国政大权交给个别少数人不行,由人人都来当统治者也不行,那么剩下的,就只有交给多数人比较合适了。多数统治是在历经试错,在个别少数人和人人都当统治者两类政制被实践否证之后,迫不得已的选择。即使如此,把统治权交给多数人,也不是没有问题。还是以中国为例,全国13亿人,适格公民以10亿计,10亿人的多数起码有5亿零1人吧,这5亿零1人如何统治这个国家?5亿零1人人人统治是可能的么?哪一个会堂能装下5亿零1人?5亿零1人既然都是统治者,那么,如果开会由谁来主持?谁又拥有召集所有统治者和被统治者的权力?可见,光有多数统治还不行,还得解决多数统治如何得以实现这个问题。如果实践中多数统治也存在与上述两类政制同样或更加严重的问题,如果多数统治存在依靠自身克服不了的阿喀留斯之踵,那么也就只好忍痛割爱。解决不了如何实现统治这个问题,一切高谈阔论都是白搭。

正是实践给了我们充分证据。美国等当代数十个国家的实践证明,多数统治是行得通的。1789年4月30日,美国宪法经批准生效,迄今已经过去了217年,在这部宪法所确立的多数人统治制度平台上,不仅出现了当今世界第一强国,而且出现了众多的成功模仿者。不仅西欧大陆诸传统强国和日本,在采纳这一制度后,很快从二战废墟上站立起来,繁荣富强,像北欧、澳大利亚、新西兰、韩国、台湾,以及东欧等并无历史优势和特殊资源条件的国度与地区,在实行自由民主制度之后,在半个世纪或更短时间里,迅速发展成为新兴的移民向往之地。

当代民主国家的实践表明,多数人的统治,可通过其代表来很好地实现。多数通过代表实施统治的政治制度,被称为代议制——人民中的多数通过派出自己的代表组成议会来实现统治。这种政制又被称作间接民主制——间接之意就是,人民中的多数并不亲自统治国家,而是把政治决策权交付给自己选派的代表,通过有一系列制度确保其忠诚履职的代表来统治。几千年来,分散在六大洲上的人类相继尝试过君主制,贵族制(精英制),僭主制,宗教、军事、经济寡头制,无政府制,社会主义制(多层间接式,喝彩式等伪民主制)等种种政体,至少到现在为止,只有间接民主制是我们人类已知的,也许不是最好——也没有最好,但确实是最为不坏的政制。

间接民主——代议制,作为当今世界所有民主国家的核心政治制度,其优点是多方面的。早在十九世纪初,通过托克维尔的笔,全世界就看到,在美国公共生活中发现什么优点,发现比别国强的地方,都直接或间接与代议制有关——即使不是直接得益于代议制,也因为有了代议制,这些优点才得以保存或正常发挥作用。间接民主制的优点,概要说来,有这么几点:

首先,它解决了政权来源的合法性问题。间接民主实行的是多数人民的统治,在政权来源的合法性方面,明显优越于少数个别人的统治。虽然从理论上讲,间接民主制权力来源的合法性不及于直接民主制,但如第四节所述,绝对的人人当家作主只是空中楼阁,根本不可行。所以,一种仅次于人人当家作主的多数人的当家作主,虽是次优的选择,却是实践中所能实现的最好选择。

其次,间接民主制解决了如何保障政权对人民忠诚这个千古难题。专制政体最大的缺陷在于官权凌驾于人民之上,官员对人民可以予取予求,作威作福。间接民主政体的政府由人民的代表组成,代表的背后是人民。负责管理人民事务的代表来自于人民,人民可通过选派或废黜的办法来确保其代表的忠诚,代表的政治生命系于选民意愿,代表不能像专制政权的官员那样无视人民的尊严和利益而专横跋扈,代议制政府的权力不能凌驾于人民之上。间接民主的权力结构是自下而上的,性质是和平的,人民对代表是自愿服从而非为暴力逼迫的。在人民服从政府是自愿还是被强迫这一点上,代议制政府绝然区别于专制政府。由于间接民主的政权是和平的,人民可以定期更换的,因此,政权的更迭就不再需要使用暴力,从而从根本上改变了以往政府非暴力不得更替的难题,使砍人头变成了数人头。

