荀路:美国宪政民主与言论自由刍议(上)

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美国的言论自由与宪政民主如同一种互相依存的连理枝,衍生在美国现实社会长达二百余年。宪政民主保护言论自由,言论自由保障宪政民主。

我们只要把二百多年前建国时的美国和今天的美国比较一下,就可以感受到其中发生的巨大变化。就社会体制而言,它从一个农耕社会发展为以信息业和服务业为主的后工业社会;就国际地位来说,它从一个新大陆的新生共和国,成长为世界上独一无二的超级大国。这种变化的根源是什么呢?世界各国的人们众说纷纭。其实,只有美国人自己知道奥秘所在:美国宪法及其派生的不断完善的宪政乃是美国发展壮大的基础。这部宪法为美国各个领域创造了一个良好的生长环境。而且,美国宪法是世界上第一部成文宪法,这一制度创新是美国给现代世界作出的最大贡献。

美国宪法至高无上的权威性发挥了巨大的作用,为美国社会解决了各种各样的难题。2000年,布什与戈尔谁能当选美国总统直到大选结束后35天还没有结果,最后,最高法院依据宪法作出布什获胜的判决。当时的民主党总统候选人戈尔心里虽然不服,但也只好公开表示接受最高法院的裁定。《纽约时报》专栏作家汤姆斯。弗里德曼一面为戈尔鸣冤叫屈,批评最高法院的裁决不公,又一面却为美国司法权威所体现出的宪政精神大加赞扬。他说,美国成功的秘密不在于华尔街和硅谷,不在于空军和海军,不在于言论自由和市场经济,而在于长盛不衰的法治及其背后的制度。他指出,美国强大的真正力量,在于“我们所继承的良好的法律与制度体系。有人说,这是一种由天才们设计并可由蠢材们运作的体系”。所以,美国首创的以成文宪法为核心,以最高法院司法审查为制度保证的宪政体制,是美国的立国之本。

天才设计,蠢材运作。对美国宪法的这种形容太准确了!中国古代就有“治大国若烹小鲜”之说,意思是治理国家就像烹饪菜肴,只要有好手艺好原料,谁都能上去露一手,没什么了不起。看看美国的川普,连个乡镇长都未当过,昨天还是房地产商,今天就成了美国总统。但他只要按照宪法程序去操作,照样能把国家治理得井井有条。反过来,假若美国宪法是蠢材设计的,那么,纵然川普是天才也无法使国家国泰民安。所以,只要以宪法为治国圭臬,民主的美国永远不需要“英明伟大的领袖”为民众指引前进的道路。

二百多年前,新生美国的55名制宪代表在借鉴以洛克为代表的英国政治哲学制定了美国宪法。当时洛克的思想风靡欧洲,他认为不论是君主的主权还是民众的主权,都必须受到约束和限制。于是,美国的制宪者将这一思想具体化为一套可操作的制度,并以成文宪法的形式固定下来。它的独创性体现在以下几点:

第一,地方(州)和中央(联邦)应互相制约和平衡(制衡)。除了宪法明确授予联邦政府的权力(外交权、宣战权、管理州际贸易和对外贸易权、货币发行权等)和明确禁止各州拥有的权力(如外交、铸币等)外,其余权力皆归各州所有。这样的好处是,联邦政府只管那些中央非管不可的大事项,其他小事项各地自己看着办,各地有职有权,自由自在,其乐淘淘,肯定对中央拥戴有加,不会产生离心力。此举使中央政府省了心,地方政府开了心,善莫大焉!

第二,联邦政府立法(国会)、执法(总统)、司法(联邦法院)之间要相互制衡。这就是三权分立:只有国会才能制定和通过法律,但这些法律需要总统签字才能有效;总统可以否决国会的立法,国会两院则能以三分之二多数票推翻总统的否决。而且,国会还可以对民选的总统和终身任职的联邦法官提出弹劾。总统虽然是武装部队总司令,有权动用军队,但却无权对外宣战。联邦法院的法官一旦被任命,便终身任职,外界不能干涉他的司法裁决权。更为重要的是,在美国的法治实践中,最高法院具有解释宪法的权力,从而使自己拥有制衡国会和总统的杀手锏一一司法审查。这种看似互相掣肘的制度设计虽然给人以好事多磨之感,却最大化地保障了美国政府决不会犯苏联大清洗和中国文革类的罪错。

第三,立法机关内部也要互相制衡。由于借鉴了英国的议会至上的思想,美国宪法赋予了国会最大和最多的权力。但为了防止国会可能会出现的“多数的暴政”,国会又分成众议院和参议院,任何法律都必须由两院同时通过。而两院的议席分配也尽量做到公平合理:众议院议席按各州人口多少成比例分配,以此来满足大州的权益;而参议院则不论州大州小,人口多少,一律只有两个席位,这样也满足了小州的权益。那么,代表全国利益的总统该如何选举才合适呢?如果总统由全国选民直接选举的话,那么,来自人口大州的候选人当选的可能性就会大于人口少的小州,这显然有失公允。于是,宪法又设计出独特的总统选举人制度,由各州选出与其国会议员数目相等的总统选举人团,由他们投票选举总统。

