吴理财:中国农村乡镇的党政负责人选举制度创新及改革设想

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吴理财
安徽省社会科学院助理研究员

20世纪90年代末期以来,中国农村各地愈演愈烈的农民负担问题和干群冲突等现象,折射出农村基层治理危机(Crisis in Rural Governance)正日益加剧,而村民自治的广泛实行又为扩大农村基层的政治参与创造了初步条件,在这样的背景下,一些地区率先实行了乡镇长选举改革的探索。

支持这类改革的人士往往抱有这样一个共识:中国农村基层已经发生的一系列经济变革、社会变迁和政治转型必然要求农村基层政治体制实行相应的改革,而这一改革的最佳突破口就是乡镇长民主选举制度的改革;它一方面顺应了农村经济市场化和村民自治的基层社会管理结构之需要,体现了农村基层民主发展方面的一个进步,另一方面也是因应日渐加深的农村基层治理危机的一种选择,以便重建国家在农村社会的合法性基础和统治权威。政府高层领导人意识到这种改革是治理当前乡村危机的途径,虽然没有明确地支持这一改革,但也没有正式地表示反对。

实行乡镇长民主选举这一改革措施,自然意味着要维持目前农村行政管理的基本架构,即保留乡镇政府,而不是取消乡镇这一层级的政府组织或把乡镇政府改为县级政府的派出机构(即实行所谓的“乡派”)。倘若要取消乡镇政府,就没有必要再考虑乡镇长的民主选举;如果改行“乡派”制度,也不存在乡镇长选举问题,因为派出机构的负责人在法理上理应由上级机关指定或任命。

在保留乡镇政府(以下简称“乡政”)基本现状的前提下,“乡政”的转型式改革有两种路径可以选择。一种是一些学者所主张的,类似于村民自治那样的社区性“乡镇自治”;另一种是笔者所主张的“乡政自治”,即实行乡镇政府负责人直选、重新配置“乡政”权力,建立和扩大“乡政”与乡村社会新型的多元的民主合作机制,扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道,使民众有充份的政治权利参与到“乡政”的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中,使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。

“乡政自治”很容易与“乡镇自治”混淆,两者虽然只有一字之差,却是两个绝然不同的概念。“乡政自治”是一种基于宪政理念的基层地方自治形式,是在“乡政”维持国家政权组织的基本前提下,增强“乡政”的自主性,彻底改变它依附于县政的状况,使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位。而“乡镇自治”则是取消“乡政”的国家(政权)属性,将它变成完全的社会自治单位(或社区自治组织)。前者是一种制度内的增量民主改革;后者则是一种制度外的改革方式。前者重在国家与社会的相融和合作;后者则是对国家主义(准确地说是全能国家主义)的一种抵制,主张社会自治力量的扩张。因此,就前者而言,国家与社会可以实现双赢或互强;而就后者而言,国家与社会之间只能是一种“你进我退、彼强此弱”的“零和式博弈”格局。[1]

本文关于农村乡镇的党政负责人选举制度改革的探讨,以上述共识和前提为基础。笔者先简要评述目前已出现的几种乡镇选举制度创新,试图从中梳理出一些思路,然后提出自己关于农村乡镇的党政负责人选举制度乃至整个乡镇政治体制改革方面的浅见。在本文中我将重点论述这样一个观点:乡镇一级党政负责人选举制度的改革不能仅仅局限于选举方法本身甚至个别的技术环节,单从选举方法本身而论,直率地说很难辨别各种选举方法孰优孰劣;乡镇一级党政负责人选举制度的创新必须考虑农村基层政治的现实,并与乡镇政府权力结构的优化及乡镇政治体制改革相结合。

一、对几种乡镇政府选举制度创新的简要述评

自1998年以来,中国各地陆续出现了乡镇长或乡镇党委书记选举方式的改革试验。据不完全统计,这样的选举有以下一些案例:四川省遂宁市市中区保石镇(1998年5至6月)、莲花乡及东禅和横山镇(1998年9至11月)、步云乡(1998年12月),四川省南部县大桥镇(1998年5月)以及另外79个乡镇(1998年10月至12月),四川省眉山市青神县南城乡(1998年12月),四川省绵阳市10个县(市、区)的11个乡镇(1998年11月至1999年2月),深圳市龙岗区大鹏镇(1999年1至4月),山西省临猗县卓里镇(1999年4至5月),河南省新蔡县孙召乡和佛阁寺镇(1999年12月),广西自治区恭城瑶族自治县恭城镇(2001年3至4月),湖北省京山县杨集镇(2002年8至9月)。这些选举被冠以“公选”、直选、“两票制”、“三轮两票制”和“海推”等名称[2],这样的改革试验在乡镇政府负责人选举制度创新方面的探索,为下一步乡镇政府选举制度的改革积累了重要经验。