其三,间接民主政制是高度稳定的。间接民主是有政府,不是无政府,也不是软弱无力的政府。表面看上去,在间接民主政体下,代表得听从于人民,而人民是混杂和良莠不齐的,人民在任何一件事上都往往众说纷纭,让人生发莫衷一是之感,加上不同政治派别间以相互攻讦为职事,内讧不断,一些国内媒体习惯讥讽这种现象为“乱象丛生”,好象中国这样什么舆论工具都由共产党一家垄断方是“和谐社会”。其实,中国官方不懂得或故意歪曲的是,国家内部有不同意见是正常现象。把不同意见公开出来,与压制不同意见和利益的表达,所带来的后果,是根本不同的。前者表面上聚讼纷纭,实则是把分歧放在桌面上解决。分歧放在桌面上解决,带来的正是宽容、有序竞争实质和谐——分歧是某些基线之上的分歧,对事关基本人权、国家安全等基线之下的问题,在普遍认为正确或错误的事情上,人民将保持高度团结一致。后者表面上一团和气,实则是分歧退到了在桌面下,和气仅仅只是表面现象,暗地里内斗不已,分裂在深层扩大而不自觉,团结稳定的表象之下,是内耗、不宽容、无原则竞争和深刻的分裂。这种分裂无分基线上下。国民之间的裂隙不断扩大的结果,最后必定是制对方于死地而后快。分歧公开还是隐瞒,很大程度上可视为专制与民主的分野。所以,在间接民主政制下,人民按不同意见分出少数与多数,法律和政策取决于多数意见。这个多数可视为人民的主流,或主流的人民,多数决定国家的法律和政策,保障了国家的统治权牢牢掌握在占主流的人民手中。主流人民的意志,可保障国家的大政方针得到有力推行,这样的政府怎么会是软弱的呢?代议制政府既然是强而有力的,又如何会带来不稳定呢?

其四,间接民主有利于保障人权,促进自由。只要人民是真正的主人,就不会允许代表欺到自己头上来,不会容忍代表随便干涉自己。拥有统治权的多数固然不会允许,由于人民的意见处于不断的公共论辩中,以政见同与不同划分出来的多数与少数都是流动不居的概念,今天的多数,过几年有可能成为少数,这个政策上的多数,在另一项政策上,又可能成为少数,仅仅为了防止自己沦为少数或受到专横对待,即时性的多数就不会允许代表拥有任意侵犯少数权利的权力。民主政体的政府不会被允许干涉所有公民的基本自由。政府有权任意干涉公民自由的国家肯定不是民主政体。在人民有实权决定政府组成、权力构成和政策走向的国家里,人民将把最大的权力保留在自己手上,给予政府的,只能是相当有限的权力,不得不给予的权力。由于间接民主政府的政治生命系于选民态度,其权力范围和行使方式受到选民的严格约束,所以代议制政府必定是法治政府,限权政府。(注1)

从政府规模受限制这点说,所有国家的政府,都只能由全体国民中的少数人组成,即使最民主的国家也不例外,任何国家都不可能人人全进政府中去工作,国家公权力只能交给少数人来行使。但是,同样是政府由少数人所组成,代议制国家由少数人组织而成的政府,与上面的君主制,贵族制,一党制的少数人政府显然存在根本区别。这种区别主要有两点,一是代议制政府不仅规模受限制,而且权力受限制,而其它少数人的政府,只有规模受限制,权力却不受限制;二是,代议制下少数人组成的政府,必须定期得到多数人同意与授权才能建立起来,这样的政府的成立与解散,取决于占居多数的意见。君主制,贵族制,一党制的少数人政府,则无须如此。这样的政府在位与否,其继承与更迭,与国民全体无关,也与大多数人无关。这种政府的兴替,取决于个别人或小圈子,即使有选举,也只是走走形式,权力与选票完全脱钩,与选民意志不相干。所以,代议制国家的少数人组成的政府才被叫作“代议制政府”。这种政府是多数人的代表,多数通过派出自己代表的方式,实现当家作主;君主制,贵族制,一党制的少数人政府则属于专制独裁政府;这种政府也许口称是人民的代表,但大家都知道,他们只代表他们自己。二者不可相提并论。

