如人均国民生产总值、外汇存底和生活品质等)诚为重要因素。由于中共坚信,社会主义制度优于资本主义制度,在宪法条文上,明定“四项坚持”为基本原则,仅以“但书”原则,允许台湾实行资本主义制度,且在公开场合只许下“五十年不变”的诺言,“两制”不但有正统非正统之别,而且只是过渡时期的权宜之计,而非长久之策,故被台湾方面视为统战策略;加以不少台湾人鉴于两德统一后,西德人民为帮助东德经济转型和发展,税负增加,担心统一后台湾人民的生活水准亦将随之降低,因此,台湾当局不愿意目前就与大陆和谈统一问题,而将这一议程列入国统纲领所规划的远程阶段,也就是等大陆实现了经济自由化、政治民主化、社会多元化之后,再考虑两岸统一问题。

如果说,大陆的社会主义制度和台湾的资本主义制度能否相容的问题,将随着大陆经济市场化和政治民主化的最终实现而得到化解的话,实行中央集权制的大陆如何与享有高度自治权的台湾相安无事,则是一个更为根本性的问题。由于双方在幅员、人口上的绝对悬殊,即使大陆许诺“你不吃掉我,我不吃掉你”,台湾方面仍然无法避免“以小事大”的政治现实,担心在双方发生矛盾时,难以与由中央政府绝对掌控的大陆相抗衡,而被迫就范。台湾当局有意将台资导向大陆东南沿海地区,计划与新加坡共组公司投资开发海南,一些学者主张建立大中华经济共同圈,应将新加坡包括在内,均是出于增加台湾与大陆中央抗衡筹码的策略考虑。一个高度中央集权的大陆,不管实行的是什么制度,都是台湾方面无法接受的统一对象。退一步说,即使台湾迫于压力,与大陆统一,到时大陆省份要求效法台湾,实现高度自治,中央政府是满足前者要求,放弃集权;还是取消台湾自治权限? 鉴于这些问题,有必要通过规范性分权,建立高度地方自治的政体,消除台湾官方和民间对大陆的疑虑心理,并缩小两岸在政治体制上的差异,以利两岸关系的良性循环,增加未来统一的可能性,以便将来时机成熟时,实现中国统一。

(本文责任编校: 李亚虹)

【参考文献】
[1] 高应笃,地方自治学,台北中华书局,1973年版。
[2] 《中国时报》,1994.9.25.
[3] 《中国时报》,1991.4.1.
[4] 《中国时报》,1994.7.10.
[5] 中共国家主席杨尚昆1990年9月24日会见《中国时报》记者时表示,保留武力使用权只是为了在必要时阻止台湾的分裂。
[6] 中共台办主任王兆国的提法,见《中国时报》,1992.6.29.
[7] 中共副总理吴学谦的提法,见《中国时报》,1992.7.1.
[8] 陆铿,“访张爱萍将军问几件大事”,见陆铿,《中国统一问题论战》,香港百姓文化事业有胡公司,1988年,页301.
[9] 《民众日报》,1994.10.4.
[10] 《中国时报》,1994.9.21.

当代中国研究
MCS 1995 Issue 1

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