1787年,当美国各州的55名制宪代表齐聚费城,始于法国启蒙思想家孟德斯鸠的权力制衡思想终于催生出它的现实对应体,自此,立法、行政、司法三者的分立与相互制衡逐渐成为现实政治中被广泛接受的规则,而四年后批准通过的《美国宪法修正案》第一条则从公民权利的角度确立了言论自由和出版自由的宪政地位,此后,由于新闻业的迅猛发展,西方社会中,以言论自由和出版自由为后盾的舆论监督逐渐演化上升为“第四权”,不过,作为第四权的舆论监督与一般所说的三权分立并非同一层次上的概念,立法、行政、司法权属国家权力,其运作均依赖税收和国家财政,而舆论监督则是一种更广泛的社会权利,在民主国家中,媒体大都属于民间独立运作,依靠广告收入或捐款赞助维持生存,而不掌握权力资源。

这种不同层面的宪政组成决定了舆论监督与立法、行政、司法的不同功用。非民主国家或不成熟民主国家中,当立法、行政、司法的三权之间尚无法形成有效的相互制衡时,社会层面上的舆论监督往往早先一步萌生出民主政治的新芽,与思想启蒙同步的争取言论自由、出版自由权利运动往往成为三权分立的先声和公民社会的基础。但另一方面,由于舆论监督力量并不掌握权威的政府权力,多数情况下,舆论监督作用的显效有赖于三权分立制衡作用的系统推进。

一般来说,立法、行政、司法的三权分立虽构成一种相互监督、相互制衡的关系,但在现实中,应首先体现为立法、司法对于行政权力的制衡,因为在政府权力的三个分支中,行政机构的权力是最不让人放心、而又最容易形成独裁与专制的:行政机构对军队、警察、财政、人事提名等大权的控制,使之掌握了最多的资源,作为执行机构,行政权力又往往需要对社会事件相机处置,使用权力的弹性空间较大。

由于这个缘故,立法、司法如果不能对行政权力加以有效监督和制约,那么,现代民主政治中的分权概念就只是一句空话。美国有一句家喻户晓的话:“总统是靠不住的。”这句话体现了美国宪法的基本理念,在当初的制宪代表看来,行政最高领导人总统的权力首先要加以制约,因此,某种意义上说,三权分立的权力架构,首先就是针对总统而设、防止总统成为皇帝的机制,这种分权机制对总统权力的制约能力,在上世纪七十年代的水门事件中得到了充分展现。

常识告诉我们,任何人都会犯错误,而且,我们不能假定行政机构领导人具有知错就改的道德勇气,恰恰相反,手中掌握权力的官员,往往会用一个个新的错误刻意掩盖旧的错误,这一点中外皆然,在旧的错误有可能被掩盖的时候,美国总统尼克松与中国陕西省林业厅副厅长朱巨龙的表现并无不同。

水门事件的真相本不复杂,但揭穿这一黑幕的过程却十分曲折。对当时的美国总统来说,由于水门事件扯出管子工等一系列滥用权力的黑幕,如不加以掩盖,其行政权力将会受到挑战。当丑闻逐渐被揭穿,非法“窃听专家”麦克考尔德开始寻求与法官的合作时,尼克松明白了事态的严重性,于是他亲自披挂上阵,要求跳过国会听政会这一程序,直接进入司法程序——因为国会听政会是向全国直播的,尼克松此举是为避开立法与舆论监督这两权的锋芒——但尼克松很快发现,他的行政系统的部下、独立检察官考克斯同样给他带来巨大的麻烦,考克斯甚至对新闻界公开发表讲话,说他正在考虑要求法庭传总统出庭作证,这时候,尼克松被迫以更大的决心解决考克斯的问题,他向司法部长施加压力解除了考克斯的职务(独立检察官在美国权力制约体系中,处在行政权与司法权相交的一个点上,总统有能力通过下属解除下属的下属的职务)。不过,尼克松的一切努力都是徒劳。首先,美国的新闻媒体实在不好对付,《华盛顿邮报》和《纽约时报》的记者见缝插针地搜寻水门事件的消息,《华尔街日报》则在这个时候对副总统的受贿及偷税行为进行了报道,迫使副总统辞职;与此同时,国会的调查委员会也非常善于借用公众舆论的支持,他们直接召开新闻发布会向公众提供真相;更重要的是,国会的弹劾程序即将启动;而新任独立检察官同样难缠,继考克斯之后,他接着对尼克松穷追猛打。终于,在国会弹劾程序、最高法院判决和公开转播的电视辩论等重炮轰击之下,尼克松被迫交出录音带,宣布辞职,至此,法治战胜了总统的权力。