关于代议制政体主权在民的优点,中西方的先贤都曾作出过相当精辟的论说。英国的J.S.密尔认为,“代议制政体就是,全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权,这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候只要他们高兴,他们就是支配政府一切行动的主人。”(注2)美国的乔治。萨托尼说:“从字面上的民主概念作为有关权力来源和权力之名义权利的理论,也意味着我们对民主形式的希望和要求是:社会优先于国家,’民’优先于’主’.只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家,政府为人民而存在而不是相反这样的原则时,才有民主制度存在。”(注3)我国先贤梁启超则说:“民乃相语曰:吾方为农,吾方为工,吾方为商,吾方为学,无暇日无余力以治群事也,吾无宁于吾群中选若干人而一以托之焉,斯则政府之义也。政府者,代民以任群治者也,故欲求政府所当尽之义务,与其所应得之权利,皆不可不以此原理为断。”非常可贵的是,梁启超先生不仅在一百年前就认识到代议制的根本:代表是在代替人民统治,而且深刻地洞见到对代议制的必须实行限权,和必须防范无政府主义。(注4)

尽管间接民主有这些好处,但是,它却并不是一下子就为人类所认识和接受的。直到当代,还有人认为间接民主是一种初级的民主,是一种因直接民主一时不具备实现条件而采取的不得已的、凑合的权宜之计,认为代议制民主是残缺不全的、贫乏的、少数人的民主,它的形式与内容相脱节,原则与实践相矛盾。把直接民主当作最高级、最完备的民主,认为直接民主的形式与内容相一致,原则与实践相一致,比间接民主优越千百万倍。还有一种观点认为,间接民主是殖民时代的产物。由于人民无法亲自参加统治,间接民主因此被称为假民主。极端者甚至认为,间接民主是对直接民主思想的“可耻而错误的背叛”。(注5)