大家看见了吧。美国开国的制宪者只用了八千个英文单词就把这些繁琐但能保证每个公民都享有自由民主平等的权利落实成了具体可行的制度。这与有的国家所颁布的连篇累牍的宪法内容(伟大的构想,庄严的承诺,光辉的远景,领袖的英明,执政党的正确)有很大的差别。美国的宪法不仅赋予了政府权力,还对政府权力作出明确的规范和限制。总而言之,美国宪法唯一的目的就是用最具权威性的法律来防止极权专制的产生。对此,美国著名法学家施瓦茨指出:“美国对人类进步所作的真正贡献,不在于它在科技、经济或文化方面的成就,而在于发展了这样的思想:法律是制约权力的手段。”他还进一步指出:“在其他国家,权力之争由武装部队来解决;在美国,权力之争由法律家组成的大军来解决。”

这下大家该明白在美国为什么从来没有发生过军事政变吧?如果哪个美国军官指挥一些士兵占领白宫和国会大厦,那他也不可能号令天下。因为没有任何中央政府部门,地方政府,社会团体,人民大众会听从他。美国政治体制从根本上就不可能让一个人的权力独占鳌头。个人野心家、独裁者在美国宪政民主体制内决然没有用武之地,所以独夫民贼也就不用费心搞什么阴谋诡计去篡党夺权了。在美国这样的国家,掌握权力的唯一途径是组织政党,争得人心,以选票为准。而那些发生军事政变的国家百分之百都是非民主宪政国家,权力掌握在少数寡头手中,野心家只要搞定这些寡头便大功告成,江山易手了。例如非洲的利比里亚是黑非洲第一个独立的共和国。1980年4月12日,利比里亚军队一名军士长多伊(土着黑人)率领12名士兵冲进总统府,打死总统(美国黑人移民后裔)及几名政府高官,便夺取了政权。但是,一报还一报。10年后,多伊被利比里亚“独立全国爱国阵线”领导人约翰逊(美裔黑人)处死。这样的事例在世界现代史中屡见不鲜。由此可见,不确立牢固的宪政民主,即使一尊天下,也常常难免身首异处。在宪政民主国家,绝不会出现国家元首被政治性暗杀导致国家制度发生变化。如当年美国总统肯尼迪被暗杀,原因可能有政治性因素,但对美国的政治体制不会造成丝毫影响。而西班牙独裁者佛朗哥以枪杆子夺取天下,位居国家元首近40年,但尸骨未寒,国家民主化的进程已经启动了,真是人亡政息啊!

二百多年前,为了反对英国的统治,北美的13个英国殖民地团结起来建立了一个没有中央政府的“邦联”。美国独立战争后,13个殖民地成为13个独立的国家(邦),如果不是联邦制,当时的美国很可能就像拉美一样四分五裂。然而,就是这样一个联邦政府权力非常有限的联邦宪法,在它刚出台时也引起了一些对中央集权非常恐惧的制宪代表的反对。他们担心自己所钟爱和珍惜的自由会受到联邦政府的伤害。因此,在费城制宪会议上,55名代表只有39人在宪法草案上签了名。

当然,16名未签字的制宪代表的担心不是没来由,而是有着相当多的民意基础的。这一点在是否批准宪法草案的讨论中充分地体现出来。按规定,草案必须得到四分之三个邦的批准才能有效。于是,反对派形成了一个松散的反联邦党人同盟,他们来到各邦动员民众要求邦政府拒绝批准宪法草案。但是,最终反联邦党人同盟的努力失败了,只好接受了民众的选择。而正是由于反联邦党人同盟的反对,联邦的支持者(联邦党人)不得不考虑修订宪法,于是就产生了著名的“权利法案”,即保护民众言论、结社、信仰和刑事程序等权利的宪法前十项修正案。联邦党人以博大的胸怀最终赢得了反联邦党人的人心,使美利坚合众国“合众为一”的理念深入每个人的心扉。

以以上美国人当年的纠葛来看待今日中国大陆与台湾的统一问题,是不是有借鉴意义呢?大陆要想统一,应该学习当年美国的联邦党人,尊重台湾的民意,以实际行动让对方放心,赢得民心,在此基础上再讲统一,水到渠成,有望一蹴而就矣。

