张祖桦:宪政民主救农民

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正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论,无论它多么精致和简洁,只要不真实,就必须加以拒绝和修正;同样,某些法律和制度,不管它们如何有效率和有条理,只要它们不正义,就必须加以改造或废除。
——[美国]约翰·罗尔斯

一位朋友给我寄来张英洪先生的著作《给农民以宪法关怀》。书中收录了张英洪关于农民问题及与之相关的社会问题的近四十篇文论。这些文章大多已在网络上转载,之前看过一部分,留下较深印象。此次系统地读了一遍,从中学到不少东西,也引发了我的一些思考。

一、农民问题的实质是权利缺失

张英洪曾在《当代中国农民与经济、社会、文化权利》一文中指出,农民问题实质上是权利问题。他说,在“三农”问题研究中,我重点关注农民问题;在农民问题研究中,我又始终关注权利问题。有无权利,或者说,人权是否得到尊重、保障和实现,是区别民主与专制、法治与人治、进步与落后、现代社会与传统社会的根本标志。故梁启超先生尝言:“凡人所以为人者有二大要件,一曰生命,二曰权利。二者缺一,时乃非人”。

当代中国的农民问题林林总总,枝枝蔓蔓,看似复杂纷繁,其实最关键最核心的问题就是权利缺失。

比如,城乡分割的二元户籍制度人为地对农民进行身份歧视,限制农民进入城市工作和生活,侵犯了农民的自由迁徙权,造成了一系列严重的社会问题,占全国人口大多数的农民为国家的工业化和现代化做出了巨大贡献,却享受不到应得的社会红利与社会保障。

又如,土地本是农民拥有的最宝贵财产,衣食之所出,生存之所系;然而曾几何时,中国农民对土地的财产权利却被政权给剥夺了。农民没有了对土地的处置权力,更不能享有任何处置收益。各级政府可以巧立名目、巧取豪夺,将本属于农民的土地据为已有,大发卖地财。而大批失地农民无处安身立命的生活状况却极为悲惨。

再如,农民的政治参与权被稀释得所剩无已。乡镇开人民代表大会,参加会议的绝大多数人都是干部,没有几个是真正的农民。县一级开人民代表大会,几个以至十几个农民的代表权只相当于一个城里人的代表权。至于全国人民代表大会就更不用说了,近三千名代表中真正的农民没有几人。这样的代表制度,势必导致人数最多的农民“失语”。

农民应该享有的平等权也每每受到侵害。不久前《纽约时报》报导了一件案例:去年底,家住在重庆市郭家沱的何青志的十四岁女儿何源和她的两个同学在上学途中遭遇车祸死亡,这三个人的年龄相仿,住在同一条街、上同一所中学,但何青志女儿获得的赔偿却只是另两个受害家庭的三分之一,原因竟出自何青志的“农村户口”。现年三十八岁的何青志住在重庆郭家沱已经十五年了。他从邻居嘴里知道,由于他的农村户口,另两个拥有城市户口的受害者家庭,可以得到约三倍于他的赔偿。为争取女儿的平等权利和生命价值,何青志走上了依据宪法争取权益的路途。

结社自由是宪法赋予每个公民的权利。不幸的是,中国农民并未实际享有这一权利。农民想要组建农会、农协或其它自治组织,均会遭到来自政权一方的干预和阻止,甚至于被判处刑罚。所以,农民的结社权事实上被野蛮地剥夺了。这使广大农民的切身利益难以得到有效聚合与表达,在残酷的社会利益博弈中处于弱势无助的状态。

当前中小学及高等院校高昂的收费是对农民受教育权的严重歧视。《世界人权宣言》规定:人人都有受教育的权利,教育应当免费,至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立,高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。但是在我国,虽然名义上实行了九年义务教育制,但是实际上中小学学费高得出奇,各种乱收费名目繁多,高等院校又纷纷出台令农民望而生畏的高额收费,农民无法承担高额的学费,上学难成为农民最大的经济负担和精神压力。这种状况导致大批农民子弟辍学失学,其实质是对农民受教育权的剥夺。

正是由于农民的权利缺失,才造成了李昌平上书所说的“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的现状,才造成了陈桂棣和春桃写的《中国农民调查》里的一个个催人泪下悲惨事件,才造成了农民的儿子孙志刚在城里打工因没带暂住证被强制收容并暴打致死的悲剧。

