一、“宏观交通大国”和“微观交通小国”的公路交通现状

一国公路交通的发达与否,不仅制约着经济发展的水平与速度,也是衡量国民生活质量的重要指标。一个交通设施落后、交通管理混乱的国家,是不足以“现代化”的。因此之故,我国的“老、少、边、穷”地区早就明智地提出“要致富,先修路”的口号,而时下年轻漂亮的时髦女性也提出了择偶标准的修订版:“一要有车,二要有房”。可见,有没有路、有没有车的问题,切不可等闲视之,交通无小事,不仅关乎致富,甚至事关爱情。

实际上,公路交通比姑娘们的爱情要复杂得多。公路交通系统的良好运转不仅受到公路、汽车、石油、环境等“硬件资源”的制约,也受到交通法规、产业政策、交通体制、管理水平等“软件资源”的制约。路越长越好吗?车越多越好吗?也不见得。车多了会嫌路少,大城市已经拥挤不堪,路多了又嫌车少,偏远地区有了路却买不起车;车好了,嫌路“烂”,路好了,嫌车“破”;若是不愁车也不愁路了,免不得还要愁停车场、愁路桥费、愁油价的涨落;而石油的问题更复杂,那是一流的经济家、外交家和政治家也想不太明白的大问题;就算有一天“有车族”都能敞开烧油、尽情用车了,假如没有良好的交通管理、没有严格的环保措施,只怕铺天盖地的空气污染和惊心动魄的交通事故,又会让我们无法招架、左右为难。

暂且撇开这些麻烦,让我们先来了解中国现实的公路交通状况。中国是一个“宏观交通大国”和“微观交通小国”,这一结论,有以下的数据为证。

第一组数据关于公路:

1、中国的公路——长度:截止2003年底,中国的公路总里程为170万公里,相当于美国的1/4,列居世界第四位(另两个超过中国的国家是印度和巴西,但这两国均以低等级公路为主,我们还需注意,美国的公路大都比中国的宽阔);其中,中国有高速公路1万9千公里(主要为近十年所建成,虽然公路工程孕育了一大批腐败的交通厅长,但十年内中国完成了发达国家四十年的高速公路建设里程),荣居世界第二位。高速公路的第一名是美国,有高速公路9万公里,幅员辽阔的加拿大和幅员并不辽阔的德国、法国也有超过1万公里的高速公路;此外,中国的其它高等级公路(国道和干线公路)的里程亦居世界第二位。这个成就是可以骄傲的。

2、中国的公路——密度:公路的路网密度一般按国土面积和人口总数两项来分摊计算。中国的国土路网密度以每一百平方公里拥有的公路计,是18公里,大约只及美国的1/5、欧盟国家的1/10,更只及日本的1/18;而更关键的一个密度数据是中国的人口路网密度,因为中国人口数目庞大,若以每百万人口占有的公路里程计,中国仅有0.128万公里,不足美国的1/20、日本的1/8、德国的1/6;这两个密度指标远远低于世界上的主要经济大国,高等级公路的路网密度就更低了。这个事实又让人不太骄傲得起来。

第二组数据关于汽车:

1、中国的汽车——保有量:截止2003年底,中国的汽车保有量为2400万辆,约为美国(2.1亿辆)的1/9、日本(7000多万辆)的1/3、德国(5000万辆)的1/2,居世界第七位;其中,私人汽车刚刚突破1200万辆,其中私人货车和运营性私人客车占多数,私人小轿车数量在500万至600万辆之间;近五年来,中国的汽车销售量迅速增长,年增长率为全球之冠,已经成长为仅次于美国、德国的世界第三大汽车销售市场;业内专家预计,到2005年,中国将超过德国成为世界第二大汽车消费市场。这个成就是可以骄傲的。

2、中国的汽车——密度:无论按国土面积还是按人口数目,将中国现有的汽车保有量平均分摊,中国的汽车密度都是极低的,与世界主要的经济大国根本无法相提并论。中国每千人拥有的小轿车还不到5辆,与西方发达国家每千人拥有私人轿车400至500辆的水平相差百倍之巨,也大大低于俄国、东欧以及东南亚和南美洲的欠发达国家,只与印度的水平相当;中国每一百个家庭拥有小汽车约2辆(其中北京最高,为20辆,较发达的南京为5辆,而广大农村家庭的轿车拥有量少到可以忽略不计),而美国每一百个家庭拥有轿车180辆、德国和澳大利亚是170辆、日本是100辆;按公路里程或国土面积分摊,中国的汽车密度与美日等国仍然相差巨大,倒是与地广人稀的澳大利亚和加拿大水平相当。这个事实又让人不太骄傲得起来。

除了路和车的数量和密度之外,我们还必须特别注意路和车的区域分配和社会分配情况。过多的车集中于较小的区域和较少的人群,过多的路修筑于少数的地区,这两种情况在中国不仅存在,而且颇走极端、比较抢眼。如果以汽车拥有量来计算单项的基尼系数,中国国内“交通领域的贫富差距”是惊人的!

