杨子立:户籍歧视的历史和现况

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改革开放前的户籍歧视

今天我们说户籍歧视,指的是在就业、社保、教育等社会政策上因居民的户籍地不同而采取的不平等政策。

户籍歧视来源于计划经济时期户籍对人口的限制迁徙的功能。为了控制人口,稳固政权,中共建政不久公安部就于1951年7月16日颁布实施《城市户口管理暂行条例》。这个暂行条例规定城市居民必须要分类登记户口。此暂行条例到1958年被更系统的《户口登记条例》所取代,但是直到2004年9月,公安部才正式宣布废止。由于城市居民迁入迁出要向公安机关申报,在没有迁移手续的情况下,城市居民的迁徙就被限制。

1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》(下称“条例”),同日由国家主席发布并施行。这个条例至今有效,并且是目前户籍制度的法律基础。那个时候已经开始了计划经济,所以这个条例更明显地体现出限制公民自由迁徙的歧视性特点。

条例第十条中的第二款规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”从此,开始了城乡二元隔绝的社会,农民被剥夺了进城谋生的自由。

表面上,出台该条例也不是完全为了限制公民自由。条例的第一条写明了制定户口登记条例的目的:“为了维持社会秩序,保护公民的权利和利益,服务于社会主义建设,制定本条例”。当时的公安部长罗瑞卿向全国人大提交的说明中有一段是关于保护公民权利的:“证明公民的身份,以保护人民群众在政治生活和社会生活中的合法权利和利益。例如:保护人民行使选举权和被选举权,保护人民正当的居住和迁徙自由,为人民的劳动就业和受教育、购买粮布等出具证明,帮助人民查询亲友地址,等等。”所以从表面上看,除了农村到城市以及移居到边防地区,公民似乎有迁徙自由,而且公民在常住的地方登记户口是一项必须履行的义务。条例第六条规定:“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口”;而且对新生儿落户的条件更加宽松,第七条规定:“婴儿出生后一个月以内,由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。”这个条例是人大常委会通过,至今具有法律效力。但实际上,由于人口的几乎一切经济活动都跟户口开始挂钩,所以人们的迁徙自由从此基本丧失。

由《户口登记条例》可知,从其发布开始,农村向城市的户口迁移就被严格限制,也是造成今天公民的迁徙自由被侵害的根源。但是条例并没有明确限制城市之间以及农村之间的迁移限制。这个限制当时是由计划经济时期的就业、福利分配等其他政策体现的。今天对于农村迁往城市之外的户籍迁移的任何限制其实都是非法的;并且如今对新生儿落户必须要有的父母户籍、是否符合计生等条件也都是后来附加的,是非法的。在法律上,连邻居都可以为新生儿在常住地申报户口登记。

以后公安部和国务院多次出台户口管理规定,总的方向都是严格控制农村人口迁移到城市,小城市迁移到大城市,其他城市迁移到北上广。这个精神其实至今未变。其中1964年出台的《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》非常明确地指示了这种单向迁移关系,将农村、小城市、大城市、北上广不同户口的等级排列下来,高等级户口的人有向低等级户口迁移的自由,但反过来却被政府严格控制。

在改革开放以前形成的户籍制度,按照黄钟做的形象说法,是一个罗网结构,每个国民都身陷网中动弹不得。

在毛泽东和华国锋统治的计划经济时期,形成了农村、小城市、大中城市、顶级城市这样一个金字塔户口结构,这个金字塔里不同层级户口的人享有不同的待遇,最底层就是广大的贫苦农民。户口虽然是多层结构,但是那个时候最重要的区别则是农村户口和城市户口。现在的户口簿上仍然有农业和非农业的区别,也是从那时遗传过来的。如果那时一个公民是农村户口,那就丧失了在城市就业、居住、生活等一切权利。在人民公社制度下,变成了人身依附在公社上的农奴,几乎不享受任何国家福利,但要做牛做马贡献劳动力,为国家生产农产品。城市居民相对要好些,毕竟由国家安排就业,并且有养老医疗等社会保险。1978年的城市人口人均收入是614元,而农民的人均纯收入是133.57元,相差4.6倍。孟凡贵经过仔细计算认为,加上社会福利的差别,那时农村户口居民和城镇户口居民的差别至少在9倍以上。可以说那时的户籍歧视带有明显的城乡二元分化色彩。

改革开放后的户籍制度改革

改革开放后,农民逐渐被允许进城打工经商,人口迁移活跃起来,但是户口管理却只有有限的松动。

1984年10月,国务院颁布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许农民“自理口粮”进入县镇。在此之前,进城农民要被当作盲流进行收容遣送。这个收容遣送制度直到2003年孙志刚被打死事件之后才被废止。从1984年开始,农民工得到承认,允许到城市里打工卖命,但是其二等居民的身份也固定下来,一直到现在。

