杨光:税制与穷人

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什么是一种比较好的税制?从政治的角度,好的税制应该是民主的、法治的税制,即对谁征税、征多少税、怎么征税、怎么用税,都应该得到纳税人的同意,并通过民意机构以法律的形式确定下来(这就是英国革命所确立的“无代表不纳税”的伟大原则);在经济的角度,好的税制应该是有效率的、可管理的税制,即在市场机制有效运转的地方,应将税收对资源配置的扭曲和扰乱减到最小程度,而在“市场失灵”的地方,则应发挥税收对经济活动外部负效应的矫正作用(如对高耗能、高污染企业征收一定的“庇古矫正税”),使某些“失灵”的资源配置回归到有效率的轨道,在总体上,要让税收的效率损失尽可能小、福利收益尽可能大;在社会的角度,好的税制应该是公平的、正义的税制,即纳税人权利一律平等,税收负担在空间(横向)、时间(纵向)上的分配应该与公正的社会政策相匹配,在阶层、族群之间的分配应该与实际的纳税能力相匹配,税收的征收与使用应该有助于实现人与人、地区与地区、今人与后人之间的整体公平和长久正义。这样一种较好的税制,对政府来说,意味着可靠的收入来源、文明的征管手段、良好的社会政策和适用的经济调控工具,而对公民来说,则意味着较低的负担水平、较高的保障程度、稳定的生活预期和长久的社会安全。离开了上面这些目标的税制,大概就是一种不太好的税制;而与这些目标背道而驰的税制,则必定是糟糕的税制。

各国税制千差万别,这与政治制度的选择、经济发展的水平和文化传统的影响均不无关系。但大体上,在发达的宪政民主国家和欠发达的非宪政民主国家之间,其税制是有一个明显区分的。在发达的宪政民主国家,征税权、预算权大多归属于立法权,税制的民主化、法治化程度极高,且税制相当稳定,无论增税或减税都会引发广泛激烈的社会辩论,不那么容易仓促通过。而在不发达的非宪政民主国家则是相反的情形,税权大多由行政机构行使(议会的税收立法和预算审核大都是走过场),税种与税率常常仅依政府的开支需要而发生较大的变更。还有一个特点是,发达国家多以直接税为主,税收的转移支付率很高(以欧洲福利国家为最,上世纪80年代瑞典、英国、芬兰的转移支付率曾高达75%以上),而欠发达国家则多以流转税为主,转移支付水平极其低下,大部分税收实际上仅供政府部门日常开销。

本文不打算探讨“最优”或“次优税制”的理论,只关注其中的一个现实问题:中国现行税制与穷人的关系。公共选择学派有一个观点,认为税制的结构与政治的结构是相辅相成的。将这一观点略作推展,我们也可以说,税制的结构与社会的结构也是紧密相关的,一个社会中穷人与富人的形成、比例及其分布的状况,与其税制密不可分。

近三十年来,中国的社会结构经历了极其复杂和深刻的变化。目前,中国当局正在大力提倡“和谐社会”,这一口号所隐含的前提是,三十年来GDP、财政收入的巨大增长未能有效地促进社会结构的良性化和共同体秩序的合理化,相反,却制造、累积了大量的矛盾和冲突,使得各种社会关系更加失范、失序、失衡。其中最突出的地方,无疑是贫富差距、地区差距、城乡差距持续和急剧的扩大,中国社会向两极化的方向迅速发展,因此,穷人的相对弱势问题反而更加凸显了。这种状况的形成有很多原因,本文试图说明,中国的税制也是重要原因之一,它与社会分化有着不容忽视的内在联系。理由如次:

第一,主要的几个大税种的税率对个人收入是高度累退的。这当然不利于穷人。

中国有29个税种,收入最多的是增值税、营业税、消费税、关税、企业所得税、个人所得税,其中,前三种税在中国税制中的地位举足轻重,增值税则是无可争议的第一大税种。增值税、营业税、消费税、关税属流转税,即对货物和劳务征税,税收虽由企业缴纳,但最终的实际承担者则是货物与劳务的国内消费者(对国外消费者基本免税,因为出口可退税)。此四税约占税收总额的七成左右,因此,可以肯定地说,普通消费者是中国税收的绝对支柱,而中低收入者则占消费者的绝大多数。从出生到坟墓,从婴幼儿到老人,无论收入多寡或者有无收入,我们每一个普通的中国人都是无可争议、名副其实、实实在在的纳税人。

由于中国目前仍处于低层次消费的阶段,衣食住行占居消费的大头。在生活必需品的消费方面,穷人与富人并没有太大的差别,这类消费的收入弹性很小。象烟、酒、洗护用品等高税率的商品也都不是什么奢侈品(如烟价中60%以上是税,原意似乎是寓禁于税,但并没有起到这个作用,相反,却激励地方政府竞相争办“五小企业”),其消费偏好基本上也与穷富无关(富人可不一定是烟鬼、酒鬼或者都有洁癖)。那么,这也就是说,中国最主要的税收收入是以不分贫富、不分老幼、不分阶层的方式笼统征收的,单个穷人的税收贡献不一定就比单个富人少,全体穷人的税收贡献当然要比全体富人大得多。一个富人所在的企业有可能是一个纳税大户,而他本人却极有可能只是一个纳税小户。

若以消费额、纳税额占个人收入的比例来看,富人与穷人的纳税差距就大了。因为一个穷人要将其收入的80%—100%用于日常消费(当然还有可能借债消费),而一个富人可能只需要消费掉其收入的一个微小部分。因此,如果我们一律以个人收入为税基来折算单个纳税人所实际承担的增值税、营业税、消费税、关税的个人税率,那么,穷人就肯定要比富人高出几倍、甚至几十上百倍,而且越穷的人总消费占总收入的比例就越高,实际承担的流转税个人税率也就越高。即:中国几个最大税种的个人税率是按收入高度累退的。

另外,即使是象个人所得税这样的直接税,在中国也是实际累退的。这种说法好象不太合理,因为名义上,个人所得税实行的是高额累进税率,最高边际税率高达45%。但是,由于这一税种的设计极不科学,税务机关绝无能力承担起依法、依率征收的责任,个税被严重扭曲了。起征点太低、税率级次太多、边际税率又太高,名义税率对富人太苛刻,还对工薪所得和其他所得适用不同的算法、不同的税率,留给富人去规避税收的立法漏洞又太多,这无异于鼓励高收入者、非工薪收入者对真实收入做数字游戏,为他们隐瞒收入、逃避税收提供了巨大的经济刺激。在事实上,这一税种根本就不是什么“个人所得税”,仅仅是“工薪税”或“中低收入者工薪税”(工薪之外的收入数据是税务机关没办法掌握的,富人的收入通常不会采取工薪形式,而以领据、借据、挪用、报销等方式来实现)。而且,它又不允许工薪收入者按家庭负担实施扣除,因此,它的真实税率相对于真实收入也还是累退的。

笔者并不是主张累进税制,尤其反对高额累进税率,但是,我们需要更坚决地反对实际上的高额累退税制。因为这不利于穷人,从长远看,它也将不利于包括穷人和富人在内的整个社会。

第二,在税收征管中,税务机关有着强烈的中小企业歧视倾向。这不利于在中小企业就业的广大中低收入者。

税收征管的技术、手段也是税制的重要组成部分,然而,征管的问题经常被人们所忽视。税制的好坏首先在于它是否民主、是否法治,其次在于税种、税率的设计是否科学、是否合理,但是,它也取决于征管的好坏。因为不正当的征管手段会扭曲税种、改变税率,落后的征管技术会导致简单、粗暴的征收倾向(粗暴征收在落后地区、农村地区太常见了,尤其是在征收预算外、制度外收入的时候),终究会使税收关系陷社会于紊乱。