回顾三十多年前的水门事件,我们会发现,尽管美国是一个言论自由的社会,但行政权力欺骗公众舆论的能力不容低估,在赢得总统连任之前,尼克松曾以在任总统的权威打消了公众对水门事件的强烈怀疑。幸而当选连任并不意味着万事大吉,大选期间,司法部门的调查并没有停止,美国开国先贤们设计的权力制衡机器一直在有效运转,而且处在自动运行状态,行政权力根本无法阻止立法和司法权的介入。随着水门事件调查的深入,负责调查此案的西里卡法官依照程序提出了国会介入调查的要求,这时候,察觉水门事件中存有更深内幕的新闻媒体也开始增加对水门事件的报道篇幅,于是,立法、司法、舆论监督形成一种轮动效应,让本来满不在乎的总统左支右绌,被迫露出越来越多的马脚,尽管尼克松足够赖皮,但在立法、司法以及舆论监督的制约之下,他根本就赖不下去。

当然,权力制衡机制不仅表现为立法、司法对行政的监督,行政权力也同样可以通过否决议案、大赦、任命法官、财政手段等对立法、司法予以制衡,最高法院也可以否决国会通过并由总统签字的法案,总而言之,三权分立就象一个结构牢固的三角形,其中任何两条直线都对另外一条形成牵制,更不用说还有社会层面的言论自由保障。

这种制衡机制在今天的陕西伪虎门事件中显然并不存在。种种迹象表明,在华南虎造假事件中,镇坪农民周正龙并非核心人物,镇坪地方政府和陕西林业厅才是关键角色,时至今日,作为行政权力的一部分,它们仍在顽固坚守谎言,种种恶劣表现中透露出的无耻嘴脸远远超出三十多年前的尼克松总统,遗憾的是,伪虎门事件中,只有发育并不充分的舆论监督力量在孤身奋战,而立法、司法二权始终作壁上观,由于他们的沉默,尽管借助互联网的力量,民间舆论已经独立揭穿了谎言,造假者仍在胡搅蛮缠,试图蒙混过关。新闻舆论可以得出纸老虎照片做假的结论,但因为没有司法调查权和惩罚权,难以揭示这一恶性事件的具体造假过程;而没有立法对行政的制衡和威慑,无论民间舆论形成多大声势,造假官员都可以厚着脸皮“官照做,会照开”,这无异于对造假行为的鼓励,官员们发现,不管舆论掀起怎样的滔天巨浪,也无法伤及他们一根毫毛,他们完全可以继续赖皮下去。没有司法、立法二权的介入,伪虎门事件根本就无法画上最后的句号。

这体现了舆论监督的局限性。舆论监督无疑是重要的(伪虎门事件中,中国网民奢侈地享受着令人不可思议的言论自由),但我们发现,没有三权分立与权力相互制衡,舆论监督的外部力量无法抗衡行政权力的强悍,即使倾举国之舆论,也无法打倒一只小小的镇坪纸老虎。不过,伪虎门事件仍然是值得关注的,它给我们提供了一个观察、思考权力制衡与互动的契机。迄今为止,我们无法断言舆论监督对行政权力发起的挑战是否能够引起司法、立法的联动,或许应该说,舆论监督的孤身作战表明立法、行政、司法之间并不存在制衡关系,它们本来就不是一个相互牵制的三角形,而是处于宪政混沌状态的三位一体,也就是说,如果立法、司法不能独立于行政权力而存在,最乐观的情况下,也只能是弱势的舆论呼声与强大的整体政府权力间的不对称较量。只要权力保持沉默,舆论监督就不具备个案突破的能力,只要脸皮够厚,赖皮官员便可以为所欲为——即使形成有效的呼应,舆论也是无足轻重的。

因此,谈论权力制衡为时尚早,形单影只的舆论力量首先要正视其与整体权力间关系的实质。无论从悲观或乐观的角度,我们都要面对这样的现实:舆论监督虽然乏力,却是目前唯一蕴含新权力概念的载体。

2007年12月4日于北京

首发于《公民月刊》

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