中国现有的法律规定,乡(镇)长、副乡(镇)长、乡(镇)人大主席和副主席由乡(镇)人民代表大会选举,其候选人由乡(镇)人大主席团和乡(镇)人大代表10人以上联合提名。其中,正职候选人数一般应比当选人数多1人,实行差额选举;如果被提名的候选人只有1人,也可以等额选举。副职候选人数应比当选人数多1至3人;如果提名的候选人数超过规定的差额数,由人大主席团提交代表酝酿讨论后,实行预选,根据预选中得票多少的顺序,按照选举办法规定的差额数确定正式候选人名单,再行选举。[3] 然而,在实际操作中,被提名的乡镇政府和乡镇人大负责人候选人,通常是由上级党委组织部门考察、遴选后推荐给乡镇人大主席团的,乡镇人大主席团基本上不能自主地提出候选人,至于由乡镇人大代表直接提名候选人的情形则更为鲜见;一旦出现了由乡镇人大代表联合提名的候选人与党组织推荐(或提名)的候选人之间的竞争性选举,这往往会被上级党政部门视为不正常现象。实际主持乡镇政府负责人选举的是党组织,它“在实践中的基本态度是,允许‘联合提名’,同时把主要精力放在动员被提名者和参与提名者撤回提名”[4]。

至于乡镇党委成员的产生方式,虽然党章和《农村基层组织工作条例》都明确规定,应当由乡镇党员大会或者党员代表大会选举产生[5],但事实上乡镇党委成员几乎都是由上级党组织“指选”或任命的。乡镇党委换届选举时,上级党组织一般都要事先考察新一届乡镇党委的组成人员,并提交县级党委常委会讨论确定其人选,然后交由乡镇党员(代表)大会通过。而且,乡镇党委书记、副书记和委员并不是在乡镇党员(代表)大会上直接选举产生的,而是在新一届乡镇党委会议上通过“组织分工”形式产生。换言之,乡镇党委的成员在乡镇党员(代表)大会上的得票率之多少,与他在党委内的职位并无对应关系,许多乡镇党委书记的得票率比党委其他成员低得多,却按照上级党委授意的“组织分工”安排,成了党委负责人。

四川省绵阳市的选举试验改变了过去乡镇政府负责人候选名单由上级党组织推荐的习惯做法,而是采取由乡镇人大代表直接提名乡镇长候选人的办法。从改变党组织一手包办选举过程及结果的角度来看,这一改革有进步意义;但从法律制度的角度来看,实行乡镇人大代表直接提名制其实只不过是让现有的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》名至实归而已,并无多大创新之处。

笔者在这里只评述“公选”、“两票制”、“三轮两票制”、“海推”和直选等选举方式上的创新。

“公选” 其基本程序大致分为3个阶段,首先是参选者公开报名和资格审查;其次是在一定范围内(通常是由县(区)、乡和村干部、党员和群众代表组成)通过考评、演讲答辩等形式筛选候选人;然后举行乡镇人代会或党员(代表)大会选举乡镇负责人。其创新之处主要是在候选人提名过程中扩大了群众参与,增加了民意基础。这种选举方式属于比较开明的“公开选拔”,既维护了党管干部的体制,又注意到任人唯贤、德才兼备的要求,还坚持了群众公认、注重实绩的原则和公开、平等、竞争、择优的原则,也体现了民主集中制和依法办事的原则。\字号(3){[6]