一个长期存在的问题是:中国的交通资源尤其是其中的“优质资产”,主要服务于占人口极少数的官员和富人,中国的“官用车”泛滥而民用车不足。但地方政府在整治交通秩序、限制汽车数量的时候,却几乎总是对“官用车”网开一面、对民用车左右开弓,而且总是优先对低收入阶层的营运用车和中等收入阶层的低档车开刀。在公车与私车之间,不仅牌照价值不等、缴费标准有别,甚至连交通规则的执法尺度也不尽相同。大城市但凡治理交通拥堵,必然优先牺牲自行车、三轮车、小货车、中巴车的利益,似乎政府花巨资修建的交通设施并非“公共资源”,而是主要提供给“好车”们的,大多数的人只能享受很少份额的道路使用权和交通受益权。上海市一个私车车牌拍卖到将近4万元,逼得那些想买十万元以下低档车的工薪族只能“死了那份心”。车和路在区域之间和人群之间的不合理分配状况,主要源出于政策的主导,而不是交通市场(尤其是平民交通市场)的自由选择。大量的交通资源主要为少数人服务的情况,不仅对国家不经济,也对国民不公平。

从上面的两组数据看来,中国欲与交通先进的世界发达国家看齐,还需要大量地修路架桥、大量地造车买车,任务极其艰巨,可谓“路漫漫其修远兮”!要修得起路、买得起车,就得国家和居民有大把大把的钱,而麻烦的事情还不仅仅是钱,比钱更珍贵、有钱也买不来的那些东西:中国的自然资源和自然环境、还有各级政府的交通治理水平(特别是治理交通事故和交通拥堵的水平),能够支撑得起未来的“交通大国”吗?这是比路和车更加严峻的考验。

二、“交通事故大国”和“交通堵塞大国”的公路交通现状

新一届中央提出“以人为本的科学发展观”,要求政府统筹兼顾,不要顾此失彼,在产业与产业、阶层与阶层、地区与地区、人与自然之间,求得一个公正、和谐的格局。说到“以人为本”,对于交通领域而言,第一,无疑是要确保交通安全,第二,则是尽可能地实现交通畅通,这两点,甚至比“经济发展”、“交通发展”的本身更加重要。要做到这两点,车好、路好只是“硬件”,合理的交通体制和良好的交通管理则是更加具有关键意义的“软件”。在“硬件”方面,中国算得上是一个“宏观交通大国”,但若以软件水平而论,我们还十分低下,现代化不足,人性化更缺乏。要了解这方面的问题,也让我们先从数据入手。

上世纪八十年代以来,中国的汽车性能和道路设施有了可观的进步,但中国却稳居交通事故死亡人数的世界第一,这块“金牌”我们是拿定了。中国还不仅仅是交通事故死亡总人数的世界第一,按每一万辆车来分摊事故死亡数,中国是每万辆车死亡60人左右,比美国、日本、德国高出30倍(美、日、德每一万辆车的交通事故致死人数均不到2人)。中国的汽车保有量只占全世界的2%,但交通事故致死人数却占到全世界的15%至20%,这是车况或路况的国际差距所无法解释的。

近年来中国每年死于交通事故的总人数超过10万,相当于一年坠毁400多架大型客机,不到5分钟即死亡1人,平均每天死亡300人。目前,在所有的死亡原因中,交通事故居第七位(前几位分别是心血管病变、肿瘤等疾病),而在所有的事故死亡中,交通事故则牢牢地霸居第一位,占到事故死亡数的78%。在所有的交通事故中,城市市区和高速公路上的交通事故又占了大多数,也就是说,交警最多、管理力量最密集的地方,便是交通事故最严重的地方。