有一种观点认为,康德提出过一种关于代议制的学说,(注6)塞缪尔。亨延顿认为,代议制思想是近代西方社会、政治、经济走向多元化的产物,是逐渐演变而来的。(注7)普遍看法是,代议制起源于英国,而首先成就于美国。早在1221年,多明我会的会宪中就设立了中央代表会议,这被视为代议制的一个来源,近代代议制实践上始于1688年的英国议会。在这一年里,近代代议制获得取代中世纪代表制的胜利(注8)。思想上,公认最早提出现代代议民主的是英国的哈林顿(James Harringtan)。在《大洋国》一书中,哈林顿比较完整地构想出一个完全由选举产生的“人民代表大会”为最高权力机关的共和国。这位17世纪的作家认为,小国寡民可实行直接民主制,广土众民的大国,由于众多的公民无法集会、讨论和表决,所以必须依靠选举代表组成人民代表大会来进行政治决策(注9)。17世纪政治实践与思想文化领域发现的代议制,在英国被作为一个传统延续了下来,并传播到其在美洲的13个殖民地。独立后的美国,由于麦迪逊、潘恩、杰斐逊等美国国父对间接民主制的极力倡导,联合起来的13个殖民地首次在人类历史上建立起排除君主制的代议民主制,并从此成为全世界学习和效仿的对象。在欧洲大陆,大多数议会不是经历衰亡就是遭到了压制(注10)。虽然早在中世纪,大陆就产生了代表说,但那个时候的所谓代表,却是为了弥平人民的名义权力同君主的行使权力之间的沟壑,是为绝对君权的正当性作注脚。(注11)代议制在欧洲大陆流行起来,是从1789年法国大革命,特别是1815年拿破仑倒台之后才开始的(注12)。然而,19世纪初期的代议制还处于非常粗糙的阶段,如选举权的有无取决于有无一定数量的财产,一般底层大众根本没有投票权,再如投票时采取记名投票制,选举人受到贿赂与恐吓的情况经常发生,等等。当代成熟的代议制是后来逐步克服种种缺陷才完备起来的。在这种制度的开始,确实存在很多弊病。也许正因为那些弊端,人们对这种政制曾经普遍抱以非常不友好的态度。代议制民主在西方曾经一度遭到人们的严厉批评和极力反对。卢梭对代表说怀有毫不妥协的厌恶感,并把那一说法颠倒过来,用没有代表的选举原则代表不经选举的代表。(注13)卢梭说:“正如主权是不能转让的,同理,主权也是不能代表的。只要一个民族举出了自己的代表,他们就不再是自由的了,他们就不复存在了。”(注14)卢梭还说:“不亲自参加统治的人,不可能是真正的自由人。”(注15)卢梭甚至反对多数统治,认为多数利益只代表一个很大群体的利益,而不是全体人民的利益。与卢梭一样,马克思对代议制民主也怀有深刻的偏见。极力推崇巴黎公社的马克思,也许是有意回避,也许是无意识地进入了认识误区,无视公社最高权力机关的代议制特征,高度赞扬公社议行合一和领导人海选等某些直接民主因素。马克思论述法国大革命时批判普选权的一旦话,其实所批评的正是代议制:“普选权在此以前一直被滥用,或者被当做以议会方式批准神圣国家政权的工具,或者被当做统治阶级手中的玩物,只是让人民每隔几年行使一次,来批准议会制的阶级统治(选择这种统治的工具)。”(注16)

确实,代议制并不是完美无缺的制度,即使这种制度发展到今天,即使是这种政体的积极倡导者,也认为它存在各种不足和问题。汉米尔顿认为,议会的弊端有三:第一,立法部门在政府中获得了优越的地位,其权力广泛而不容易受到明确的限制,所以它“到处扩充其活动范围,把所有权力拖入它的猛烈的旋涡中”。第二,立法部门拥有控制财政,对在其它部门任职官员的报酬拥有决定权,足以使其它部门对其产生依赖性,从而易于达到侵犯其它部门的目的。第三,选民和立法机关均可能受到偶然发生的“不良倾向”的影响,在玩弄阴谋诡计之人的煽动下,“某种不良情绪得以散布,可以造成政府的某种危险变动。”(注17)

英国学者密尔被公认为是代议制思想的集大成者,他在高度赞扬了代议制民主的同时,也认为议会制度存在两种缺陷,即消极的缺陷和积极的缺陷。密尔所说的消极的缺陷,指政府没有集中足够的权力以执行必要的政府职务,或者政府不依靠发挥每个公民的积极能力和社会感情以求得充分的发展。所谓政府的积极缺陷是指议会中普遍无知和无能,即智力条件不充分;或者有受到和社会普遍福利不同利益影响的危险。密尔尤其警惕“积极缺陷”,认为议员如果缺乏管理方面的专门知识,文化素质低,容易从自身的利益出发混淆实际管理行政事务与控制行政部门两者之间的关系,从而放弃国家的长远利益转而寻求眼前利益。密尔深刻地洞见到,议员并不总是会成为全体人民的代表,而有可能成为维护其团体利益的工具,从而使其立法行为脱离民主制的轨道。因此他警醒世人:议会“民主制,和所有其它的政府形式一样,最大的危险之一在于掌权者的有害的利益,这就是’阶级立法’的危险;就是意图实现(不管是否真正实现)统治阶级的眼前利益,永远损害全体的那种统治的危险。”(注18)