以公民权利来限制政府权力是“权利法案”的核心。反联邦党人认为,即使联邦政府结构有相互间的制衡,但是,由于权力本身必然带来腐败化的诱惑,很难防止立法、行政、司法官官相护和以权谋私等腐败现象的产生。因此,来自社会公众的公开监督就是对政府最有力的制约。“权利法案”就是要用宪法所保障的言论、出版、结社自由来制衡和约束政府的权力,体现宪法精神,构建用权力制衡权力、借助舆论监督权力、以权利限制权力的制衡、监督和限制权力的宪政体系。

特别要指出,“权利法案”所规定的各项自由中,言论自由是其中最重要的一条。有了言论自由,那些代表社会良心的公共知识分子,包括社会主义者,能够尖锐地批判现实社会的阴暗面;那些当权者的政敌,虽然大都是出于维护自己政治与经济上的利益的目的,但也能无情地揭露批判政府的腐败无能,从而迫使政府当权者向顺从民意的方向调整自己的政策。

美国政坛上的这种互相攻击、互相批判的风气如此盛行,以至于不知其中门道的外人看到这种现象,都觉得美国政治一片黑暗,美国社会一塌糊涂,整个美国更是乌烟瘴气,没有前途了。但是,也有许多明白人。早在上世纪三十年代,瑞典一位观察家在考察过美国后,向世人吐露出美国社会的一个特点:“如果说全世界都充分了解美国的腐化现象、有组织的犯罪和司法弊端的话,那不是由于美国特别邪恶,而是由于美国人喜欢宣扬自己的缺点。”这一说法一语中的,并对以后美国这一现象仍然适用。大家可以看到,上世纪七十年代“水门事件”以来美国政坛发生的一连串的丑闻,例如总统克林顿的“拉链门”事件、在古巴关塔那摩军事基地设置秘密监狱拷问恐怖嫌疑分子、美国驻伊拉克军队虐待战俘等丑闻,就会明白其中的道理。另外,美国媒体历来就有揭露丑闻的嗜好。一位媒体记者曾用“哪里有臭味,我就奔向哪里”作为自己的座右铭。中国最有名的美国研究专家资中筠就对美国新闻界这种“逐丑”现象有这样的精彩评论:“由于人性的弱点,每个社会都无法摆脱丑事的发生,但是,丑事能否成为人所皆知的丑闻,进而通过制度的建设,来减少丑事的概率,却是衡量一个现代政府透明的程度、一个社会舆论监督力度的标志。”在我看来,一个社会有丑事,随之有丑闻,这是正常的;而一个社会有丑事却没有丑闻,这才是最大的丑闻。

有这样强大的宪政制度和新闻媒体的与论监督,为了保持自己的权力与声誉,美国的当权者自然就会慎重行事,积极推行一系列的社会改良政策。在这种宪政框架下进行的社会改良就会自然而顺利,而且社会也不会因此而产生较大的动荡。这就会给那些不断发生动乱和革命的国家提供了可资借鉴的范例。

美国的新闻媒体被称之为“政府的第四部门”。它之所以能够发挥如此巨大的作用,是与其受到以下基本原则或措施的保护分不开的。

一、言论自由是个人的权利。一个人有权利按照自己的意志对社会现实中的善恶、真伪作出判断,表达自己的观点,不允许任何组织和个人以任何形式、任何理由剥夺公民言论自由的权利。为了防止这种个人的自然权利被人为侵犯,这种权利必须以法律的形式予以明确认定。美国宪法第一修正案规定,国会“不得制定任何……剥夺言论自由或出版自由的法律”。美国著名的法理学家罗纳德。德沃金把言论自由总结为“一个正义的政治社会的基本的和‘组织上’的特征”。他指出:“当政府颁布命令,声明它不能放任它的公民听从危险而大逆不道的蛊惑之言时,那么,政府是在侮辱公民,并否认他们的道德责任。没有一个人一一不管是政府还是大多数人一一有权利认为我们不适合聆听和考虑某一观点从而取消我们的观点。”

为了保护公民言论自由的权利,美国最高法院确立了两项原则。第一,优先地位原则,即把保障言论自由置于宪法等级中或各种自由中最优先考虑的地位。法官有保护言论自由权的特殊责任,并且对侵犯这项权利的法律持极大的怀疑态度。立法机构虽可任意试验和采用控制民众一般生活的各种方案,但当干预言论自由的时候,就是干扰了政治程序的渠道。第二是政治言论的中心地位原则,即公众所关心问题的言论应是宪法第一修正案保护的中心。相较其他问题的言论,最高法院对关于公众政策和政治的言论应予以更大的宪法保护。

这两项原则的确立能充分保证美国言论自由的广度和深度。没有这种制度保证,新闻媒体只能是扯闲的别称。非民主宪政国家的传媒之所以会出现“敏感”忌讳,足以证明新闻媒体在这种社会中的无奈处境:既不会有多方面的广度,更不会有深层次的深度,只能是为迎合市侩口味的应景之物。

(未完待续)

荀路2019.8.15

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