实事求是地说,中国的税收征管实在是毛病太多了,是极不到位、极不得力、极不称职的。往往是愈往基层,税收征管的毛病愈多,越贫穷落后的地区,税收征管所造成的税收额外负担也就越大,对经济、社会的损害就越严重。这种现象,当然也就加剧了贫富之间、地区之间的差异。

一个最突出的问题是,中国的税收征管部门一向采取一套明目张胆的中小企业歧视政策。通常,税务机关会按照企业的规模、级别(国企是有级别的,外企一般比照中央级或省级国企,在税务机关眼里,企业是绝不平等的)、业务性质进行分门别类,然后实施系统性的差别待遇。以增值税为例。增值税纳税人被分为“一般纳税人”和“小规模纳税人”,前者可领用增值税专用发票,可以据实抵扣,可以依税则按增值额计税,而后者却不能开专用发票、不能抵扣,只能按销售额笼统计税。实际上,对“小规模纳税人”来说,所谓“增值税”已经变异为销售税,而且,小企业的实际税率比“一般纳税人”往往要高出一倍左右(“小规模纳税人”的增值税率是销售额的4%—6%,而“一般纳税人”的增值税纳税额平均只达到销售额的2%,而人们的常识却是:大企业本应比小企业有更大的增值能力)。这种对小企业的增值税歧视产生了很坏的后果,它不仅蚕食了小企业的利润,也扰乱了小企业的正常经营行为,而且还催生出一个“代开增值税专用发票”的庞大的非法产业,每年给相关企业和国家造成的损失应不下百亿元。它的唯一好处大概是,税务局的工作简化了,工作量变小了,不必严格依法征税了,而小企业的会计工作也简化了,不必依法建帐了。再以营业税为例。营业税的征管也有同样的情形,名义上是按率征收,但因为很多企业通过不开发票来逃税(大企业也有同样的问题,当然大企业的技巧会更高一些),所以,税务机关通常对餐饮、零售、修理、洗浴等服务行业的中小企业改行定额征收,根据预定的“税收增收目标”确定纳税定额以及逐年递增的比例,以此实现营业税收入的超常规增长。这种征管方法当然也扭曲了营业税,使之异变为“人头税”或“户头税”,使相关企业苦乐不均。而为了减轻营业税的税负,这些企业不得不支付一些额外的行贿成本,因为“定额”是由税务官员主观确定的,也是可以“酌情”变更的。这又助长了税制的恶化和税务官员的腐败。

税务机关之所以普遍地对中小企业实施歧视性政策,一是因为它们自己没有能力或者不愿意花费更多的精力去掌握中小企业的纳税信息,二是因为它们预先设定一切中小企业都要比大企业有更大的偷漏税嫌疑。但显然,这些理由不能成立。让小企业为税务机关的无能和懒惰买单诚然是没有道理的,认为小企业更倾向于偷漏税恐怕也没有事实依据。与小企业相比,大企业尤其是国有大企业偷漏税的风险更小(几乎不会受刑事处罚),偷漏税的收益更高,支付行贿成本的能力更强,钻会计制度和税法空子的手段更多、技术更纯熟(一个最新的例子是:山东网通公司为职工每月存入人均6389元之多的住房公积金,这几乎是中国农民年均收入的两倍,如此,既可以为内部职工谋福利,又可以转移高额利润,大大减少企业的所得税)。因此,这种对中小企业的歧视是极不公平的。这种税收歧视削弱了中小企业的竞争能力、盈利能力和工资增长的能力,而我们知道,中小企业的就业人员大多数都是穷人,是农民工和城市的中低收入者,所以,这种政策性的税收歧视最终会加倍地传递到他们的身上,为他们的收入增长、福利增长设置了巨大的障碍,也就进一步拉大了中小企业员工与国有大企业、三资企业员工之间的收入差距。