1985年7月,公安部颁布《关于城镇暂住人口管理规定》,其中有如下规定:“对暂住时间拟超过三个月的十六周岁以上的人,须申领《暂住证》。”一直到现在,各地对没有本地户口的人,一直要求办理暂住证,哪怕住20年也要年年办暂住证。

1992年8月,公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》,在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇居民户口,这也就是所谓的“蓝印户口”。蓝印户口介于正式户口和暂住证之间,经过一段时间可以申请转为本地正式户口。蓝印户口给有钱人、知识精英在大城市落户打开了一扇窗户,但是对于普通老百姓取得本地户口的大门仍然紧闭着。可惜的是,这种探索没有成为彻底取消户口限制的敲门砖,后来许多城市开始实行有条件的人口接受政策,取消了蓝印户口。但是对于天津广州等核心城市,这些户口准入条件实际非常苛刻,相比蓝印户口又后退了一步。

1997年6月,国务院批转了公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》,在一些试点城镇,具备条件的农村人口可以办理城镇常住户口的落户。这个尝试是有益的,但对于户口管制造成的各种问题的解决也是最无关痛痒的。

1998年7月,国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》,对于户口管制有较为明显的松动。新生儿落户随父随母自愿;未成年子女投靠父母;夫妻投靠;年老投靠以及有条件在城市落户。这种松动解决了大量人口为户籍所困的实际问题。但是由于附加的各种条件,对于普通的在城里打工的外地户口居民来说,仍然是难以充饥的画饼。

2011年2月,国务院办公厅发出《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,关于落实放宽中小城市和小城镇落户条件有若干具体规定。但同时也指出,“继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模,进一步完善并落实好现行城市落户政策”。这个文件还指出要用居住证代替暂住证,但是仍然是把没有本地户口的人都当成“暂住人口”。

在地方上,2000年以来,许多省市放宽了户口管制,出台了若干户口新政。2000年,浙江开始取消地级市进城指标和“农转非”指标。2003年10月河北省取消“农与非农”户口性质的划分,实行居住地户口登记。值得一提的地方是2004年1-8月郑州实行了8个月的户口新政,不仅取消了农与非农的限制,还大大放宽了落户郑州的条件。最重要的是新落户的居民和原来有本地户口的居民在教育、社保、住房、低保等各个方面享有同样的待遇。郑州的户口新政仅仅施行了8个月就停止了,原因主要是公共服务跟不上,尤其是教育资源无法应对迅速增加的人口,随后郑州又恢复了严格的落户条件。这并不能说明户口管制天然有理,而是说明户籍歧视的坚冰形成非一日之寒,要消除它也难以一日奏效。而且,在其他各大城市按兵不动的情况下,郑州一地孤军深入遭遇阻力也是可以想象。

总之,经过30年的改革开放阶段,户籍歧视并未消除,而且人们对户籍歧视的恶感则是越来越强。在毛、华时代,户口的主要目的是将人们束缚在居住地,一切苛严的管制政策都以此展开。但是改革开放后,尤其是1994年确立了市场经济的模式,政府已经不可能再像以前那样把人口都固定。原来人口流动基本停滞,虽然城乡差别很大,但对于农民来说,羡慕城里人跟羡慕美国人没什么区别,生活中接触的社区的人们差别并不大,属于共同贫穷。但是人口的巨量流动使得有本地户口的人和没有本地户口的人在城市里生活中一起,互相的对比和歧视就凸显出来。2003年末,已经有2.6亿农民工,所有在非户籍地工作生活的人口超过3亿。户口改革虽然在局部和中小城市有所放松,但是对于大城市仍然很僵化。但恰恰是大城市是移民最多的城市,大城市的户籍歧视也给移民带来最大程度的痛苦,并且阻碍了城镇化的进程。虽然从2003年起,在城市生活的人口超过了50%,但是要想让其中的非户籍人口扎下根来,在户籍歧视严重存在的情况下是不可能的。

户籍歧视的现况

户籍歧视表现在方方面面,具体来说可以分为这几类:

(1)有户口和没有户口之间的歧视。由于中国的户口登记和迁移手续繁杂,条件苛严,导致很多人没有户口。最常见的情况是因为孩子不符合计划生育政策而不能落户。这些不能落户的孩子到上小学的时候会面临失学的危险,大部分家长不得不缴纳昂贵的罚款或者靠贿赂官员给孩子取得户籍。社科院的一份报告估计没有户口的孩子大概在1300万左右,但也有学者估计高达5000万以上。

除了计生原因,也有人因为毕业分配、父母双亡等原因成为黑户。对于没有户口的人,不仅仅是各种歧视的问题,连基本的上学、旅行、开设银行账户以及办理各种证件都成为不可能,完全成为没有任何社会权利的人,换句话说,被剥夺了一切公民权利。

