历史烟雾中的二二八
二二八事件发生于一九四七年二、三月，时距台湾回归中华民国仅约一年半，即爆发遍及全台人民的反抗事件，在在显示出台湾省行政长官陈仪主持省政的失职、失德与无能。陈仪同意与民间共同成立二二八事件处理委员会以和平处理危机，却以此为缓兵之计，利用时间向国民政府主席蒋中正争取调度大军渡海驰援，待国民革命军整编第二十一师刘雨卿部主力自基隆登陆，即二度宣布戒严展开全面镇压，并利用与放任特务与黑道对台湾地方政治菁英滥行政治报复和杀戮。陈仪政府失职、失德于前，又施暴与失信于后，国民政府事后未加以惩处，台湾民怨未经纾解，省籍意识与台湾独立意识乃由此而萌生。中国大陆内战战火未久复起，中华民国行宪与动员戡乱并行，台湾省主席兼台湾省警备总司令陈诚于一九四九年五月宣布台湾省戒严，十月中华人民共和国建国，十二月中华民国中央政府迁台，两岸从此分裂分治。中国国民党政府为巩固在台湾的最后基地，展开白色恐怖统治，二二八事件成为政治禁忌。
民主化与二二八平反
台湾解除戒严与终止动员戡乱后，实施宪政改革与民主转型，二二八历史乃得以重现天日，一九九零年十一月，行政院研究二二八事件项目小组成立，对二二八事件之平反展开研究，次年一月复成立行政院研究二二八事件小组对二二八进行真相调查，行政院《二二八事件研究报告》于一九九二年公布，一九九四年二月正式出版，一九九五年二月二十八日，二二八和平纪念碑和台北二二八纪念馆在台北市新公园落成，李登辉总统代表中华民国政府依调查报告结果承认政府前后处置错误失当，正式向受难者和台湾人民道歉。此后历任总统皆亲临主持中枢悼祭与纪念活动，并代表国家重申歉意。除了希望记取历史教训，更盼藉此消弭长期之族群紧张关系，促进社会和解与国家之团结。
二二八是台湾全省性的反抗事件，在台湾省二二八事件处理委员会之下，于各县市也都设立有分会，拥护各地菁英仕绅出面，协助政府恢复秩序，讵料几乎全部遭到国军的清乡镇压，在日本殖民体制统治下奋斗的一代台湾菁英几乎被扫除殆尽，使台湾的历史和政治社会发展出现断层，更对构成社会信任为核心的族群关系和政治文化造成严重的伤害，这一历史伤痕至今仍在，而使国家认同和国家团结均存在难以解决的结构性障碍。
在民主化的今天，各政党和各级政府要争取民心与选票，都必须严肃面对台湾人民集体历史伤痕来源的二二八问题，表达政治和人道关怀的立场和态度，因此各地方都设置有纪念二二八的地景或展馆，每年的二二八和平纪念日，中央与地方政府首长也都会举办和亲自主持二二八的悼祭与纪念活动。简而言之，二二八是台湾历史的重大伤痕，存在一定的价值判断，民主化的选举政治动力，使得民选政府首长和公职人员必须要面对二二八，而无法回避、视而不见、置之不理。
二二八的定性
在威权时期，二二八是国民教育中从不触及的主题，民主化后，作为台湾当代史上的重要事件，二二八被列在《国民基本教育课程纲要》，是由国民小学、国民中学到高级中学或高级职业学校在历史相关课程中必须教授的内容，除此之外，各县市的乡土文化教育中，有关二二八的史事，也都会编入教材传授给在地学生，以增加对地方的认同。大学和专科学校则基于大学自治和学术自由，国家不会限制涉及二二八内容的教师教学或学生社团活动。
自从一九九四年行政院正式出版《二二八事件研究报告》和李登辉总统代表中华民国政府于一九九五年道歉后，二二八事件的大致轮廓与是非曲直已经呈现，过去为威权政府定调为叛乱犯或暴徒的受难者，从此因社会的改观而获得接纳，一九九五年立法院通过《二二八事件处理及补偿条例》，由行政院捐资设立二二八事件纪念基金会，对二二八事件受难者回复名誉与进行补偿，二零零七年该条例由立法院修正名称为《二二八事件处理及赔偿条例》，代表中华民国承认当年二二八事件之处理不仅失当，亦有所不法，二二八事件的历史评价，终于在国家法制上有了定论。
自李登辉以降的历任总统，陈水扁、马英九与蔡英文，皆身体力行，亲自主持中枢二二八纪念活动，使之成为国家大典，这也使得二二八广为国民所重新认知，此外，中央与各地方政府都有关于二二八的社会教育活动，台北二二八国家纪念馆是由二二八事件纪念基金会经营管理的二二八主题博物馆，台北二二八纪念馆则为台北市政府文化局直接经营的博物馆，都有常设展和各种特展，长年开放提供国民和学生参观和学习，此外，各地方政府亦按各自条件设有大小规模不一的小型二二八主题博物馆，如嘉义市有二二八纪念馆与二二八纪念公园。
二二八究责问题