一度被视为纳粹思想家的施米特也看到间接民主的某些缺陷,认为代议制民主代表的不是人民的民主实质,而仅是人民人数的数量复制品,群众式政党和专业委员会容易为技术官僚所掌握,从而将对于代表制绝对必要的大众心声阻挡在决策之外。施米特主张恢复中世纪大公教的实质代表论,以全民公投使政治正当化,并搭配以非理性的民族神话作为国家的实质认同价值。(注19)

似乎比上述三位的质疑更为关键的困难在于,代议制如何解决多数统治下的少数丧失统治权问题,权力是一些人针对另一些人而行使,统治要以被统治者的存在为前提。人民的权力必须有针对对象。谁是人民主权的承受者和对象呢?答案也只能是人民。因此:民主实际上是人民对人民的权力。承认民主是人民对人民的统治,就意味着,实行间接民主,不但包括权力的上升,也包括权力的下降。“由于决策过程并且为了作出决策,人民才分成了多数和少数。但事实依然是,人民是由多数加上少数组成的。所以多数标准如果(错误地)变成了绝对的多数统治,这一变化在现实世界中的意义,就是人民的一部分变成了非人民,变成了被排除的一部分人。”(注20)

应当说,在历经两百多年的不断自我修正之后,代议制逐步完备了起来,对于当代代议制,上述这些问题很多已经不再构成根本性的障碍。对于卢梭的“不亲自参加统治的人,不可能是真正的自由人。”通过宪政限权加直接选举的政制设计,当代代议制给予了较好的解决。宪政制度限制代表权力,使其一旦违反宪法,任意扩张立法权力侵犯公民人权,便会受到来自公民的追诉和司法的否决,从而使公民的自由得到非常良好的保障;直接选举使代表对选民产生高度依赖,其政治管理权与其政治生命挂钩,而政治生命又系于选民好恶,从而保障了不亲自参加统治者,也可成为真正的主人。马克思列宁主义诘难代议制是资本家有钱人工具的问题,在当代成熟的自由民主国家,已经不再是什么问题,由于扩大了投票权,实行普选,人数占优的穷人与富人票权平等,在国家决策机关议会中,穷人的代表(如果有很多穷人的话,如果没多少当然更好)总是多于富人的代表,从而改变了有钱人决定国政的状况,也因此,阶级立法的危险,寻求眼前利益等虽然不能完全避免,但已经得到有效遏制。同时,由于代议制民主必定实行舆论自由,人民的意见可通过各种渠道得到很好的表达和申张,政治家不顾人民意愿便时刻面临下台,所以,代表自成利益集团与官僚式统治等问题,也得到有效克服。居于少数地位人民的权力下降问题,当代代议制已经形成一套以宪法为核心,司法为辅助的权利保障机制,少数可以成为被统治者,但其基本权利不受多数侵犯,同时,建立定期轮换制和迁徙自由制等制度,使得一定时空的少数,可通过时间与空间的转换,有可能成为多数。

正是因为间接民主拥有上述优势,才有了福山的“历史终结”说——人类政治体制的发展和进步,到代议制民主已经到达终点。当然,这只是一家之言。代议制民主即使到了今天,也并不是完美无缺的,但也正是承认自身并不完美无缺,使得它具有自我纠错和更新的能力。间接民主的自我纠错和更新的能力是任何其它政体所不具备的。

注释:

1、参见哈耶克《自由秩序原理》上,邓正来译,三联书店,1997年版,第七章,多数统治,此处关于多数统治与保障自由之间的讨论,与哈耶克的表述略有出入,但主要精神是一致的。