因为事故频发,还因为管理混乱,防范事故的手段不力、事故处理的效率不高,所以,道路交通自然难以畅通。中国的大城市存在极其严重的交通拥堵,如首善之区的北京市,也成了“交通堵塞之都”,几乎无时不堵、无处不堵,交通拥堵成为家常便饭。许多高速公路和国道也常常发生严重堵塞,如今年6月以来307国道就发生连续两起重大交通堵塞,一次堵塞路面30公里、堵塞时间最长达到40个小时。据专家估计,国道交通每堵塞一小时,经济损失就高达数十万元。

大城市的交通拥堵固然有人多车多、道路不足的原因,但高速路和国道却不存在人多车多的问题(至少并不严重)。相对于中国的汽车数量,中国的道路并不算太拥挤,中国每一百公里道路只有汽车1000多辆,而日本、德国和英国均超过了6000辆,韩国更超过了12000辆。迟缓的事故应急反应,低效的交通管理系统,还有画地为牢、数不胜数的公路收费站,以邻为壑、各自为政的交通利益分配体制,这些不尽合理的东西,是造成交通不畅的主要原因,也是政府“畅通工程”要解决的主要难题。

我们的官员和学者常常讲“交通瓶颈”,把重心放在交通基础设施的建设上面,这个方向并不一定完全正确。其实,更值得注意的倒是比“交通瓶颈”更加严重的“管理瓶颈”,如果把现有的路和车都协调好,即使在现有的交通硬件基础上,交通事故率和交通堵塞率也还有很大的余地去控制、去减少。

三、公路交通的资源、环境制约

发展公路交通是有成本的,除了建设成本、管理成本、运营成本,还有“社会成本”。修路要占地,汽车要耗油,烧油有污染,而土地、资源、自然环境在理论上属于国家、属于全体国民,正是全体国民承担了发展交通事业的“社会总成本”,他们也应该均衡地从中受益。所以,我们也有必要为全体国民盘点一下他们为交通事业所承担的损失,并认识到中国发展公路交通面临的资源和环境制约。

土地:大中城市的土地寸土寸金,农民的土地尽管不太值钱,却是命运攸关的生存之本。要修路扩路,就得占地拆迁,要买车用车,还得留有足够的停车用地。发展公共交通要消耗大量的土地资源,在设计城市功能时需要预先做出长远的土地规划。然而,中国的城市规划当局、土地管理当局,却并未对此有足够的认识。比如,北京现有的道路面积率仅为11.4%(只有美国城市的1/4),显然不符合汽车大发展的要求,而将来要在密密麻麻的城区修路改道,却难免伤筋动骨,人力物力的浪费将非同小可。中国大城市的停车泊位更是严重不足,即使是在目前私车并不多的情况下,现有汽车保有量的泊车满足率只有20%,中国多数城市的占道停车比例超过60%(而美国只有16%,日本只有5%)。

石油:比土地更稀缺的将是石油。目前中国的石油日均需求量为536万桶原油,居世界第二,这个数字还将随着经济的发展尤其是公路交通的发展而迅速增长。中国石油的对外依存度已经超过30%,预计到2020年将达到60%。汽车是“油老虎”,它要消耗汽油的80%和柴油的20%,国务院发展研究中心预测,到2010年以后,汽车将会“吃掉”一半的石油用量。那么,中国的交通发展就必须与中国的石油战略相联系,这样,交通问题也就与大国间的石油外交、与中东等热点地区的区域外交和南中国海、钓鱼岛(未来的油源地)等有争议领土的周边外交问题都挂上了勾,这些事情可就大了去了。

空气:汽车污染问题长期不被重视,但随着城市能源结构的调整和汽车业的迅猛发展,汽车污染已变得不可忍受。在中国南方,汽车尾气污染上升为大气污染的第一元凶,在中国北方,当控制工业污染、更换清洁燃料、减少燃煤锅炉之后,汽车污染也逐渐成为最大的空气污染源。中国目前还只有2400万辆汽车,城市空气污染的程度就已经比发达国家严重得多,如果要达到美国日本那样的汽车密度,若仍然维持目前的成品油质量标准和汽车环保标准,那中国的大气污染将不可想象,中国的大城市会变得暗无天日。

如果说,车和路的问题可以更多地交由市场去配置,但资源和环境的问题却少不了政府的妥善参与。石油是国内经济问题,也是国际经济问题,甚至也是国际政治问题;土地和环境是严峻的政治经济议题,涉及到政府对于城市管理的水平如何提高,政府如何对待交通发展所引发的民众权利和利益——是仅仅为少数“有车族”去牺牲掉大众的土地权益和环境权益,还是为广大人民群众去营造一个“人、路、车、环境”和谐、公平、合理的利益格局?