经济学的鼻祖亚当·斯密在《道德情操论》中说:“如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中,那么它在道义上将是不得人心的,并且有风险的,因为它注定会威胁到社会的稳定。”被称为“经济学的良心”的阿玛蒂亚。森说:“你不能凭部分的富裕和繁华来判断社会的快乐程度,你必须了解草根阶层的生活。”“当数百万人在一次饥荒中死去,我们就很难不去思考,有些极其罪恶的事正在发生。约束并保护着我们作为公民的权利的法律,一定以某种方式受到这些可怕事件的牵连。”(《饥饿与公共行为》)

二、农民的不幸缘于旧制度之恶

张英洪在书中指出,造成农民权利缺失与生活不幸的根源在于歧视性的制度安排。其中影响最深远的是户籍管理制度。1958年1月全国人大常委会颁布的《中华人民共和国户口登记条例》,是立法者不顾1954年《宪法》对公民居住和迁徙自由权的规定而制定的剥夺农民人权的典型恶法。这部恶法人为地制造了歧视农民的二元户籍制度,从此,使农民不可避免地降为二等公民。农民被当成放牧的“动物”一样隔离在“农村”这个“牧场”内“不许动”。国家以“优先发展重工业战略”为美名,实行“挖农补工”政策,通过人为的“剪刀差”等手段,牺牲农业支援工业、牺牲农村支持城市、牺牲农民扶助市民。在这种城乡二元格局下,国家就制度化地“安装”了一根“大管子”年复一年地从农村“抽血”滋补城市。这种不顾农民基本生存权和发展权的违宪性制度安排,使二三代农民为之付出了惨重的代价。据测算,1954-1978年,国家通过“工农产品价格剪刀差”巧妙地从贫苦农民身上“挖”走了5100亿元的巨额资金,1978-1991年,“剪刀差”累计高达12329.5亿元,20世纪90年代以来,每年“剪刀差”绝对额都在1000亿元以上。在这种对农民画地为牢的制度安排中,被死死捆住手脚的农民在1959-1961年所谓的“三年自然灾害”中活活饿死了数千万人,而据专家最近的研究,所谓的“三年自然灾害”其实并无“自然灾害”,恰恰相反,那“三年”倒是个“风调雨顺”的年成。

现行的农村土地制度也存在着对农民利益的严重忽视。土地是农民的命根子,实行“耕者有其田”是历代农民革命的一面旗帜。中共当年之所以得到农民的拥护,主要原因就是它提出的“打土豪,分田地”的口号和实行土改后将土地分配给农民。但中共夺取政权后很快就翻脸不认人,通过国有化与集体化将已归属于农民的土地悉数没收。农村土地名义上是集体所有,实际上是政府所有,所以政府可以用任何名目征收征用,而农民在承包期内对土地只有有限的使用权。国有土地可以批租给市场,集体土地却只能由地方政府“代理”——当前,农地要转为非农业用途,合法通道只有“国家征用”,实际上也就是地方政府的征用。因为农民以及农民集体是没有转让或出租土地权利的,虽然他们是该土地的所有者。换言之,农地已经被法律置为砧板上的“待宰羔羊”,“所有者”的财产处置权只能任由法定的唯一“代理者”随意行使,而没有任何反抗或主张的能力。由于权利和信息的不对等,完全主动的地方政府掌握了对“公共使用”、“公平补偿”和“法律程序”的“最终解释权”——“代理者”越权轻而易举,傀儡“所有者”的合法权益自然得不到保障。这是农村土地违法现象日趋严重的症结所在。

著名农民问题专家李昌平先生在一篇文章中列举了“造成农民贫困的十八大制度”,如产权制度、财政制度、社会保障制度、金融制度、税收制度、资源的配置制度、教育制度、医疗制度、就业制度、工资制度、土地制度、法律制度、科技推广制度、市场主体制度、户籍制度、招标制度、监督制度、代表制度等。这十八大制度象一台台功率巨大的抽水机,把农民的血汗与收益抽得一干二净。这些非正义的制度又象无数道铁索把农民捆得严严实实,不得翻身。

三、惟有实行宪政民主才能使农民获得彻底解放

张英洪先生在指出了农民问题的实质与根源之后并未止步,又进一步地提出了解决中国农民问题的主张,即书中的代后记:“只有宪法才能救农民”。根据他的论述:

宪法救农民,意味着农民可以平等地参与制定国家游戏规则。农民将不再是任人摆布的工具,而应真正成为国家、社会和自己命运的主人。占全国总人口近70%的农民,就该有与之相对应的代表名额进入全国人大及其常委会,同时实行人大代表专职制,从根本上改变目前全国人大几乎没有真正的农民代表(有些是挂农民名义的非农代表)构成的局面。

意味着一切歧视农民的违宪立法无效。一方面,全国人大及其常委会不得违宪制定任何旨在剥夺农民自由权利的法律,国务院及地方政府不得出台任何与宪法精神相抵触的政策法规。另一方面,全面清理并果断宣布废除建国以来在苏联模式影响下制定的一切限制和剥夺农民自由权利的法律法规。像1958年出台的《户口登记条例》以及在教育、就业、社会保障等各个方面歧视农民的一切法律法规和政策规定都应予以坚决废除。单独针对农民的农业税、特产税也必须取消。

意味着农民在宪法框架内充分行使公民权利。农民可以自由组织农会,形成与政府和其他利益集团平等议价的合法组织;乡镇应该实行自治,其主要职能只能是提供公共服务,乡镇现行的收粮收税收费等职能应该完全剥离出去;领导干部自上而下的委任制应尽快废除,县、乡镇领导机构必须与村委会一样由所辖区域内的农民、居民自由投票选举产生和罢免;农民与市民一样都享有居住和迁徙的自由权,农民既可以选择到大中城市生活也可以选择到农村生活,既可以选择到甲城市生活也可以到乙城市生活,任何一座城市都无权设立进城门槛,也无权要求农民办理“城市暂住证”,正如农民无权要求那些到农村下基层调研的城市领导干部和到农村风景名胜区旅游的城市市民办理“农村暂住证”一样。

意味着司法独立和新闻自由。农民作为人数最庞大的、地位最低下的弱势群体,最容易受到不公正的对待和强势利益集团的侵害。司法制度要保障在全社会实现公平和正义,就必须确保司法独立和新闻自由。司法权不独立,自由就没有了;没有新闻自由,真相和正义就得不到揭露和张扬。司法独立和新闻自由,是农民自由幸福不可或缺的制度保障。

意味着作为身份象征的农民概念将在人们的记忆中远去,过去倍受歧视的传统农民将成为平等的共和国公民。

张英洪的这些具体主张和论述,我是赞同的。但我认为“只有宪法才能救农民”的提法却值得商榷。中国的问题并非出在没有宪法(仅1949年之后中国就有4部宪法),而是出在没有宪政、没有民主、没有法治。中国现行宪法关于公民权利的规定不可谓不详细,但是这些宪法权利大多得不到落实;由于没有违宪审查制度,加之司法不公,公民权利受到侵犯和践踏后很难得到救济。缺失宪政的宪法要么是政治权力的工具,要么如同一张废纸、没有多少实际用处。缺失民主的宪法则成为统治集团用来愚弄民众的迷天大幌和欺骗国际社会的遮羞布。因此,“只有宪法”是救不了农民的,惟有实行宪政民主才能彻底改变农民的悲苦现状。

胡适先生说得好:“宪政并不是什么高不可攀的理想,是可以学得到的一种政治生活习惯。宪政并不须人人‘躬亲政治’,也不必要人人都能行使‘创制、复决、罢免’各种政权,民主宪政不过是建立一种规则来做政府与人民的政治活动范围;政府与人民都必须遵守这个规定的范围,故称宪政。而在这个规定的范围之内,凡有能力的国民都可以参加政治,他们的意见都有正当表现的机会,并且有正当方式可以发生政治效力,故称民主宪政。”

张英洪先生所倡导的以“宪法救农民”其实就是“以宪政民主救农民”。故此,他书中的一篇文章题目就叫“农民问题呼唤宪政民主”。他认为,如果能从宪政民主的角度进行政策设计和制度安排,那么,每个农民的自由而全面的发展就有了切实的制度保障,中国几千年来的农民问题的真正彻底解决也就为期不远了。

推荐:张英洪著《给农民以宪法关怀》,长征出版社2003年12月出版。

2006年4月

文章来源:作者文集

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