“公选”与西方意义上的民主选举是两种不完全相同的概念。在“公选”(以及“两票制”、“三轮两票制”、“海推”等选举方式)中,一方面充份体现了执政党的“群众路线”传统,另一方面又贯彻了中国传统的“选贤任能”的吏治理念(在这一点上它符合中国古汉语中“选举”的意思)。这二者的结合,使“公选”更加具有中国政治文化的特质。但是,“群众路线”本身并不能自动地成为建立西方式自由民主的基础,因为西方民主的基础建立在承认公民身份和公民权利的基础之上,而“群众”这一概念之含义恰恰与公民的概念相反。“群众”概念的出发点在于把个人看成从属于社会的各个部份,“群众”只拥有具体的社会经济利益,却没有公民权利,他们只能在政治领导下采取政治行动;所以,“群众”和“群众路线”的概念重视民众在有领导的政治行动中积极参与并履行义务,但并不让民众主动地要求或实现自身的各种政治权利。[7] 显而易见,在“公选”这种选举方式中,“群众”的参与是被动的而且被限制在一定的范围内,选举自始至终仍然被控制在党组织预定的轨道中,党组织还是选举规则的制定者,可以通过规则的制定把不符合其意愿的选民从参选过程中排除出去,正式候选人仍然要经过党组织较为严格的审查、考评,并最终由党组织确定。

“两票制”、“三轮两票制”和“海推” 从山西临猗县卓里镇的改革实践来看,“两票制”是一种介乎于旧的选举方式与“公选”之间的一种选举形式,相对于“公选”而言,实行“两票制”的情况下民众的参与似乎更加被动,因为候选人的提名权并不在选民手中,民众的作用仅在于对党组织推荐或提名的人选表示肯定或否定的意见而已(这个程序被称为“民意调查投票”或“群众测评”)。尽管民众在“两票制”选举方式中的主动性十分有限,但他们的意见却是党组织确定候选人的重要参考。例如,在卓里镇的“两票制”改革中,“民意调查票”中有3个选项,即信任、基本信任和不信任。当地制定的选举办法规定:信任票和基本信任票不过半数者,不得成为下届乡镇党委、政府、人大负责人的候选人;信任票和基本信任票不足6成者,由上级党委责成专人与其谈话,给以诫勉,亮“黄牌”警告;信任票和基本信任票不足7成者,上级党委组织部门要进一步了解情况,帮助其改进工作;信任票和基本信任票超过85%者,县委给以通报表扬。

深圳大鹏镇的“三轮两票制”显然借鉴了“两票制”的一些做法,但它又更接近“公选”,可以说,它是“两票制”和“公选”相结合的一种选举方式。与“公选”相比,它在产生初步候选人和正式候选人这两个环节上采取了“票决制”。“三轮两票制”的设计是:初步候选人由全镇选民投票产生;正式候选人则在全镇党员、干部、职工和农村户代表共同参加的会议上,在初步候选人发表“竞选演说”之后投票产生;最后,将此次会议上得票最高者作为唯一的正式候选人,提交镇人代会投票选举。由于它前后有3次投票过程,故称之为“三轮两票制”。表面上看来,这种选举方式同时具有“两票制”票决的优点和“公选”制公开、竞争和择优的优点,但如果真正从民意或公民权利这个角度来考量,第二轮投票似乎是一种画蛇添足的做法;而且,一旦第二轮的票决结果与首轮的得票情况有出入,那又该如何去解决公民投票(即公民权)与代表投票(代表制)之间、直接民主和间接民主之间的分歧或冲突呢?!因此,取消第二轮投票从整个程序上来看似乎更合理、民主而简便可行。

“海推”实际上是针对“三轮两票制”上述缺点,而将“三轮两票制”加以合理改造、完善,并借鉴其它各种直接民主选举形式的一种新的选举方式。从湖北省京山县杨集镇的试验来看,所谓“海推”就是由选民通过投票直接提名乡镇党委、政府负责人之候选人,再分别交由乡镇党员(代表)大会和人代会选举。但“海推”毕竟不是直选,因为“海选”仅局限于提名候选人阶段,最终还必须经过党员(代表)或人大代表投票选举才产生乡镇党委、政府的主要负责人。

总而言之,无论是“两票制”还是“公选”、“三轮两票制”或是“海推”,这些选举改革都在扩大民众的政治参与、增加选举的民意基础方面作了有益的探索,并在不同程度、不同层次上引入了竞争机制。但这些探索基本上(有意识地)都局限在现行的乡镇选举制度框架内,只是在候选人的产生方式或提名环节上有所创新,而最终的正式选举仍然是一种间接选举方式。

直选 中国农村最著名的乡镇长直选是1998年底四川省遂宁市步云乡的乡长选举。[8] 步云乡的这次乡长选举大致经过了5个程序:第一,参选者公开报名;第二,通过预选产生乡长正式候选人;第三,候选人展开竞选活动;第四,选民直接投票选举乡长;第五,举行乡人民代表大会确认选举结果,当选乡长宣誓就职、发表施政演说,同时由当选乡长向乡人大主席团提出副乡长人选,由乡人代会投票选举。