2、[英]J.S.密尔著《代议制政府》第五章,汪瑄译,百度搜索后网络下载。

3、乔治。萨托尼,《民主新论》,冯克利阎克文译,东方出版社,1993年版,第38页。

4、梁启超:《论政府与人民之权限》,载于[公法评论]网。梁启超说:“故重视人民者,谓国家不过人民之结集体,国家之主权即在个人(谓一个人也)。其说之极端,使人民之权无限,其弊也,陷于无政府党,率国民而复归于野蛮。重视政府者,谓政府者国家之代表也,活用国家之意志而使现诸实者也,故国家之主权,即在政府。其说之极端,使政府之权无限,其弊也,陷于专制主义,困国民永不得进于文明。”“且人民之互相侵也,有裁制之者;而政府之侵民也,无裁制之者;是人民之罪恶可望日减,而政府之罪恶且将日增也。”“以谓人民之不宁,由于君权之无限,然后自由之义乃昌。”

5、刘军宁《直接民主与间接民主:近义,还是反义?》,载于公共论丛《直接民主与间接民主》,三联书店,1998年北京版,第39-40页。

6、康德提出一种关于代议政体的学说,其立论根据是:道德自由高于物质利益。康德的代议制政府是“纯粹”道德准则的体现,也就是说,道德律通过政府而自我立法。唯有“纯粹”道德准则才能通过立法确立起来,因为唯有与物质利益没有关系的道德准则才能被普遍化,从而适用于一切有理性的人。因此,物质利益或经济利益不可能被代表。(刘小枫《〈施米特与政治法学〉序言》,刘小枫选编,上海三联书店2002年版,第348-349页)

我在写作这个系列时,为了避免陷入独断论,又避免相对主义的泥沼,有意识地使用了一种方法论的文化进化论。文化进化论是哈耶克知识论的主要贡献,尽管这种知识论可追溯到亚当。斯密、亚当。弗格森和埃德蒙。柏克,但完整系统的阐述,却是哈耶克完成的。哈氏的文化进化论的知识论的主要观点是,人类知识不是某个智慧人为建构的结果,而是多少代人在不经意间的不断创造,逐步累积的。在写作本文的过程中,笔者有意识地把这种知识论当作一种方法论使用,在厘清某个概念时,不厌其烦地列举出前人正反两方面的观点,借以让读者了解观念史的变迁。当然,要完全一一历数每个观念的生成和批判过程是相当困难的,而且有罗嗦、掉书袋之嫌,不过,由于中共的长期禁锢,加上所谓的马克思列宁主义入侵中国后,在论证方式上,中国学院派普遍使用定义加概念分析,这种方式具有清晰的优点,却也容易流于简单、教条,导致许多国人对政治观念的进化进程缺乏认知,直接提出对某一观念的当代主流意见,可能对某些人还难以接受,列举出进化历程,有助于在更深入理解的基础上接受。前人历经试错而被选择的观念的基础上提出普遍接受的意见,至少在目前看是正确的。

7、“社会的多元性最初导致了等级、议会和其他代表贵族、教士、商人和其他集团的利益的机构。这些机构提供了在现代化过程中演变为现代民主体制的代议制形式,……并扩大为政治参与的工具。”塞缪尔。亨延顿著,《文明的冲突与世界秩序的重建》,新华出版社,周琪等译,2002年版,第62页。

8、刘小枫《〈施米特与政治法学〉序言》,刘小枫选编,上海三联书店2002年版,第346页。

9、马啸原:《西方政治思想史纲》,第512页,北京,高等教育出版社,1997年版。

10、《布莱克维尔政治学百科全书》,第848页。

11、乔治。萨托尼,《民主新论》,冯克利阎克文译,东方出版社,1993年版,第32页。

12、《布莱克维尔政治学百科全书》,第848页。

13、乔治。萨托尼,《民主新论》,第30-31页。

14、卢梭:《社会契约论》,第125和128页。

15、转引自刘军宁前文,见注4,第40页。

16、《马克思恩格斯选集》第2版第2卷上,第414页。

17、[美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,商务印书馆1995年版第252—254页、394页。

18、转引自朱福惠《违宪审查制度的法理基础》,网络下载。

19、刘小枫《〈施米特与政治法学〉序言》,刘小枫选编,上海三联书店2002年版,第42页。

20、乔治。萨托尼,《民主新论》,第31-32页,第36页。

──《观察》首发2006

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