第三,各种乱收费、乱罚款主要也是针对穷人的。这是最可憎恶的现象。

在中国,预算外收入、制度外收入的名目数以万计,它们是中国财政收入不可或缺的组成部分,对地方财政、尤其对基层财政至关重要。它们虽无税收之名,却有税收之实,可视为“准税收”,是包容于现行财政税收体制之内的、缺乏监管和背离法治的一些特殊税种。我们说现行的税制有毛病,原因之一也在于它居然不得不认可、接受和容纳各种花样翻新、千奇百怪的“准税收”,并使之长期化,使之根深蒂固,以至于到了想改却不敢改、需要改却改不动、改过了又复辟、牵一发而动全身的地步。在某种程度上,地方政府、基层政府已经被这些“准税收”所劫持,“准税收”的来源和去向千奇百怪,政府行为也跟着变得千奇百怪。当我们考虑税收与穷人的关系时,不能不谈到收费、罚款与穷人之间的关系。

我们可以轻易地发现,凡是比较规范的行政性、事业性收费都是普及性的,或者专门针对“上层阶级”的,而凡是乱收费、乱罚款,则几乎都是专门针对穷人的(虽然也会波及一部分“上层阶级”和富人)。比如,中小学教育乱收费普遍存在于农村地区,而且,越贫穷落后的地区,教育乱收费的现象就越严重、越突出(这与基层财力不足和缺乏转移支付有关),也就越难以治理。还比如,计划生育罚款是许多乡镇财政收入的重要来源(在很多贫穷的乡镇里,街道破旧、社区萧条,而“计生办”与“计生服务站”却拥有一幢非常气派的办公楼,这恐怕不是偶然的),在一些地方,计生罚款以极端野蛮的方式进行。一个众所周知的事实是:贫穷地区的农民大多有超生偏好,这既有传统文化的因素,也有经济原因(贫民以子女的数量来弥补养老的风险),靠罚款不可能解决这一问题。超生罚款的数额通常在1万至50万元之间,因支付能力、超生胎数和婴儿性别的不同而不同,这对贫民是天文数字。我们无法判断多少数额以上的超生罚款属于“乱罚款”,但显而易见,不管乱还是不乱,超生罚款对穷人、对穷人家的孩子都是灭顶之灾。如果是在其他国家,他们本应得到政府和社会的育儿救助,但他们却被迫缴纳巨额的罚款从而陷入更加可怕的贫穷。可以想象的是,那些超生出来的下一代也将丧失掉权利平等和机会平等的资格,很难受到政府公平的对待,贫穷和落后将不可避免地一代接一代“遗传”下去。我们再看看大中城市里的城管罚款。中国的“城管综合执法队”尽管有多达100多项的行政处罚权,但是,落到实处,城管队处罚的对象其实只涉及同一类人,即“城市边缘人”——那些非法打工者、街边揽活者、自谋职业者,如街头摊贩、摩的司机、流浪乞讨者等等。“扫黄罚款”也具有相同的处罚倾向,那些因生活所迫而卖淫的贫苦妓女不仅收入低下、健康隐患高,而且受处罚的风险也非常高,而官员嫖客、富贵嫖客和被他们包养的高级妓女则通常不在被“扫黄”之列。

为什么乱收费、乱罚款多针对穷人?可能有两个原因:一是现行财税体制的转移支付功能薄弱,贫穷地区合法财源太少,有难以克服的乱收乱罚的政府需求;二是穷人没有自我保护能力,没有组织渠道,对于恶法,他们比富人更缺少反抗资源,而在受到侵害之后,穷人也很难得到有效的行政与司法救济。

以上,我们从税种结构、税收征管和“准税收”三个方面分析了现行税制与穷人的关系。结论是:对于中国日益恶化的贫富差距、地区差距、城乡差距,现行税制难辞其咎;要“构建和谐社会”,优化税制、减轻税负是必须要做的基本功课。

爱思想2007-09-19

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