步云乡这次乡长选举整个程序的设计都贯穿了直接选举的理念,尽管在个别环节上也试图与现行的某些法律规定相衔接,体现了设计者的良苦用心和改革者的智慧。即便如此,它还是遭到了比较严厉的批评。例如,《法制日报》在步云乡直选后不久即发表了一篇署名文章──“民主不允许超越法律”,指责步云乡此次直选“违宪”。这篇文章认为,当前中国政治中存在的问题并不是选民不能直接选举各级政府的行政首长,而是很多地方人民代表的选举未真正贯彻民主原则,流于形式;其作者认为,当务之急是要严格依法组织好各级人民代表大会代表的选举,切实保障广大选民能充份行使民主权利,杜绝各种搞形式、走过场的“民主选举”,严禁各种侵犯甚至剥夺选民民主权利的行为,而不是在直接选举方面抛开宪法和法律的规定去另辟“蹊径”。[9]

笔者以为,表面上看来,步云乡的直选违反了宪法和有关法律的某些条文,但它却符合中国宪法的根本精神。宪法总纲明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”步云乡的乡长直选正是落实宪法根本精神之举。其实,每一项改革都是革故鼎新之举,必然会破除一些不合理的陈旧条规或体制。试问,从坚持集体经济改成实行家庭承包,从人民公社制度变为重建乡镇政府,从计划经济到市场化改革以及发展非公有制经济,哪一项改革不是打破“禁区”才取得进展的?如果恪守原有的法律法规,改革如何兴起?

在中国推行乡镇长直接选举是农村基层民主发展的必然逻辑,实行乡镇长直选的条件已日渐成熟。这也是乡村社会政治转型、改善基层政府治理的内在要求,它既符合乡村人民经济和政治上的权益,更符合国家的利益。从消极意义而言,它是国家缓解日益加深的农村基层政府合法性危机的一项重要举措;从积极意涵上来说,它又是国家重建农村基层法理性权威的有效途径,能将基层政府从传统的控制型管理主动地转变为民主合作式治理。[10] 事实上,一些地区的改革实践已无可争辩地证明了这点。

二、颠倒的程序:公民权与代表权的吊诡(Paradox)

正如前文所述,无论是“两票制”、“公选”或是“三轮两票制”、“海推”,都是建诸于“群众”和“群众路线”这类理念之上,其共同之处在于扩大了“群众”的政治参与、增加了选举的民意基础,但最终起决定作用的还是党组织精心挑选的“代表”的投票。即使是在“海推”这种将提名权完全交给选民(“群众”)的选举方式中,公民的(提名)投票最终还是服从于“代表”的投票,也就是说,即使获得全体选民投票最多者也可能不被“代表”认同。因而在实际的选举中就经常出现这样的现象,即选民提名得票第1名的候选人往往在正式的“代表”投票选举中落选,然而选民对这种现象似乎都没有表示异议,已经安之若素了。

当然,从“群众”和“群众路线”概念出发或者从间接民主的逻辑这一视角来看,这种现象的确是正常的。以“三轮两票制”为例,最初是全体选民投票提名初步候选人,这些初步候选人再经过缩小范围的乡村精英和“群众”代表(或“基本群众”)的筛选,最后则是由全体选民选举产生的人大代表来最后抉择。从全体选民→乡村精英及“群众”代表→人大代表,似乎是经过一个上粗下细的漏斗数度过滤,这个过程也是一种较为传统的“公举”路线,符合中国传统的政治文化逻辑。但如果从公民和公民权利的概念出发或者从直接民主的逻辑来分析,这样的选举方式却令人匪夷所思。然而,这二者之间的根本性分野却被许多人忽略了。假如我们从后者的视角检视上述的某些选举方式的创新,就会看到一副被颠倒的图象:通过各种范围的民意测评、考试乃至选民投票产生的人选,最终则要经过选民选举(或推举)产生的有限数目的“代表”(或“精英”)来取代选民(而不是由选民自己直接)决定由谁当选。

无论是社会主义民主还是资本主义民主,都必须首先建诸于公民和公民权利这类概念之上,如果没有人民权利至上的观念,就谈不上什么民主了。对这一点似乎应该是没有什么分歧的。根据这一基本理念,在乡镇政府负责人选举制度创新上,理应将被颠倒的程序再颠倒回来;换言之,乡镇政府负责人的候选人选应该先在乡镇人代会或乡镇党员(代表)大会上产生,然后再提交全体选民投票正式选举。这样做不但符合现代民主的逻辑,也节约选举成本。当然,在这个总体程序下应该允许各种不同的选举方式存在,通过实践来检验孰优孰劣。