二零零三年九月，二二八事件纪念基金会成立二二八事件真相研究小组，委托国史馆长张炎宪召集主持《二二八事件责任归属研究报告》之调查与撰写，二零零六年二月，上该研究报告出版，并经行政院事后备查，认定国民政府主席蒋中正应对派兵镇压造成重大伤亡之决策负起责任，台湾省行政长官兼台湾省警备总司令陈仪、台湾省警备总司令部参谋长柯远芬等人则应就其误导中央决策和滥行报复负责。惟因该研究报告并非中华民国政府授权调查者，报告结论乃受争议，再者，该研究报告虽已勾勒出二二八事件中之共犯结构，对于个案正义之平复尚有所不足。
随着一九九九年十二月《档案法》的通过以及历届政府对于国家档案的持续清理，二二八资料档案不断出土，在二零一七年二月蔡英文总统的重大政策宣示后，立法院于同年底的十二月通过了《促进转型正义条例》，就国家档案的清查范围延伸至党国威权统治时期中国国民党与当时各政党及其附随组织或党营机构之政治档案，更者，还同意动用刑罚手段，对故意毁弃、损坏、隐匿政治档案或致令不堪用者，处以五年以下有期徒刑，《促转条例》强化了民主政府清查政治档案的力道。
《二二八条例》第三条之一第一项第七款规定，二二八事件纪念基金会的办理事项之一为「厘清相关责任归属」，这也是该基金会持续中的工作，该条例第十条第一项更规定纪念基金会为调查受难者受难情形，得调阅政府机关或民间团体所收藏之文件及档案，各级政府机关或民间团体不得拒绝。其有故意违犯者，该单位主管及承办人员应依《刑法》第一百六十五条湮灭刑事证据罪科以刑责。然而除了文件调阅权外，纪念基金会并无其他公权力可据以从事真相之调查，《促转条例》的通过和促转会的成立，正好弥补了《二二八条例》的不足。《促转条例》第四条第二项规定，促转会在真相调查之余，亦得依本条所征集之档案资料，邀集各相关当事人陈述意见，以还原人权受迫害之历程，并厘清压迫体制加害者及参与者责任。该条例第十四条更明确赋予促转会行政调查权，调查行为的态样有：通知有关机关（构）、团体、事业或个人到场陈述事实经过或陈述意见；要求有关机关（构）、团体、事业或个人提出档案册籍、文件及其他必要之资料或证物。但审判中案件资料之调阅，应经系属法院之同意；派员前往有关机关（构）、团体、事业或个人之办公处所、事务所、营业所或其他场所为必要之调查或勘验；委托鉴定与委托研究；委托其他机关（构）办理特定案件或事项；以及其他必要之调查行为。促转会之行政调查权，又可细分为讯问权、文件调阅权、勘验权和委托调查权等项。在行政调查权的运用下，促转会在厘清二二八相关责任归属的问题上，拥有更多权力用于发掘证据，而得于证据基础上认定事实和厘清责任。
《促转条例》第六条规定促转会对于威权统治时期违反自由民主宪政秩序、侵害公平审判原则所追诉或审判之刑事案件，应予重新调查，而平复以上司法不法之方式，则包括识别加害者并追究其责任，这是针对刑事个案加害者的究责。由于二二八事件发生时间在七十年前，在个案司法正义上，对加害者除加以识别和公开外，恐怕其人皆已不在人世而无从究责。
和解的努力
二二八事件受害者与加害者的和谐，即为《促转条例》第二条第三款所称之社会和解，二二八事件的体制加害者，依《二二八事件责任归属研究报告》之调查，可认定就是国民政府主席蒋中正、台湾省行政长官公署、国防部保密局台湾站、国军等国家机器，二二八的清乡镇压过程，因而性质上是一个国家犯罪事件，而对刚自日本殖民地地位获得解放的台湾人民而言，在感情上的冲击，无异就如同是另一个外来政权对台湾人民的再殖民。
台湾二二八平反运动开展之初，台湾人李登辉继任总统面对民间要求道歉的声浪，曾有过“我也是受害者”为何要道歉的疑惑，他在一九八八年二月谈及二二八，还要人民「眼睛要看前面，不要看后面，要把心里的黑影拿掉，拿出对国家的信心」，但他很快就理解他身为总统，代表的是国家，一九九一年三月他在总统府接见林宗义等七位二二八受难者家属，表达了国家对二二八受难者的慰问和平反的决定，乃有一九九五年的正式道歉和二二八补偿之立法。
虽然李登辉、陈水扁、马英九、蔡英文历任中华民国总统均对二二八事件之发生一再向台湾人民道歉，但二二八受难者或其家属的抗议场面至今仍年年上演。何以如此，是因为国家的道歉和力求社会和解，并不是建立在真相和责任的基础上，因而只有被害者，而不见加害者。受难者及其家属更期待的是个案正义，想知道厄运降临其身的原因，想知道个案的加害者是谁，他们要和解的对象不仅仅是国家，更是具体的加害者。
《促转条例》通过后，社会和解成为政府促进转型正义的重大任务，《促转条例》也课促转会以行政调查权挖掘历史真相之任务，政府总算了解到，没有真相就无法厘清责任，没有道歉就不会有宽恕，没有真相就没有和解。
作者为国立台湾大学国家发展研究所法学博士、促进转型正义委员会研究员
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发表日期：2018.09.05