(2)就业歧视。从《户口登记条例》施行那天开始,就业歧视就一直存在,到现在也没有解决。计划经济时期的就业歧视主要体现在不许城市的企事业单位私自招收农村人口。改革开放后,企业有了自主用工权,所以依托市场的非公有制企业可以在招聘时不用附加户口条件。但是在公有制企事业单位,就业歧视却广泛存在。尤其是公务员以及邮政、公交、机关等事业单位的招聘,往往都是以应聘者有本地户口为前提。也有些国有单位同时招收没有本地户籍的人,但不能作为正式员工,只能作为临时工来工作,其待遇和正式员工有巨大的差别。

近些年,国家出台的就业指导政策,以及劳动相关法律尽量淡化户籍色彩。但是就业歧视一直顽强地存在。以北京市为例,1996年起,北京市劳动局每年都会发布新的限制使用外来劳动力的行业和工种。这些行业和工种从1996年的15个,增加到1997年的34个、1998年的36个,直至2000年的103个。2005年北京表面上取消了对外来人口的工种限制,但是在实际招聘中,公有企事业单位还是经常附加本地户口的要求。

(3)教育歧视。教育歧视的受害者是未成年人,因此危害更大。而且因为利益相关更大,受害者人数众多,所以教育歧视招致的声讨和抗议也最引人注目。

教育歧视首先体现在义务教育阶段的歧视上。根据国家的义务教育法,国家应该保障每个学龄儿童免费就近入学。但实际上,各地政府都为非本地户籍的孩子入学设置了重重障碍。如果是本地户籍儿童,附近的公立学校有接收的义务,基本不存在拒绝的问题。但是对于非本地户籍儿童要附加各种不必要的证件,这种在北京表现得尤其明显。北京对非本地户籍儿童入学不仅要家长提供“五证”,各区还会附加“五证”之外的其他条件。而且即便全部证件都提供,学校还是有权利以学位已满拒绝接收。北京市对非本地户籍儿童的义务教育政策主要目的就是要把所谓外地孩子赶出北京。

教育歧视其次体现在高考上。北京上海拥有全国最多的一流大学,但这些是国家投资,应该平等接收各地的学生。但这些国立大学都在招生时照顾强势的本地户籍学生。在民间的不断抗争下,2013年异地高考有了若干改进,但是对于北京这个“首歧之都”,户籍歧视却更加严重。

那些没有本地城市户籍的人口,尤其是农民工家庭,不得不缴纳昂贵的借读费或者赞助费以使得自己的孩子能够在自己打工的城市接受义务教育。越是大城市,教育上的户籍歧视越严重。

(4)社会保障歧视。从2003年胡温上台以来,低保、住房、养老、医疗、义务教育等各项社会福利政策基本形成了全国人口的覆盖网。但是这个网不是统一标准的,而是根据户口分成了若干块,不同性质和不同地区的户口的待遇差别非常大。

就基本医疗保险来说,农业户口的公民适用新型农村合作医疗;城镇无业居民适用城镇居民医疗保险,而企业职工适用城镇职工医疗保险。对公务员,虽然也叫城镇职工医疗保险,但实际上还是按公费医疗待遇走,自己不需要缴纳保险费。新农合以及城镇居民医保每年都要缴纳保险费,而且大病报销比例只有一半,对穷人来说,还是病不起。

就养老保险来说,同样根据职业和户口分为城镇职工养老保险、城镇居民养老保险和新型农村养老保险。参加城镇职工养老保险的人退休后大体可以拿跟本地在岗职工平均工资差不多的养老金,但是新农保的农民每个月的养老金只有55元,只买馒头吃都不够。

城镇职工医疗保险以及城镇职工养老保险表面上和户口无关,但是因为就业上的户籍歧视,实际上对不同户口的人歧视也很明显。尤其是对农民工来说,因为户籍歧视难以在当地城市扎根,所以经常要换个城市工作,但是目前的政策规定只能带走少量个人账户里的社保金,大部分统筹账户里的社保缴费无法带走。而且如果不能连续缴满15年或20年,农民工的社保就中断了,退休后还是不能享受医保和养老金。

其他的福利性社会保障,比如最低生活保障、住房保障,无一不是以具有本地户口为前提。对于没有本地户口的人来说,就是从出生就生活在这里也无权享受,也不管你在本地交了多少税和保险费。

(5)其他歧视。对于没有本地户口的人,在办理证件时,比如身份证、结婚证、护照、驾照、营业执照等,都比有本地户口的人麻烦很多,或者必须要回到户籍地办理。如果公民为维护人权进行抗议活动,那些非本地户口的人更容易被拘留、遣送,而本地户口的人的抗议相对来说更容易迫使政府让步。这种经济上甚至法律上的歧视其实来源于政治上的歧视。因为本地户口的人有权选举本地的人大代表,甚至有权竞选人大代表,非户籍人口则没有选举权。此外在农村,有些嫁过来的妇女因为没有本地户口而被拒绝分享集体红利,或被拒绝分配承包田。

总之,有本地户口的人跟没有本地户口的人相比,无论是政治权利、经济权利还是社会权利都有巨大的差别。

注:作者为北京传知行社会经济研究所研究员

(《中国人权双周刊》第134期 2014年6月27日—7月10日)

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