1998年步云乡的直选基本上是合乎这个逻辑的。今后可以在步云乡经验的基础上,把在联席会议上预选和最终产生候选人这一非正式机制制度化,即将候选人的预选环节交给乡镇人代会或党员(代表)大会,这样做可以首先缩小参选者范围,并极大地节省选举前期的动员、组织、提名等成本,将整个选举的重头戏放在竞选环节即争取选民的选票上,而不再本末倒置。只有这样,才能使选民体认到民主选举的真正价值,让他们在选举中得到真切的民主训练。依照这一选举程序,大致可以提出4个实施阶段,即参选者报名、举行人代会或党员(代表)大会预选并确定正式候选人、竞选、选民投票选举。

在2001年底的换届选举中,步云乡为了避免违宪的指责,将直选乡长改为直选乡长候选人(事实上却是一种“海推”)。表面上看来这似乎坚持了“直选精神”,实质上则是从“公民选举”向“群众推举”的倒退,根本上有违上述公民和公民权的基本理念。也许有人会认为,乡镇长由乡镇人代会选举改为由乡镇人代会提名,会不利于提升乡镇人大的权威。其实,以往的习惯性做法把选举视为基层人大的一个主要职能,这表面上看似乎是提高了基层人大的地位,实质上却使之沦为一种表决仪式。相反地,在乡镇长直选中,将预选和候选人的确定权依法归还给乡镇人大,不但不会降低乡镇人大的地位和权威,实质上还有利于乡镇人大的建设。乡镇人大的主要权能应该体现在“议”上,而不是在有其名无其实的所谓“选举”上。所谓的“议”就是“议论”乡镇社区内重大事项并做出“决议”;同时“评议”乡镇政府的行政施为,发挥民主监督的作用。简言之,加强乡镇人大的建设主要应是增加乡镇人大的民主决策和民主监督作用,将决策权真正交给乡镇人大,将监督权切实落实到位。

基于以上认识,笔者认为,应该合理精简乡镇人大的代表人数,有利于他们经常性地举行会议;乡镇人大应该具有相对的独立性,不但乡镇政府人员不得兼任乡镇人大代表,而且乡镇人大主席亦不可由乡镇党委书记兼任──乡镇党委书记兼任乡镇人大主席表面上似乎提升了乡镇人大地位,实则不利于乡镇人大独立地行使民主决策和民主监督的职能;为了主动调适村民自治背景下的乡镇与村的关系,民选的村委会主任应该成为乡镇人大的当然代表,从而将乡─村关系纳入良性互动的制度化轨道。

三、联合竞选制:一个初步设想

上述各种乡镇长选举制度的创新始终没有解决乡镇党委书记和乡镇长之间因为权力来源不同而发生的不可避免的冲突。正如张锦明所指出的,步云乡由选民直选乡长后,乡政府的权力来源发生了变化,与乡镇党委的权力来源不再一致,二者之间就难免会发生利益冲突和矛盾,于是,“对党负责和对人民负责的高度的一致性”这个建国几十年来在实践中一直都未解决好的重大课题,作为一个活生生的现实不可避免地摆在民选乡长谭晓秋的面前。[11] 让谭晓秋独自应付这样的挑战,未免太严酷了。实际上,即使乡镇党委书记和乡镇长分别通过“海推”(或两票制、两推一选)和直选产生,也仍然无法避免二者之间的冲突和矛盾。50多年来,全国许多乡镇的党委书记和乡镇长往往是“面和心不和”,由此衍生出许多问题,制约了“乡政”运行的实际效率。

那么,是否可以通过选举制度的改革创新来解决这一问题呢?笔者认为,这是完全可行的。在这里,我大胆地提出“联合竞选制”(或称之为“联选制”)的改革设想。[12] 所谓的“联合竞选制”,简单地说,就是乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人联合起来竞选。具体程序为:(1)参选者报名;(2)分别举行乡镇党员(代表)大会和乡镇人代会预选,按照一定的差额确定党委书记、乡镇长候选人;(3)乡镇党委书记候选人与乡镇长候选人相互自由“联合”,组成不同的“竞选班子”;(4)以“竞选班子”而不是单个候选人展开竞选活动;(5)选民投票选举“班子”。