四、在“交通经济”与“交通福利”中寻求平衡

公路交通涉及到若干庞大的经济部门——公路业、运输业、汽车业、还有石油业,它们又会拉动钢铁、机械、电子、化工、材料、建筑、旅游、环保等无数的行业。“交通经济”是一块很大的蛋糕,与GDP、与“政绩”、与财政收入、甚至与“小金库”都紧密相关,它涵盖了方方面面的权利与利益。交通事业的一小步棋,可能会牵涉到中央与地方、政府与企业、经济与社会的大棋局,一不小心就会引起新的产业矛盾和利益冲突。任何关于交通经济的形势变化和政策变化,都有可能在整个经济和社会中引发连锁反应。比如,如果用产业政策、信贷政策振兴车市,汽车厂商自然高兴,上海和吉林等汽车产地的增值税也会大增,但此举也会加剧车与路的矛盾、导致交通局面的更加紧张;拍卖车牌或加收购车规费,也许会有利于解决城市交通的拥堵,但它同样也会损害汽车市场的发展;燃油税的实施,必然重新构造油、运、路、车等各个行业及相关政府部门的利益关系;公路投资体制的任何改变,也可能导致中央与地方、政府与企业的新的权责分配。最近因为《交通安全法》引起的各种争端,就充分说明了交通利益的多元化和复杂性。

目前的产业结构和财税分配体制不尽合理,苦乐不均,难免相互掣肘,此行业得益可能彼行业受损,此群人得益可能彼群人受损,万全之策难寻,皆大欢喜难得。要落实“以人为本的科学发展观”,要实现“代表最广大人民群众的根本利益”,关键之处在于中央与地方、政府与市场各负其责、各安本分,尤其是政府部门切勿被地方利益和部门利益、短期利益和眼前利益蒙住了眼睛,一味盯住经济目标而忽视了交通的社会功能,太重视交通经济对GDP、税收的推动作用,而轻视了交通的安全、廉价和方便,本来就是普通群众应该享受的一种福利。

在作为经济的交通和作为福利的交通之间,政府应该如何取向、应该担当什么样的角色?应该更多地为交通安全和道路畅通负责,还是更多地为经济发展指标负责?发展交通是主要为地方经济谋利益,还是主要为广大群众谋福利?这是一个不容回避的核心问题。如果政府部门不摆正角色定位,如果车检、路政、运政、交警、环保、卖牌照的、办执照的,其行政行为不是以交通安全和道路畅通为首要目的,而是抱着背靠交通经济这棵大树享受阴凉的打算,那么,政府在交通系统中的角色就不仅为官员腐败创造了机会,也加剧了交通运输管理中的经济化、收费化倾向,那就很难说政府的管理究竟是有效的服务,还是无端的添乱了。

在公路交通领域,历来有“市场车”和“计划路”的冲突问题。公路在政府的手上,怎么建设、怎么管理、怎么收费,由政府说了算,而车主要由市场配置,哪里车多、哪里车少,不一定完全按政府的意愿走。政府如何摆正投资者、收费者与管理者、执法者之间的关系?如何平衡并不协调的路权收益与公共责任?这对于中国的车与路的均衡具有重大意义。同时,各级政府也是汽车厂商的“大老板”之一,中国的汽车市场除了受到供给能力、消费能力、交通基础设施的制约之外,一直受困于国家产业部门的汽车目录管制和地方政府的车牌户口管制、购车附加收费、地方保护主义、路桥不合理收费等非市场因素的干扰。长期以来,各地政府对车市的干预也表现得过于积极。在交通运输领域,政府扮演着矛盾的角色,它不仅是交通管理的第一主角,也是交通经济的第一主角,只在提供全民性的交通福利方面,却表现得比较消极。

为了建设真正的交通大国,必须扭转单纯“抓交通,促经济”的观念,更不能抱有“管交通,搞创收”的念头。交通的第一目的是为广大民众提供更加安全、更多快捷、更加廉价、更加舒适、更加公平、更加环保的交通服务,如果做到了这一点,中国也就无愧于一个真正的交通大国!

原载2004年10月5日《凤凰周刊》第161期

爱思想2005-03-14

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