至于乡镇党委、政府的副职,可以与正职一样,通过乡镇党员(代表)大会和乡镇人代会预选、提名产生候选人,然后由正职候选人在这些副职候选人中挑选自己看中的人选,组成“竞选班子”相互角逐;也可以在正职候选人组合“竞选班子”时,由乡镇党委书记候选人与自己联合竞选的乡镇长候选人共同协商提名副职候选人;还可以由当选的乡镇党委书记和乡镇长共同协商提名副职候选人,分别交由乡镇党员(代表)大会和人代会差额选举产生。

很显然,“联合竞选制”不但可以协调乡镇党委书记和乡镇长之间的关系,而且有利于乡镇党委和乡镇政府的团结合作,加强整个乡镇党政班子的凝聚力;同时,这样做还可以实现乡镇负责人的直选,特别是乡镇党委书记的直选,更为重要的是,这种直选在一开始就是一种可控的行为,因为乡镇负责职务的候选人是经过乡镇党员(代表)大会和人民代表大会精心挑选的。另外,乡镇党委书记和乡镇长“联合竞选”,还可以省去乡镇党委与乡镇人大分别选举所需要的许多环节,大大节约乡镇负责人的选举成本,让乡镇负责人将主要精力真正投到乡镇治理中去,而不致于被各种形式的选举搅得人心惶惶,无法安心工作。

总之,乡镇负责人选举制度的创新必须统筹考虑,最好能与“乡政”的权力结构优化、提高“乡政”运行效率等结合起来,不宜单就选举方式本身论良劣。

【注释】
[1] 关于“乡政自治”的详细论述,请参见拙作:“乡政新论”,《开放时代》(广州),2002年第5期;笔者主张实行“乡政自治”的具体理由,亦可参见拙作:“中国乡镇政府往何处去?”,《二十一世纪》(香港),2003年8月号。
[2] 不同的媒体和研究文献提到这些地方的选举方式时使用了不同的名称。例如,“公选”又被称为“公推公选”,现已在四川等地得到大面积推广;“两票制”又称为“两票选任制”;“三轮两票制”有时被命名为“两票制”,有时被称为“两推一选”;湖北京山县杨集镇“海推”镇党委书记和镇长,又被称为“海推直选”,也有人称之为“两推一选”,甚至有报导称之为“海选”,实际上,它只是“海选”候选人而已。
[3] 参见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(1995年2月28日8届全国人大常务委员会第12次会议第3次修正)第9、21和22条的有关规定。
[4] 参见“关于人代会‘联合提名’问题的探讨”,《法学》,1999年第8期;转引自黄卫平、邹树彬主编:《乡镇长选举方式改革:案例研究》,北京:社会科学文献出版社,2003年2月第1版,第179页。
[5] 参见《中国共产党章程》第29条的有关规定和《中国共产党农村基层组织工作条例》(1999年3月29日)第4条之规定。
[6] 参见《党政领导干部选拔任用工作条例》。
[7] 参见邹谠的《中国革命再阐释》,甘阳、何高潮等编译,香港:牛津大学出版社,2002年第1版,第130、15页。
[8] 实际上,四川省眉山市青神县南城乡的乡长直选比步云乡早20多天,但它并未对外公布,因而少为人知。参见李凡:“中国选举的最新发展”,http://www.world-and-china.com/05/0502031501.html”; 。
[9] 查庆九:“民主不允许超越法律”,《法制日报》1999年1月19日。
[10] 已有不少学者就此作了精辟的分析和较为系统的阐述,在此不再赘言。
[11] 张锦明:“步云乡直选的背景、过程与效果”,载《中国选举与治理》网,2002年10月14日。
[12] 这个设想直接得益于辛秋水先生在村民自治选举中创造的“组合竞选制”经验。关于“组合竞选制”,可以参见吴理财:“村委会要竞选组阁”,《社会》1998年第7期,或辛秋水主编:《中国村民自治》,黄山书社,1999年12月版。

【参考文献】
黄卫平、邹树彬主编:《乡镇长选举方式改革:案例研究》,北京:社会科学文献出版社,2003年2月第1版。
李凡、寿慧生、彭宗超、肖立辉着:《创新与发展──乡镇长选举制度改革》,北京:东方出版社,2000年11月第1版。

当代中国研究
MCS 2003 Issue 4

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